◎許才明 （浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，浙江杭州 310053）

民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化：困境、關(guān)鍵領(lǐng)域與實(shí)現(xiàn)之道

◎許才明 （浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，浙江杭州 310053）

民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)面臨的困境如下：理論困境：現(xiàn)有研究成果的缺乏；現(xiàn)實(shí)困境：特殊的自身環(huán)境；制度困境：法律法規(guī)的滯后。民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域如下：治理主體的現(xiàn)代化：“各民族單元”成為平等的治理主體；治理內(nèi)容的現(xiàn)代化：法治下“五位一體”的民族事務(wù)；治理能力的現(xiàn)代化：自主發(fā)展基礎(chǔ)上的對(duì)外發(fā)展能力；治理手段的現(xiàn)代化：鄉(xiāng)規(guī)民約的“制度化”；治理目標(biāo)的現(xiàn)代化：和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局。民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)之道如下：民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系的建立和完善，民族鄉(xiāng)數(shù)量增減與名稱變更的科學(xué)解決，民族鄉(xiāng)內(nèi)部治理體系的重構(gòu)以及民族鄉(xiāng)之間的合作與交流。

中國(guó)政治；民族鄉(xiāng)；治理現(xiàn)代化；治理之道

黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為改革的總目標(biāo)；2014年中央民族工作會(huì)議又提出了要提高做好民族工作能力和水平的基本任務(wù)。民族鄉(xiāng)的治理是民族工作的重要組成部分，如何推進(jìn)民族鄉(xiāng)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對(duì)于民族鄉(xiāng)2 000多萬(wàn)人口（其中，少數(shù)民族900萬(wàn)左右）生存與發(fā)展基本權(quán)益的保障，小康社會(huì)的全面實(shí)現(xiàn)，中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系的構(gòu)建具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。鑒于篇幅所限，本文選取與民族鄉(xiāng)“民族特性”密切相關(guān)的研究視角來(lái)探討民族鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中所面臨的困境、所要解決的關(guān)鍵領(lǐng)域以及實(shí)現(xiàn)的基本路徑等“個(gè)性議題”。

一、民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)面臨的困境

處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于任何層級(jí)的政府來(lái)說(shuō)，都將面臨諸多類似的困難和挑戰(zhàn)。

1.理論困境：現(xiàn)有研究成果的缺乏。這里所說(shuō)的研究成果特指與“民族鄉(xiāng)及民族鄉(xiāng)治理”相關(guān)的理論成果。自1953年我國(guó)第一個(gè)民族鄉(xiāng)建立至今已有60多年的歷史，縱觀過(guò)去的60多年，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)這一特殊政權(quán)的研究呈現(xiàn)出“冷—熱—冷”的基本態(tài)勢(shì)。新中國(guó)成立后直到1993年，由于特殊的歷史原因，學(xué)界對(duì)于民族鄉(xiāng)的研究成果鮮有出現(xiàn)，其中，還有不少年代處于“研究極度冷”的狀態(tài)。隨著1993年《民族鄉(xiāng)行政工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布實(shí)施，學(xué)界開(kāi)始出現(xiàn)民族鄉(xiāng)“研究熱”，尤其2000年前后，以《中國(guó)的民族鄉(xiāng)》《中國(guó)民族鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)分析與對(duì)策研究》等一系列專著為代表，在一定程度上可以說(shuō)學(xué)界對(duì)民族鄉(xiāng)的研究達(dá)到了頂峰。此后的10年也基本延續(xù)了這種研究勢(shì)頭，其間出版了一些關(guān)于散雜居民族方面的專著，而2009年專著《民族鄉(xiāng)政府管理研究》的出版則標(biāo)志著這種“研究熱”告一段落。自2010年起，學(xué)界又開(kāi)始進(jìn)入了民族鄉(xiāng)“研究冷”的狀態(tài)。具體表現(xiàn)如下：一是研究成果在數(shù)量和質(zhì)量上呈明顯下降趨勢(shì)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，把“民族鄉(xiāng)”作為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)檢索，從2010年至2014年五年時(shí)間里，一共有1 962篇文獻(xiàn)，其中期刊類學(xué)術(shù)論文29篇（全國(guó)中文核心類論文7篇），碩士學(xué)位論文9篇、會(huì)議論文1篇，其他1 923篇均來(lái)自統(tǒng)計(jì)年鑒，占總數(shù)的98.01%。其間也沒(méi)有一本相關(guān)的專著問(wèn)世。二是從研究主題和領(lǐng)域來(lái)看，大量的且有分量的成果基本集中在對(duì)民族鄉(xiāng)政權(quán)性質(zhì)地位、民族鄉(xiāng)管理體制、民族鄉(xiāng)小康建設(shè)的研究方面，而且基本是在“研究熱”階段所取得的。對(duì)于民族鄉(xiāng)的管理或治理研究成果還很匱乏。在不設(shè)置年限的情況下，以“民族鄉(xiāng)治理”作為主題進(jìn)行檢索，一共只有4篇，其中3篇為碩士學(xué)位論文，只有1篇是學(xué)術(shù)論文。當(dāng)然，治理現(xiàn)代化作為一個(gè)全新的概念，其他學(xué)科領(lǐng)域在這方面的研究也剛剛起步。正因?yàn)槊褡遴l(xiāng)相關(guān)研究成果的匱乏，至少在理論指導(dǎo)上給民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的建設(shè)帶來(lái)了一定的影響，從而造成了實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)多走彎路的可能。

2.現(xiàn)實(shí)困境：特殊的自身環(huán)境。一方面，我國(guó)民族鄉(xiāng)的數(shù)量較少，難以成為大家“追捧”的熱點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年年底全國(guó)共有1 019個(gè)民族鄉(xiāng)，只占全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位總數(shù)40 381個(gè)的2.52%［1］。這種數(shù)量上的絕對(duì)“劣勢(shì)”，無(wú)形中難免會(huì)淪為學(xué)界研究中“被遺忘的角落”。另一方面就是民族鄉(xiāng)特殊的行政環(huán)境?！斑呥h(yuǎn)、山區(qū)、閉塞、高寒”等往往成為民族鄉(xiāng)的代名詞，自然環(huán)境必然制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例，雖然沒(méi)有當(dāng)前全國(guó)性的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但從個(gè)別省市的調(diào)研中可以看出其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平相對(duì)滯后。以江西省為例，2014年全省8個(gè)民族鄉(xiāng)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)11.2%，而全省平均水平則同比增長(zhǎng)13.7%；全省農(nóng)村居民人均收入為10 117元，而8個(gè)民族鄉(xiāng)的農(nóng)民人均純收入為9 981元［2］。二者還存在一定的發(fā)展差距。另外，大分散、小集中，大雜居、小聚居是我國(guó)少數(shù)民族分布格局的真實(shí)寫(xiě)照，不同的民族無(wú)論在語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、心理模式等方面都有各自的特點(diǎn)，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。這些特殊的行政環(huán)境在客觀上直接制約著民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的建設(shè)。

3.制度困境：法律法規(guī)的滯后。這里的制度主要是從國(guó)家的層面進(jìn)行分析，一是民族鄉(xiāng)發(fā)展的制度制約，即“發(fā)展制度制約”；二是民族鄉(xiāng)向“民族鎮(zhèn)”名稱變更的制度制約，即“變更制度制約”。首先，是發(fā)展制度的制約，自“五四憲法”確立民族鄉(xiāng)制度以來(lái)，從國(guó)家層面來(lái)看，1955年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)若干問(wèn)題的指示》，1983年再次發(fā)布了《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問(wèn)題的通知》；而1993年由國(guó)家民委發(fā)布實(shí)施的《條例》則是真正事關(guān)民族鄉(xiāng)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度。“但是除了作為行政法規(guī)的《條例》，還沒(méi)有一部專門的全國(guó)性的民族性法律，使得民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系缺乏一定的權(quán)威性。”［3］尤其是近二十多年以來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境以及民族鄉(xiāng)的內(nèi)部需求均已發(fā)生了深刻的變化，《條例》中不少內(nèi)容明顯滯后，已經(jīng)導(dǎo)致地方組織在執(zhí)行時(shí)頻頻出現(xiàn)無(wú)法執(zhí)行甚至無(wú)須執(zhí)行的現(xiàn)象。其次，是變更制度制約，即關(guān)于民族鄉(xiāng)與“民族鎮(zhèn)”間的名稱轉(zhuǎn)換問(wèn)題。1956年在國(guó)務(wù)院《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)和相當(dāng)于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)的補(bǔ)充指示》的影響下，我國(guó)各地相當(dāng)數(shù)量的民族鎮(zhèn)得到了改建或新建。為了符合我國(guó)《憲法》第三十條第三款關(guān)于行政區(qū)域劃分的相關(guān)規(guī)定和基本精神，1992年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于停止審批民族鎮(zhèn)的通知》，要求地方政府立即停止審批民族鎮(zhèn)的改建或新建，自此，民族鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)的勢(shì)頭得到了一定的遏制；對(duì)于那些已經(jīng)設(shè)立的民族鎮(zhèn)相關(guān)部門將另行研究辦法，加以妥善處理?？梢哉f(shuō)，“民族鎮(zhèn)”一說(shuō)是沒(méi)有法理依據(jù)的，它只是我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的一種“人為產(chǎn)物”。雖然沒(méi)有法理依據(jù)，卻具有現(xiàn)實(shí)需要，這就是為何各級(jí)地方政府沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)規(guī)定及時(shí)對(duì)“民族鎮(zhèn)”進(jìn)行處理，反而還允許在一定程度上繼續(xù)存在甚至還呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，可能更多的民族鄉(xiāng)將變成“民族鎮(zhèn)”甚至是“民族區(qū)”，但是卻同樣面臨著制度上的制約。

二、民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域

國(guó)家治理現(xiàn)代化作為一個(gè)完整的體系，它所包含的領(lǐng)域或要素，不同的學(xué)者從不同的角度進(jìn)行分析。許海清教授認(rèn)為，作為一個(gè)體系，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要包含治理理念、治理主體、治理目標(biāo)、治理方法、治理路徑和治理格局等六個(gè)方面［4］。借鑒學(xué)者們的研究成果，結(jié)合我國(guó)民族鄉(xiāng)實(shí)際，筆者認(rèn)為要推進(jìn)民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化，以下五個(gè)方面是當(dāng)前民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。

1.治理主體的現(xiàn)代化：“各民族單元”成為平等的治理主體?！爸卫怼币辉~學(xué)界至今還沒(méi)有給出一個(gè)權(quán)威的概念，目前大家比較公認(rèn)的是聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)提出的概念，認(rèn)為治理即指各種公共的或私人的個(gè)人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以協(xié)調(diào)，并采用聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。它實(shí)質(zhì)上是多種主體平等參與下完成的一種自我管理和相互管理，其終極目標(biāo)是要真正實(shí)現(xiàn)一種沒(méi)有傳統(tǒng)意義上管理主體的“治理”，只有服務(wù)主體與服務(wù)客體相統(tǒng)一的狀態(tài)。對(duì)于民族鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，除了民族鄉(xiāng)政府、各類社會(huì)組織（包括民族性社會(huì)組織）、公民個(gè)人作為治理主體，還需要突出區(qū)域內(nèi)“各個(gè)民族”，即“以民族為單位”在治理主體中的平等地位。

2.治理內(nèi)容的現(xiàn)代化：法治下“五位一體”的民族事務(wù)。在以往的建設(shè)中往往把經(jīng)濟(jì)建設(shè)看作第一位甚至唯一的內(nèi)容，忽視了脆弱的生態(tài)、多樣的文化、特殊的政權(quán)組織形式、復(fù)雜的人文社會(huì)關(guān)系，從而導(dǎo)致民族鄉(xiāng)的發(fā)展緩慢甚至出現(xiàn)滯后。黨的十八大提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”建設(shè)內(nèi)容，黨的十八屆四中全會(huì)又提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)的法治思想。這就明確了今后民族鄉(xiāng)的建設(shè)和治理必須平衡這五個(gè)方面的關(guān)系，同時(shí)在治理過(guò)程中還需要突出與“民族特性”有關(guān)的基本內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)治理內(nèi)容的現(xiàn)代化。

3.治理能力的現(xiàn)代化：自主發(fā)展基礎(chǔ)上的對(duì)外發(fā)展能力。治理能力是一種能量化可測(cè)量的綜合性能力?！澳繕?biāo)識(shí)別與整合能力、資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力與合作治理的控制能力成為地方治理中政府應(yīng)當(dāng)具備治理能力的關(guān)鍵要素?！保?］如果從治理主體的角度去分析，對(duì)于民族鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，就是包括以政府為主體的“管理社會(huì)”的能力、各類社會(huì)組織的“自我管理”能力或稱為“自治能力”、公民個(gè)體參與政府與社會(huì)組織的“參與及自治”能力，以及各民族的“自主發(fā)展能力”。民族鄉(xiāng)要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，就必須徹底改變以往那種“等、要、靠”的外在幫扶，被動(dòng)發(fā)展能力，而是在大力提升民族自主發(fā)展能力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)外發(fā)展能力，這種對(duì)外發(fā)展能力不僅更深層次地體現(xiàn)了民族鄉(xiāng)以平等主體的角色參與整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，還體現(xiàn)了民族鄉(xiāng)利用自身優(yōu)勢(shì)來(lái)提升民族鄉(xiāng)之外其他治理主體的發(fā)展能力。

4.治理手段的現(xiàn)代化：鄉(xiāng)規(guī)民約的“制度化”。就治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)手段而言，一般來(lái)說(shuō)包括技術(shù)現(xiàn)代化和制度現(xiàn)代化兩大方面。要實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，如互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等就成為治理不可或缺的技術(shù)工具。健全的法律法規(guī)以及黨的民族政策更是民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的制度手段，這是民族鄉(xiāng)治理的基本要求和底線。一般說(shuō)來(lái)，民族鄉(xiāng)境內(nèi)有多種民族分布，不同民族具有自己的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰。可以說(shuō)，“鄉(xiāng)規(guī)民約”是影響散雜居民族地區(qū)治理的一個(gè)極其重要的因素，甚至在某些領(lǐng)域它帶來(lái)的治理效果是其他手段難以企及的；“僅僅依靠社會(huì)習(xí)慣無(wú)法保證有秩序，如果失去法律約束，如果執(zhí)行不去，盡管有社會(huì)習(xí)慣，暴力和混亂將增加”［6］。因此，在民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的建設(shè)過(guò)程中，需要按照“制度化和法制化”的標(biāo)準(zhǔn)和要求去進(jìn)一步完善“村民”；完善“民約”，明確村民的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，規(guī)范村民有序參與，指導(dǎo)村民正確行使民主權(quán)利，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，積極承擔(dān)責(zé)任義務(wù)［7］。

5.治理目標(biāo)的現(xiàn)代化：和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局。對(duì)于散雜居地區(qū)的民族鄉(xiāng)，在完成“三個(gè)離不開(kāi)”的和諧民族關(guān)系之外，需要一種更加主動(dòng)、長(zhǎng)久的和諧狀態(tài)。就其內(nèi)部來(lái)看，需要“處理好五大共生互補(bǔ)關(guān)系，即人與自然之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、民族間以及各民族內(nèi)部、經(jīng)濟(jì)與文化之間的共生關(guān)系”［8］。但民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之一不能局限于內(nèi)部和諧關(guān)系的構(gòu)建，更應(yīng)該構(gòu)建一種民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間和諧發(fā)展關(guān)系，從而真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新格局，這也是今后民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)必須解決的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。

三、民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)之道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)的基層政府，他們直接接觸廣大群眾，直接管理和服務(wù)群眾，對(duì)國(guó)家的影響巨大［9］，因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，首推鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。從民族鄉(xiāng)自身的基本特性角度來(lái)看，以下四個(gè)方面是民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)之道的基礎(chǔ)性條件。

1.民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系的建立和完善。鑒于現(xiàn)有法律法規(guī)的滯后性，筆者認(rèn)為需要從以下兩個(gè)方面著手加以建立和完善。一是要進(jìn)一步提升民族鄉(xiāng)的法律地位和權(quán)威。應(yīng)出臺(tái)類似于“中華人民共和國(guó)民族鄉(xiāng)法”的基本法律，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定并頒布實(shí)施，在這一法律的指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院及其職能部門及時(shí)修訂使用了20年之久的《條例》。與此同時(shí)，地方人大和政府等相關(guān)部門也要對(duì)應(yīng)制定適合本地的規(guī)章制度。二是內(nèi)容的修改和完善?，F(xiàn)有內(nèi)容的陳舊是不容置疑的，這種“有法難依”或“無(wú)法可依”的窘境直接制約了民族鄉(xiāng)的治理。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等六個(gè)方面［10］，有關(guān)部門需要抓緊時(shí)間加快對(duì)《條例》的修改和完善，在堅(jiān)持“幫扶”等優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，應(yīng)在內(nèi)容方面做出全面拓展，賦予民族鄉(xiāng)更多治理權(quán)利，重點(diǎn)是賦予其內(nèi)涵式治理的鼓勵(lì)性政策，包括支持和規(guī)范各類社會(huì)團(tuán)體的的健康發(fā)展、擴(kuò)大民族鄉(xiāng)作為行政主體資格的對(duì)內(nèi)對(duì)外能力，同時(shí)要貫徹加強(qiáng)全面推進(jìn)“依法治鄉(xiāng)”的法治理念。

2.民族鄉(xiāng)數(shù)量增減與名稱變更的科學(xué)解決。在我國(guó)農(nóng)村散雜居少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)益能夠得到充分保障的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮成為設(shè)立民族鄉(xiāng)的最根本目的所在，這是基于我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)的。隨著時(shí)間的推移，全國(guó)民族鄉(xiāng)的數(shù)量也會(huì)出現(xiàn)增減的情況，如1960年，全國(guó)民族鄉(xiāng)數(shù)量為69個(gè)、1979年為81個(gè)、1990年為978個(gè)、2000年為1 237個(gè)，達(dá)到了民族鄉(xiāng)數(shù)量的最高值。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，民族鄉(xiāng)數(shù)量出現(xiàn)逐漸減少的趨勢(shì)，2004年為1 163個(gè)，2010年為1 098個(gè)，2013年為1 034個(gè)，2014年則降至1019個(gè)。主要原因是隨著行政區(qū)劃改革的進(jìn)一步深入以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步，民族鄉(xiāng)出現(xiàn)興建、撤并也就成為常有之事。但是在實(shí)際操作中，無(wú)論是批建還是撤并民族鄉(xiāng)，都必須做到“二尊重、二反對(duì)”的基本原則?！岸鹬亍奔醋鹬貞椃ǚ珊忘h的民族政策、尊重少數(shù)民族愿望；“二反對(duì)”即反對(duì)把獲取民族優(yōu)惠政策和資金補(bǔ)助作為根本目的而隨意建立民族鄉(xiāng)，反對(duì)無(wú)視我國(guó)民族分布和發(fā)展事實(shí)而盲目撤并現(xiàn)有的民族鄉(xiāng)。另外，需要設(shè)計(jì)合理的制度來(lái)科學(xué)解決“民族鎮(zhèn)”這一歷史遺留問(wèn)題。一是在法律上的“扶正”，即在《憲法》修改時(shí)能考慮承認(rèn)民族鎮(zhèn)的法律地位；二是對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚不夠發(fā)達(dá)的民族鎮(zhèn)，目前還是恢復(fù)為“民族鄉(xiāng)”為宜；三是對(duì)于發(fā)展達(dá)到一定水平，在尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族意愿的情況下，可以把民族鄉(xiāng)改為一般鎮(zhèn)或成立、并入市轄區(qū)。以上這些行為需要站在我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家的戰(zhàn)略高度來(lái)付諸實(shí)施，這也是推進(jìn)民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中必須遵循的一個(gè)基本前提。

3.民族鄉(xiāng)內(nèi)部治理體系的重構(gòu)。國(guó)家治理體系是一個(gè)以目標(biāo)體系為追求，以制度體系為支撐，以價(jià)值體系為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性功能系統(tǒng)［11］。就民族鄉(xiāng)的內(nèi)部治理體系而言，從其“個(gè)性”特征來(lái)說(shuō)，特別需要強(qiáng)化和完善的有三個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置的民族性。除了與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)所具有的基本機(jī)構(gòu)設(shè)置，還要突出其“民族”特性機(jī)構(gòu)的設(shè)立，如民族宗教突發(fā)事件應(yīng)急管理辦公室、民族事務(wù)治理領(lǐng)導(dǎo)小組等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，配備足夠的民族干部，并建立長(zhǎng)效機(jī)制。二是領(lǐng)導(dǎo)干部的民族性?！稐l例》第四條規(guī)定，民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應(yīng)當(dāng)盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員。顯而易見(jiàn)，作為“條例”是難以用硬性、確切的指標(biāo)來(lái)要求全國(guó)每個(gè)民族政府在數(shù)量上如何配備少數(shù)民族干部，但為了真正體現(xiàn)黨和國(guó)家的民族政策，除了鄉(xiāng)長(zhǎng)一職必須由建鄉(xiāng)少數(shù)民族擔(dān)任，還需要根據(jù)各少數(shù)民族占全鄉(xiāng)人口比例以選任、聘任等多種方式招錄不同民族公民進(jìn)入政府擔(dān)任公職人員。三是政府職能的民族性。尤其要突出少數(shù)民族人口與發(fā)展、民族自主發(fā)展能力的提升、散雜居民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及民族宗教突發(fā)事件處置等方面的基本職能。

4.民族鄉(xiāng)之間的合作與交流。由于民族鄉(xiāng)自身規(guī)模和實(shí)力所限，他們之間的聯(lián)系和合作基本上沒(méi)有建立起來(lái)，有些合作往往也是一種短視或個(gè)人行為。民族鄉(xiāng)之間的交流與合作包含以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是主體間的合作與交流。不同民族所建立的民族鄉(xiāng)之間的交流與合作，主要涉及同一個(gè)省域或鄰近省域間民族鄉(xiāng)的合作；相同民族所建立民族鄉(xiāng)之間的交流與合作。二是內(nèi)容間的合作與交流。僅以主體間合作為例，我國(guó)民族鄉(xiāng)的建鄉(xiāng)民族和分布特點(diǎn)還是有利于他們之間的交流與合作。如畬族所建立的民族鄉(xiāng)基本上分布在廣東、福建、浙江、江西、安徽、湖北等??；朝鮮族所建立的民族鄉(xiāng)分布在黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林和遼寧等四省（區(qū)）；瑤族鄉(xiāng)則分布在廣東、廣西、湖南、貴州和云南等五?。▍^(qū)）。這些省份在地域上可以連成一體，方便這些民族的聯(lián)系和交往。很顯然，在進(jìn)入信息社會(huì)的今天，全方位、多層次的社會(huì)互動(dòng)與交往日益成為民族社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的重要途徑，相同的民族在文化、心理特點(diǎn)、宗教信仰等各方面呈現(xiàn)出相似或相同之處，加之地域間的相對(duì)臨近，這就為他們之間的交往提供了基礎(chǔ)性的地緣條件。當(dāng)然，單靠民族鄉(xiāng)自身的力量要形成跨區(qū)域的合作，是有很多困難的。筆者建議，省際（尤其是非民族地區(qū)的省份）合作主要依靠各省民族事務(wù)委員會(huì)來(lái)組織和推動(dòng)，在內(nèi)部設(shè)立一個(gè)工作小組，掛靠在辦公室或民族發(fā)展處等相關(guān)處室，工作人員均為兼職。省內(nèi)交流主要依靠縣（區(qū)）級(jí)政府的民族宗教職能部門來(lái)推動(dòng)。無(wú)論是哪種形式的合作與交流，都必須緊緊圍繞和諧民族關(guān)系的構(gòu)建，圍繞散雜居地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)以及國(guó)家治理的創(chuàng)新來(lái)進(jìn)行。

綜上，民族鄉(xiāng)治理的現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)而漫長(zhǎng)的過(guò)程，其面臨的困難也不僅僅是其理論、現(xiàn)實(shí)和制度等三個(gè)方面，其建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)也不限于治理主體、治理手段、治理能力和治理目的方面的突破；同樣，其實(shí)現(xiàn)之道更是一個(gè)多方作用的結(jié)果。

［1］民政部發(fā)布2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.（2015-06-10）［2015-06-19］.http：//new.xinhuanet.com/politics/2015-06/10/c-127901431.htm.

［2］2014年1-12月全省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)［EB/OL］.（2015-01-2 5）［2015-06-25］.http：//www.jxstj.gov.cn/News.shtm/?p5=5631317.

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［8］共生互補(bǔ)：構(gòu)建和諧的散雜居民族地區(qū)——訪中南民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)許憲?。跩］.中國(guó)民族，2008，（1）：20-22.

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）05-0014-04

2015-06-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化研究”（14BMZ008）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“‘十二五’時(shí)期我國(guó)中部地區(qū)民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府社會(huì)管理能力建設(shè)研究”（12YJC850024）；2013年度江西財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)重點(diǎn)課題“我國(guó)農(nóng)村散雜居地區(qū)社會(huì)管理能力水平測(cè)度研究”

許才明（1973—），男，江西贛州人，博士，教授，公共管理學(xué)科帶頭人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)兼職碩士生導(dǎo)師，從事民族鄉(xiāng)等基層政府治理研究。