胡春湘

(信陽師范學(xué)院 馬列部,河南 信陽 464000)

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生態(tài)文明視角下我國農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的新思考

胡春湘

(信陽師范學(xué)院 馬列部,河南 信陽 464000)

摘要：土地的節(jié)約集約利用內(nèi)蘊著生態(tài)文明的理念,顯現(xiàn)了生態(tài)文明的“共生平衡”和“公平”。改革開放以來,國家在農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用方面出臺了一系列政策措施,并取得一定成效。但在現(xiàn)實中農(nóng)村土地利用存在著制度性和根源性的障礙,導(dǎo)致了農(nóng)村土地資源的浪費、土地市場化滯后與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的退化等問題。從社會生態(tài)系統(tǒng)的視角構(gòu)建土地節(jié)約集約利用制度體系,需要樹立生態(tài)倫理觀念、建立健全土地生態(tài)保護紅線制度、農(nóng)業(yè)支持與保護制度和土地產(chǎn)權(quán)制度,從而保障土地節(jié)約集約利用的可持續(xù)性、長效性。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；土地節(jié)約集約利用；農(nóng)村；制度創(chuàng)新

在全球人口持續(xù)增長和經(jīng)濟快速發(fā)展背景下,土地利用正在發(fā)生著深刻變化,并對全球生態(tài)系統(tǒng)格局與結(jié)構(gòu)帶來重大影響。有學(xué)者認為土地利用變化是除了工業(yè)化之外人類對自然生態(tài)系統(tǒng)的最大影響因素[1]。在黨的十八大上,國家把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局中,強調(diào)土地利用的生態(tài)倫理性。十八屆三中全會第一次明確提出了劃定“生態(tài)保護紅線”,這條紅線將在生態(tài)文明建設(shè)和土地利用方式中發(fā)揮舉足輕重的作用。然而,在現(xiàn)實中農(nóng)村土地利用問題存在著制度性和根源性的障礙,這制約著我國土地資源的利用效率,并進一步影響生態(tài)文明建設(shè)。

一、土地節(jié)約集約利用的生態(tài)向度

生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略都離不開土地的節(jié)約集約利用。土地節(jié)約集約利用內(nèi)蘊著生態(tài)文明的理念,土地節(jié)約集約利用要求在土地管理和利用過程中體現(xiàn)資源的可持續(xù)利用的安全理念、實現(xiàn)優(yōu)化配置和有效利用的效益理念、倡導(dǎo)社會公平正義的平等理念。

(一)生態(tài)文明的哲學(xué)內(nèi)核

“生態(tài)文明”作為中國現(xiàn)代化發(fā)展過程中形成的文明理念,從馬克思主義哲學(xué)的角度看,包括兩條主線。一是正確處理好人與自然之間的關(guān)系,實現(xiàn)人與自然的共生平衡。處于轉(zhuǎn)型期的中國,新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步戰(zhàn)略過程中生態(tài)環(huán)境質(zhì)量壓力、生態(tài)承載力問題嚴(yán)峻。國情要求必須把生態(tài)文明建設(shè)作為引領(lǐng)中國健康發(fā)展的基本選項,把人的發(fā)展與資源、環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的承載力相結(jié)合,樹立尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然的文化價值理念。二是注重協(xié)調(diào)好人與社會、人際和代際的關(guān)系。在經(jīng)歷工業(yè)文明的“掠奪性”之后,人們開始反思,并用智慧和理性去應(yīng)對全球化和現(xiàn)代化過程中的時空變化。生態(tài)文明意味著人類在感性上尋求輿論引導(dǎo)、倫理規(guī)范、道德感召等方式喚起人類的自覺意識,在理性上通過行政和法律約束等有效手段,逐步達到人與人之間關(guān)系(包括人際關(guān)系、代際關(guān)系與區(qū)際關(guān)系)的調(diào)適與公正。

(二)土地節(jié)約集約利用內(nèi)蘊著生態(tài)文明的理念

節(jié)約集約用地的概念是相對于浪費土地、粗放利用土地的概念而提出來的。節(jié)約利用強調(diào)土地空間的合理利用和數(shù)量規(guī)模的控制,節(jié)約用地是通過“提高土地利用效率”來追求“以最少的土地資源獲得最大的經(jīng)濟和社會收益”[2]。從生態(tài)文明的高度看,土地資源的“節(jié)約”不僅要求確保國家的糧食安全,而且更重要的是要實現(xiàn)土地資源分配的人際與代際公平,倡導(dǎo)社會的平等正義；土地集約利用是指在單位面積土地上適度提高投入(包括資金、勞動力和科學(xué)技術(shù)等生產(chǎn)要素)強度以增加土地產(chǎn)出量的土地利用方式。土地集約利用強調(diào)土地利用的深度和強度,追求土地利用產(chǎn)出的高效。土地節(jié)約集約利用顯現(xiàn)了生態(tài)文明中的“共生平衡”和“公平”,即土地資源的利用考慮到社會進步、經(jīng)濟增長和資源生態(tài)安全三者之間的關(guān)系,土地節(jié)約集約利用既能保證當(dāng)代人平等享受土地功能,也協(xié)調(diào)了代際公平資源與公共物品的分配與利用問題。

二、改革開放以來我國農(nóng)地利用政策的成效

改革開放前的30年,是國家工商業(yè)原始積累的過程,也是小農(nóng)經(jīng)濟條件下的農(nóng)民不計代價地“以勞動替代資本”的內(nèi)生投入過程。改革開放之初,作為兼具公共性和商品性價值功能的土地資源,無論是權(quán)益保障還是使用效率,都存在模糊難解的制度短板和空白。隨著改革開放的推進和深入,國家為了促進農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用,出臺了一系列政策措施,并取得了一定的成效。

(一)積極推進土地有償使用制度,貫徹節(jié)約用地的方針

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制把農(nóng)民從傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式解放出來,既提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,又解放了勞動力,同時也刺激了地方政府追求工業(yè)化原始積累和發(fā)展地方城鎮(zhèn)化的欲望。隨著1984年“撤社改鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤隊改村”的農(nóng)村行政體制改革的完成和“分級包干”的財稅體制改革的推行,1984—1986 年因地方政府“以地興企”而出現(xiàn)了第一輪土地征占高峰,大量土地被近乎零成本的征用來開辦低端制造企業(yè),1985年占地達到 32.4萬公頃的峰值；同時,城市基本建設(shè)投入增長也進一步加劇了土地的征占[3]。1987年4月國務(wù)院提出使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓,在農(nóng)村土地利用方面,江蘇南通市率先采取以收取土地使用費的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地試行有償使用。1988年3月山東德州地區(qū)首先試行農(nóng)村宅基地有償使用辦法。1988年,《憲法》修正案規(guī)定了土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓,以法律的形式確定了土地的入市流轉(zhuǎn)。土地使用制度由無償、無限期、無流動使用,改革為有償、有期限、可流動使用。

(二)依托全局規(guī)劃,嚴(yán)格土地節(jié)約集約利用制度

土地有償使用制度使得土地的商品屬性也逐漸確立,土地資源資本化的機制被改變,政府成為土地資源資本化的主導(dǎo)者?！耙酝辽敗钡摹伴_發(fā)區(qū)熱”和“新區(qū)熱”便應(yīng)運而生。為了遏制亂占耕地、浪費土地的行為,確保國家的糧食安全和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,從2003年開始,黨中央和國務(wù)院正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控。隨后國務(wù)院分別發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2006〕31號)、《關(guān)于促進土地節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)以及十七屆三中全會所確立的“堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度”和“實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。兩個“嚴(yán)格”的提出,從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度強化了農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約利用,把耕地保護和農(nóng)村建設(shè)用地管理融為一個整體,體現(xiàn)了國家對農(nóng)村土地制度改革的重視[4]。在土地節(jié)約利用方面,注重提高土地利用效益,增加農(nóng)民收入。從2004年到2008年,中央連續(xù)頒發(fā)了五個“一號文件”,旨在通過資金和技術(shù)等要素的作用提高土地使用的效益,促進農(nóng)民增收。

(三)進行制度的頂層設(shè)計,推動土地節(jié)約集約制度的法治化

黨的十七屆三中全會以后,地方各級國土部門積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),農(nóng)民對土地的權(quán)利得到進一步明確,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益明顯上升。黨的十七屆五中全會要求,落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,全面實行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理。2012年國土資源部發(fā)布了《關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》(國土資發(fā)〔2012〕47號),提出了大力推進節(jié)約集約用地制度的原則和基本內(nèi)容。黨的十八大從生態(tài)文明的高度,強調(diào)建立國土空間開發(fā)保護制度,通過土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變來提高土地利用效率和效益。十八屆三中全會提出健全土地節(jié)約集約使用制度,并通過健全土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度兩個方面來促進和體現(xiàn)土地資源的效率和公平。2014年國土資源部發(fā)布實施了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》,這是我國首部專門就土地節(jié)約集約利用進行規(guī)范和引導(dǎo)的部門規(guī)章,土地節(jié)約集約利用逐步納入法治化軌道。

三、我國農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的現(xiàn)實問題

土地節(jié)約集約利用政策在促進土地與經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、引導(dǎo)資源優(yōu)化配置等方面起到了積極作用,但同時由于政策作用的不足也導(dǎo)致了我國土地資源的浪費,農(nóng)業(yè)污染與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的退化等問題,如何在資源環(huán)境雙約束下保障農(nóng)村土地資源的有效供給和生態(tài)安全,從而提升土地的使用效益和可持續(xù)發(fā)展能力是農(nóng)村工作必須應(yīng)對的重大課題。

(一)土地管理制度的供給不足,農(nóng)村土地利用粗放、浪費

農(nóng)村土地管理制度是農(nóng)地節(jié)約集約利用的制度基礎(chǔ),然而現(xiàn)行的土地管理制度在土地用途管制方面,雖然制定了“規(guī)劃管制、土地用途管制和所有制管制”的三重管制模式,但隨著城市化用地的不斷擴張和土地財政的利益驅(qū)使,土地用途管制讓位于規(guī)劃管制,土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)結(jié)合部的約束力減弱,導(dǎo)致用途管制的“閘門”效用難以實現(xiàn),農(nóng)地非農(nóng)化情勢嚴(yán)峻。在土地供應(yīng)方面,未能沖破“需求—供給”外延式供地模式,地方政府和土地需求者不是通過提高土地使用效率來擴大供給,而是高度依賴征收新的土地來保障需求。這種模式既不利于土地節(jié)約集約利用,也不利于產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級。在土地法律法規(guī)方面,土地法律制度滯后,立法體系不完善?，F(xiàn)行的土地法律制度在產(chǎn)權(quán)、土地征用、土地流轉(zhuǎn)、土地收益的分配和農(nóng)民的權(quán)利保障方面都存在制度供給滯后的問題。土地管理缺乏法律的保障,導(dǎo)致土地政策執(zhí)行的隨意性和盲目性,我國的土地節(jié)約集約利用政策也就無法形成體系。

(二)土地資源配置面臨諸多兩難問題,農(nóng)村土地市場化機制滯后

土地資源的合理配置是國土資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)發(fā)展的前提條件,而市場是配置資源的基礎(chǔ)手段和有效方式。但是,在我國農(nóng)村土地資源配置過程中卻存在諸多兩難問題,從而制約了農(nóng)村土地的有效利用。國家制定的土地政策一方面要求嚴(yán)格耕地保護和土地節(jié)約集約利用,另一方面土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計模糊,土地利用權(quán)責(zé)主體缺位[5]。土地產(chǎn)權(quán)主體界定不清導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地隱性市場的規(guī)模不斷擴展,農(nóng)村建設(shè)用地不僅粗放利用,而且大量處于法外狀態(tài),國土資源公報調(diào)查顯示,2013年發(fā)現(xiàn)違法用地行為8.3萬件,涉及土地面積4.1萬公頃(耕地1.2萬公頃),而行政和村組集體違法行為占涉及面積的17%[6],這就造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地的低效利用。地方政府在土地資源配置中一方面要執(zhí)行國家的土地政策,做好土地的規(guī)劃調(diào)控；另一方面在追求和保證地方的土地收益時沒有建立健全合理公平的土地增值收益分配機制和農(nóng)地生態(tài)補償機制。同時城鄉(xiāng)二元土地制度結(jié)構(gòu)的存在,農(nóng)村建設(shè)用地不能實現(xiàn)與國有土地的同權(quán)同價,集體土地的資本化功能受到限制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、入股困難造成農(nóng)村土地的集中經(jīng)營和規(guī)模利用難以實現(xiàn)。

(三)土地開發(fā)利用不合理,農(nóng)業(yè)污染和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

土地資源利用的節(jié)約集約和可持續(xù)性,既依賴于土地資源的供給能力,也注重在土地上的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的協(xié)調(diào)。但是目前我國的土地利用規(guī)劃體系主要考慮土地的社會經(jīng)濟屬性,沒有考慮土地的生態(tài)服務(wù)功能屬性。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進和農(nóng)村對土地資源的不合理開發(fā)利用,我國出現(xiàn)了一系列土地資源生態(tài)問題,產(chǎn)業(yè)集聚過程中越來越多的高污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,農(nóng)村開始承受經(jīng)濟發(fā)展中的環(huán)境被破壞的后果。工業(yè)排放的各種有害氣體、廢水及產(chǎn)生的固體垃圾等造成了農(nóng)村水土污染、大氣污染等生態(tài)安全問題,而農(nóng)村的生活、生態(tài)空間規(guī)劃滯后,增加了生態(tài)環(huán)境治理的難度。在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面,缺乏完備的激勵和引導(dǎo)機制,土地使用者對土地使用方式選擇具有隨意性,造成了土地的退化,影響了土地生產(chǎn)和循環(huán)利用能力。據(jù)估算,我國被破壞和廢棄的土地近2億畝,受重金屬污染的耕地達3億畝,受農(nóng)藥和其他化學(xué)品污染的農(nóng)田約9億畝[7]。所有這些都在迫切要求政府合理規(guī)劃和調(diào)控土地利用結(jié)構(gòu),注重利用空間和利用強度合理配置,形成一種生態(tài)型集約利用模式。

(四)農(nóng)村土地利用主體的責(zé)任意識和生態(tài)意識較薄弱

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是城鄉(xiāng)分治的二元權(quán)利結(jié)構(gòu),農(nóng)村的集體土地產(chǎn)權(quán)是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。農(nóng)村土地使用者或承包者享有農(nóng)地農(nóng)用范圍的土地使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。但如果政府出于“公共利益”的需要,進行農(nóng)地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用,那么原農(nóng)村集體組織和農(nóng)民不僅失去土地所有權(quán),而且喪失對土地非農(nóng)后的其他土地權(quán)益。并且受限于權(quán)利意識和組織資源的缺乏,農(nóng)民在土地利益的博弈中處于弱勢地位,農(nóng)民無法參與監(jiān)督對土地節(jié)約集約利用政策的制定。此外隨著主體農(nóng)村勞動力的外流和農(nóng)資價格的上漲,農(nóng)民對土地改良、土地增值的投入不再有原來的積極性。農(nóng)村主體的老弱化不僅使農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力低下,而且這一群體由于對土地的權(quán)責(zé)意識和生態(tài)意識的淡薄,對環(huán)境保護法規(guī)的知識知之甚少,容易為追求短期的經(jīng)濟效益而忽視和犧牲土地的生態(tài)安全。

四、生態(tài)文明視角下農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的制度創(chuàng)新路徑

從社會生態(tài)系統(tǒng)的視角去評價土地節(jié)約集約利用制度,它是一個由多種因素、多個目標(biāo)和多個主體驅(qū)動的戰(zhàn)略體系。它涉及人們的思想觀念、國家的頂層制度設(shè)計和組合配套政策,重視人、社會、系統(tǒng)機制、人與環(huán)境的耦合以及社會的可持續(xù)發(fā)展等作用因素。

(一)貫徹土地節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,增強全民節(jié)約意識和生態(tài)意識

農(nóng)民和土地的結(jié)合是中國農(nóng)業(yè)社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ),同時也是中國農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)率提高的制約性前提。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,耕地資源短缺和土地粗放低效利用并存現(xiàn)象突出。人地關(guān)系高度緊張的國情促使國家頂層設(shè)計上貫徹節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,增強全民節(jié)約意識和生態(tài)意識。首先,加強對土地節(jié)約集約利用政策的宣傳,增強全民的土地資源安全理念。寶貴的耕地承載著保障糧食安全和保證民生權(quán)利與社會穩(wěn)定的重要職能,安全應(yīng)是我國農(nóng)村土地利用制度改革的首要理念。在耕地保護上,除了國家堅持執(zhí)行“最嚴(yán)格的耕地保護制度”和“最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”外,還要充分調(diào)動農(nóng)民耕地保護的自覺意識。其次,加強農(nóng)業(yè)生態(tài)文明知識和法規(guī)宣傳與教育,提高農(nóng)民環(huán)保理念和環(huán)保意識。政府要充分做好農(nóng)業(yè)生態(tài)知識的宣傳工作,通過深層次的宣傳學(xué)習(xí),使良好的生態(tài)文明觀內(nèi)化為人們的自覺行動。同時加強政策法規(guī)對土地生態(tài)利用的引導(dǎo)和規(guī)制工作,引導(dǎo)農(nóng)民樹立土地資源的生態(tài)安全意識,調(diào)動農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。最后,建立環(huán)境道德標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境道德評價體系,樹立全民的土地生態(tài)倫理觀。人的自然倫理的發(fā)展是土地節(jié)約集約利用的源泉,因為人類只有從道德的層面去呼喚人性內(nèi)在的“生態(tài)自然”的價值理念,才能從根源上克服因人性欲望而對自然的掠奪和征服,從而激發(fā)人類保護自然的生態(tài)實踐行為。

(二)建立健全土地資源保護紅線制度,實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用

制度內(nèi)生于資源約束,資源約束推動有效制度的產(chǎn)生。在劃定生態(tài)保護紅線后,還需要從法規(guī)、機制及市場三個維度,來保障土地資源保護紅線制度落實到位。第一,發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,運用行政和法律手段來體現(xiàn)生態(tài)保護紅線的權(quán)威性,從環(huán)境保護、資源規(guī)劃等角度給予紅線相應(yīng)的法律地位。地方政府或者地方立法在國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上結(jié)合地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際對限制和禁止發(fā)展區(qū)作更具體、嚴(yán)格的區(qū)分和落實。同時運用法律手段加強環(huán)境監(jiān)管,強化環(huán)境侵權(quán)責(zé)任,健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。第二,建立健全激勵機制,充分調(diào)動全社會公眾的參與。土地具有“資源利益”和“生態(tài)利益”的公共性,土地節(jié)約集約利用的監(jiān)管和評價需要群眾的積極參與,而調(diào)動群眾的積極性和主動性需要建立土地資源開發(fā)補償和土地生態(tài)補償機制,生態(tài)補償作為一種選擇性激勵,通常能夠彌補個人在提供公共產(chǎn)品時候的動力不足的問題,從而使生態(tài)保護成為一種全社會的行動[8]。第三,貫徹市場配置原則,完善土地資源有償使用制度,遵循使用資源付費和生態(tài)付費補償原則,有序?qū)崿F(xiàn)耕地休養(yǎng)生息。

此外,對于發(fā)展區(qū),可以通過技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理減輕對土地的污染。積極研究、開發(fā)高效肥料和高效、低毒、低殘留的生物農(nóng)藥,通過培訓(xùn)和培育科技農(nóng)民,以實現(xiàn)在生產(chǎn)過程中減輕或減少對土地的污染。

(三)健全農(nóng)業(yè)支持和保護制度,保障土地節(jié)約集約利用的長效性

現(xiàn)今,農(nóng)業(yè)正進入高投入、高成本、高風(fēng)險發(fā)展時期,必須盡快建立符合國情的農(nóng)業(yè)支持保護體系,優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入制度,提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策的效率,實現(xiàn)土地資源合理高效利用、農(nóng)民收入水平不斷提高和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。第一,繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度。建立財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制,繼續(xù)貫徹和執(zhí)行2008年中央一號文件的“三個明顯高于”(財政支農(nóng)投入的增量要明顯高于上年、 國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要明顯高于上年、政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年)。在資金投入行為上,由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變,由注重產(chǎn)品項目向注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。第二,改進對農(nóng)業(yè)的支持保護方式,提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用重點是大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入,大幅度增加國家對農(nóng)業(yè)科技的投入。繼續(xù)實施和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目,加大對科技示范項目中農(nóng)業(yè)高新科技示范區(qū)、農(nóng)業(yè)科技推廣綜合示范區(qū)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)的投入和建設(shè),推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。第三,建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度,減輕農(nóng)民生產(chǎn)性負擔(dān)。我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)、受災(zāi)損失嚴(yán)重的國家之一。然而與國外的農(nóng)業(yè)保險制度體系比較,我國農(nóng)業(yè)保險參保率低,一方面我國自然災(zāi)害較為頻繁,保險公司不愿保,另一方面政府補助較少,以家庭經(jīng)營為主的農(nóng)戶收入低,參保成本較高[9]。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)、受災(zāi)損失嚴(yán)重的特點,應(yīng)建立農(nóng)業(yè)政策性保險為主與積極培育商業(yè)性保險相結(jié)合的制度體系,明確政府在農(nóng)業(yè)保險中應(yīng)履行的職責(zé),在保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼、再保險支持、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金、補貼資金預(yù)撥機制、稅收優(yōu)惠等方面給予商業(yè)性保險主體和生產(chǎn)者主體一定的支持和保護。

(四)健全土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,促進土地資源的優(yōu)化配置

因為土地資源具有的自然和社會經(jīng)濟雙重性,使得其市場機制作用的發(fā)揮離不開一系列制度條件的保障,而產(chǎn)權(quán)的清晰界定是市場機制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,一是明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)的實現(xiàn)方式。既然法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體是集體,那就是說農(nóng)村集體的每個成員均平等地擁有對集體土地的處置權(quán),集體土地權(quán)利的行使和變更,均由農(nóng)民集體共同決定,而不是農(nóng)村基層組織擅自處置。在所有權(quán)的實現(xiàn)方式上,積極探索農(nóng)戶農(nóng)地使用制度。在堅持農(nóng)村土地所有制前提下,促使承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離,形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的新格局。二是構(gòu)建農(nóng)村土地權(quán)利體系,完善土地流轉(zhuǎn)和租約,明確土地使用者產(chǎn)權(quán)。在制度安排上,以“還權(quán)賦能”為中心,著眼于農(nóng)村土地確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)等制度的完善。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級市場,處理好既要把土地穩(wěn)定在農(nóng)戶,又要擴大土地經(jīng)營規(guī)模的關(guān)系。三是改革和完善土地稅收制度,以土地使用權(quán)的保有環(huán)節(jié)作為重點,完善城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅。開征土地資源稅以實現(xiàn)土地資源資產(chǎn)的可持續(xù)利用。統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅,有效抑制過度占用土地和房產(chǎn),維護政府和社會利益。

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(責(zé)任編輯：吉家友)

·經(jīng)濟研究·

Analysis on China's Economical and Intensive Utilization Rural-Land System

Innovation in the Perspective of Ecological Civilization

HU Chunxiang

(Department of Marxism-Leninism, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, China)

Abstract:The economical and intensive utilization of land contains the concept of ecological civilization, which appears symbiotic balance and fair connotation of the ecological civilization. There has gradually achieved certain results on China's policies of economical and intensive rural land utilization since 1978. But because of the existence of rural land utilization system and root barriers, rural land utilization encounter such problems as the waste of rural land resources, land market lagging and ecological environment degradation in the reality. Now, a set of systems need to be built, ensuring the sustainability of economical and intensive utilization of land, to establish the ecological ethics idea, set up a sound system of red land ecological protection, agricultural support and protection system and the system of land property rights from the perspective of social ecological system.

Key words:ecological civilization; economical and intensive utilization land; rural areas; system innovation.

作者簡介：胡春湘(1982-),女,河南信陽人,碩士,講師,研究方向為馬克思主義理論。

基金項目：教育部人文社科專項項目(13JDSZ3019)；信陽師范學(xué)院教改項目(2014-074)

收稿日期：2015-05-08

中圖分類號：F321.1

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1003-0964(2015)04-0066-05