◎曹惠民 （中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116）

◎黃煒能 ◎汪明生 （臺灣中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所，臺灣高雄804）

治理語境下的基層政府行為失范與矯正①
——基于陜西省ZS縣的個(gè)案研究②

◎曹惠民 （中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116）

◎黃煒能 ◎汪明生 （臺灣中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所，臺灣高雄804）

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“治理單元”——基層政府扮演著雙重角色：既是國家和上級政府治理的代理人，同時(shí)又是服務(wù)和回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣娫V求和利益表達(dá)的協(xié)同治理主體。陜西省ZS縣公共項(xiàng)目管理案例折射的基層政府行為失范主要表現(xiàn)在：公共項(xiàng)目決策、行政執(zhí)行過程和行政行為監(jiān)督等方面。矯正基層政府行為失范的對策是：在構(gòu)建地方基層治理模式創(chuàng)新的理論模型的基礎(chǔ)上，重構(gòu)政府與社會關(guān)系，構(gòu)建基于協(xié)同參與的多元治理主體；以公共權(quán)力的使用為核心，強(qiáng)化對地方政府行政行為的監(jiān)控；鼓勵(lì)社會公眾積極參與基層政府治理；建立基層政府績效評價(jià)和效能監(jiān)察制度。

基層政府；治理模式；失范行為；協(xié)同參與；多元治理；案例研究

黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為改革總目標(biāo)，這標(biāo)志著我國進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。國家治理體系完善和治理能力建設(shè)的基本單元是基層政府。在實(shí)踐中，很多基層政府官員長期秉持“先斬后奏、邊斬邊奏或斬而不奏”的行動(dòng)邏輯，致使中央或上級政府的政策無法切實(shí)執(zhí)行，對公眾的訴求和意志表達(dá)不能及時(shí)回應(yīng)。這就需要人們反思基層政府的行政行為并加以研究?！柏毨Эh里的高爾夫球場”這一案例具有典型性，本文借此案例深入剖析基層政府的治理困境，反思我國基層政府治理行為，并就基層政府在具體的行政行為過程中的行為改進(jìn)，特別是領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的提升提出相應(yīng)的對策。

一、案例：貧困縣里的高爾夫球場

陜西省ZS縣系國家級貧困縣。該縣2009年以“植物觀賞苑”的名義引進(jìn)了一個(gè)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目獲批后卻私自“變臉”為高爾夫項(xiàng)目。2012年，陸續(xù)有媒體對該違規(guī)項(xiàng)目曝光，但一直延續(xù)至今，且正常營業(yè)。在征地、建設(shè)和管理的過程中，基層政府行為失范嚴(yán)重地影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會長期、可持續(xù)發(fā)展。其行為失范主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）項(xiàng)目的審批和備案

該管理環(huán)節(jié)涉及的部門有發(fā)改局、國土局等部門。項(xiàng)目建設(shè)首先面臨一個(gè)征地問題。據(jù)附近村民反映，該村村民人均不到一分地，大多以地為生，在鎮(zhèn)政府的動(dòng)員甚至有些欺騙成分的誘導(dǎo)下，該村被征走了960畝地（項(xiàng)目當(dāng)初規(guī)劃是500畝）；打著“植物觀賞苑”的招牌，開發(fā)商堂而皇之地建成了一個(gè)國家三令五申禁止的高爾夫球場。對此，發(fā)改局認(rèn)為“當(dāng)時(shí)企業(yè)申報(bào)的內(nèi)容都符合國家的相關(guān)規(guī)定，如果是高爾夫項(xiàng)目，縣里絕不可能通過，發(fā)改局也不可能對該項(xiàng)目備案（發(fā)改局的備案材料顯示項(xiàng)目的總面積是1萬多平方米，約為15畝）”；針對該項(xiàng)目涉及的土地、林地占用情況，國土和林業(yè)部門的回應(yīng)同樣值得反思。國土部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目的私自“變臉”，也開出了罰單，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，該項(xiàng)目是“按照規(guī)劃”進(jìn)行的，并沒有被改建為高爾夫球場。國土部門的負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)“國土執(zhí)法人員大多沒有見過高爾夫球，很難分辨出植物觀賞苑和高爾夫球場的區(qū)別”；當(dāng)被問及項(xiàng)目所占林地的情況，該局領(lǐng)導(dǎo)將皮球踢給了林業(yè)局。林業(yè)部門回應(yīng)則與國土資源管理部門截然不同，他們表示，省林業(yè)廳對植物觀賞苑的批復(fù)面積是168.9畝，實(shí)際更改用途的林地面積是41畝，這部分并沒用于建設(shè)高爾夫球場，他們只負(fù)責(zé)林地這塊兒，他們只是在省里批復(fù)的范圍內(nèi)對面積進(jìn)行核查。另外由于它是一個(gè)綜合項(xiàng)目，其他的他們也不清楚，也不在他們的職能范圍內(nèi)。

項(xiàng)目占地究竟多少？從備案到實(shí)際建設(shè)，由規(guī)劃的15畝土地，實(shí)際占地竟然變成了1 000畝。企業(yè)擅自使得招商項(xiàng)目變臉，政府的相關(guān)部門卻不知情，三個(gè)部門給出了三個(gè)答案。無奈，媒體只好要求國土部門提供項(xiàng)目國土規(guī)劃的具體文件，國土局表示，管檔案的生病請了長假，項(xiàng)目屬地所屬的國土所工作的三名人員中，兩名也都請了假，接受采訪的人稱，自己是新任的所長，以前的情況，他毫不知情。

對項(xiàng)目實(shí)際占地情況，承建企業(yè)表示，園區(qū)實(shí)際面積有1 000畝之多。記者通過衛(wèi)星提供的相關(guān)數(shù)據(jù)測算得出，項(xiàng)目占地大概是1 054畝，遠(yuǎn)大于發(fā)改局、國土、林業(yè)部門提供的數(shù)字。

（二）項(xiàng)目的用水

該管理環(huán)節(jié)涉及的部門是水務(wù)局。針對項(xiàng)目的用水問題，水務(wù)局的負(fù)責(zé)人表示，雖然高爾夫球場存在違規(guī)建設(shè)的問題，但畢竟都是向植物灌溉，因此，他認(rèn)為性質(zhì)沒變，因此水務(wù)局目前沒有對麓苑公司進(jìn)行停水等處罰；假如它變?yōu)楦郀柗蚯驁隽?，它給林草灌溉的性質(zhì)是不變的，不管它是啥性質(zhì)，它屬于灌溉用水。水務(wù)局只管它是給哪一類東西灌溉，但是給高爾夫球場供水的文件或法律依據(jù)究竟是什么，局長沒有找出任何的相關(guān)審批文件。相關(guān)資料顯示，植物觀賞苑取水的定額標(biāo)準(zhǔn)是3.2萬立方米/年，而承建方麓苑公司申請的取水量竟達(dá)到35萬立方米/年，相差近10倍，而且還得到了水務(wù)局的批準(zhǔn)。

（三）項(xiàng)目的環(huán)評

該環(huán)節(jié)涉及的主要部門是環(huán)保局和發(fā)改局。發(fā)改局在項(xiàng)目的前置手續(xù)辦理過程中，曾明確要求項(xiàng)目單位辦理環(huán)評，經(jīng)過國土、林業(yè)、城建等部門的相關(guān)前置手續(xù)后，報(bào)發(fā)改局審批后方可開工建設(shè)。就環(huán)保手續(xù)而言，當(dāng)環(huán)保局的負(fù)責(zé)人被質(zhì)問項(xiàng)目的環(huán)評手續(xù)和程序的相關(guān)問題時(shí)，工作人員也拿出了相關(guān)的文件。針對記者的提問，該局長開始是不回答，后來記者問得多了，局長和工作人員都面向窗外，背對著記者的鏡頭，保持沉默，拒絕記者的提問。從某種意義上講，該項(xiàng)目并沒有獲得政府部門的批準(zhǔn)。

該案例中，政府、政府職能部門以及相關(guān)企業(yè)、社會公眾各自訴求不同，動(dòng)機(jī)各異，但公共事務(wù)的治理必須堅(jiān)持公共利益或價(jià)值的最大化原則。該項(xiàng)目從落地到變臉，再到違建的全過程中，各政府職能部門的態(tài)度和行政行為著實(shí)反映了我國基層政府治理的一些原生態(tài)的共性特征，也印證了政府部門利益的分化。學(xué)者楊雪冬認(rèn)為政府利益分化主要表現(xiàn)在：一是地方政府對本轄區(qū)利益的維護(hù)和發(fā)展。地方政府會因?yàn)檫^度強(qiáng)調(diào)轄區(qū)利益，抵制上級乃至中央的命令。二是地方政府各職能部門對本部門利益的維護(hù)。這種自利性由于“條條關(guān)系”獲得了制度性支持，存在著脫離甚至犧牲所在轄區(qū)利益，謀求部門利益的強(qiáng)烈傾向［1］。就本案例而言，我們可以從圖1看出這種利益分化的關(guān)鍵點(diǎn)。

圖1 公共項(xiàng)目及其管理過程中相關(guān)利益主體分析

二、案例折射的基層政府行為失范的表現(xiàn)

案例所反映的現(xiàn)象在其他地區(qū)同樣存在。而問題的焦點(diǎn)在于基層政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理者在決策、執(zhí)行和監(jiān)督領(lǐng)域存在著治理“盲區(qū)”，致使基層政府行為失范。案例中，基層政府行為失范的主要表現(xiàn)包括：

（一）公共項(xiàng)目決策

一般而言，公共投資項(xiàng)目的引進(jìn)和招商是我國基層政府為了彰顯時(shí)任官員政績的最好途徑。這些年也得到了很多地方政府官員和決策層的青睞。案例中的“植物觀賞苑”項(xiàng)目的引進(jìn)這一決策本身是否科學(xué)？如何保證項(xiàng)目的引進(jìn)與后續(xù)的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，真正使其成為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的助推器？我國的基層政府與ZS縣比較相近的地方在于地方政府熱衷于項(xiàng)目的引進(jìn)與招商，而缺少從戰(zhàn)略高度把握項(xiàng)目引進(jìn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際的對接。有時(shí)只管引進(jìn)，不問監(jiān)管，甚至動(dòng)用行政手段為某些所謂的政績工程項(xiàng)目“保駕護(hù)航”，嚴(yán)重地?fù)p害了地方的長遠(yuǎn)發(fā)展利益和社會公眾的切身權(quán)益。案例中的這個(gè)項(xiàng)目本身需要征用大量的耕地和林地，而且對水資源的耗費(fèi)以至周圍環(huán)境的影響都將是長遠(yuǎn)的。

（二）行政執(zhí)行過程

一般而言，公共項(xiàng)目的決策與項(xiàng)目的執(zhí)行、監(jiān)管應(yīng)該同時(shí)有條不紊地進(jìn)行。案例中的項(xiàng)目在引進(jìn)后的“變臉”并沒有引起各部門的警覺，甚至有的部門明知其項(xiàng)目變臉是違法的，卻不作為，有的部門還亂作為。環(huán)保局、發(fā)改局、國土、林業(yè)和水務(wù)局等部門與公共資源的分配、整合以及公共權(quán)力的行使密切相關(guān)。該項(xiàng)目“變臉”甚至失控表明我國基層政府行政權(quán)力異化程度日益明顯。在項(xiàng)目的前置環(huán)節(jié)，環(huán)保局的環(huán)評和發(fā)改局的審批、備案將直接決定著該項(xiàng)目的落地和實(shí)施。該項(xiàng)目“變臉”本身是在違背中央政府的相關(guān)政策規(guī)定中開展的。由此可見，基層公共事務(wù)治理的行政生態(tài)環(huán)境極其嚴(yán)峻。因?yàn)槟承┑胤秸烈夥糯笞杂刹昧繖?quán)，甚至不惜以損害地區(qū)的科學(xué)發(fā)展、違背中央的政策法規(guī)為代價(jià)。

（三）行政行為監(jiān)督

從學(xué)理上分析，基層政府所面對的監(jiān)督和制約主要來自上級政府和同級人大，但是這種體制內(nèi)的監(jiān)督和約束對基層政府行為的約束力和影響力非常有限。這主要是由于我國的行政監(jiān)督制度缺乏追責(zé)機(jī)制。多數(shù)地方政府決策者和管理者不必接受公眾和立法機(jī)關(guān)的問責(zé)和質(zhì)詢，更缺少外部力量的監(jiān)督和制約，比如NGO、社會公眾。這種客觀上的制度環(huán)境使得政府的行為失范成為可能。案例中，相關(guān)部門的行為就是很好的例證。就現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)而言，他們不必為自己的行政行為失范承擔(dān)責(zé)任，地方本位主義和地方政府首長意志成為影響政府及其部門行為的主要因素。而外部監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的缺失更為這種行為失范提供了客觀條件。

三、基層政府行為失范矯正的對策

從項(xiàng)目“變臉”到違建的過程中，政府部門或推諉扯皮，或不作為，或作為不當(dāng)，對國家的有關(guān)法律、政策規(guī)定置若罔聞，嚴(yán)重?fù)p害社會公眾的根本利益以及地方的可持續(xù)發(fā)展。嚴(yán)格講，這是基層政府的失責(zé)、瀆職。本文中，我們關(guān)注的公共事務(wù)主要是在基層政府管轄區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)的治理。傳統(tǒng)上，在基層政府的管轄區(qū)域內(nèi)，公共事務(wù)通常是由基層政府主導(dǎo)。在某些地方，部分的基層官員甚至各自為政，把分管領(lǐng)域當(dāng)成“私人領(lǐng)地”，把下屬變成自己的“家臣”［2］。因此，尤其需要關(guān)注基層政府的治理。

（一）基層政府治理模式創(chuàng)新的理論模型

傳統(tǒng)的基層政府應(yīng)該隨著行政生態(tài)環(huán)境的發(fā)展而需要進(jìn)行自我重塑，這種重塑的本質(zhì)在于調(diào)整政府與社會公眾之間的相互關(guān)系，強(qiáng)化政府與其他社會公眾之間的協(xié)同治理。傳統(tǒng)上，基層政府主要承擔(dān)兩種性質(zhì)的職責(zé)：一是接受上級政府的委托，受托行使權(quán)力、整合公共資源，本質(zhì)上是在執(zhí)行上級政府的決策、決議和規(guī)定；二是對于社會而言，基層政府面對的企業(yè)、社會公眾、其他組織是政府行為直接作用的對象，針對這些政府行為相對的人、組織和事務(wù)，基層政府一般采取自上而下的單向管控；隨著我國行政生態(tài)環(huán)境的變遷，特別是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國未來改革總目標(biāo)的背景下，地方政府必須轉(zhuǎn)換思路，切實(shí)履行對中央政府、對其行為的直接相對人特別是社會公眾的公共責(zé)任。就主體存在而言，政府與其他社會行為主體是平等的；二者的區(qū)別在于政府自身由于其受托承擔(dān)著使用公共權(quán)力、整合公共資源，為社會各行為主體提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，公共性是其最本質(zhì)的屬性，公共性的社會建構(gòu)過程也即公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程，同時(shí)也是各社會行為主體（包括政府在內(nèi)）共同參與、協(xié)同治理的過程。筆者認(rèn)為政府的行為模式需要從傳統(tǒng)的基于管理和控制的單向模式向現(xiàn)代的基于協(xié)同和參與的治理模式轉(zhuǎn)變。

基于我國基層政府行為模式從管理向治理轉(zhuǎn)變的背景和現(xiàn)實(shí)，筆者提出了基層政府公共事務(wù)治理的理論模型，見圖2和圖3，該模型也可解釋和回應(yīng)案例中所提及的公共項(xiàng)目，同時(shí)也為我國基層政府治理模式創(chuàng)新提供了新的思路。

（二）基層政府行為失范矯正的對策

基層政府的治理是一個(gè)系統(tǒng)工程。這要求對我國的地方政府治理體制進(jìn)行創(chuàng)新型制度設(shè)計(jì)，建立一種針對地方政府的外部監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。基層治理的變遷也必須放在從國家政權(quán)建設(shè)的語境上進(jìn)行考察，分析基層政府治理變遷的國家內(nèi)部動(dòng)力，沿著實(shí)踐演化的邏輯去探尋新時(shí)期我國基層政府制度治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型［3］。建立基于不同社會主體協(xié)同參與的現(xiàn)代治理體制是我國基層政府治理模式創(chuàng)新的重要趨勢。

圖2 傳統(tǒng)的地方政府管理模式

圖3 基于協(xié)同治理的地方政府行為模式

1.重構(gòu)政府與社會關(guān)系，構(gòu)建基于協(xié)同參與的多元治理主體。新時(shí)期，基層政府治理創(chuàng)新客觀上要求政府與其他社會主體重構(gòu)彼此在公共事務(wù)治理過程中的關(guān)系。政府需要改變那種傳統(tǒng)的單純依靠政府去處理公共事務(wù)的管理模式，逐漸向政府與其他社會主體協(xié)同參與的治理模式轉(zhuǎn)變［4］“使治理過程處在一個(gè)始終與整個(gè)社會互動(dòng)的過程之中，能夠把一切積極的對治理有益的因素都吸納到治理活動(dòng)中來”［5］。對于基層政府而言，需要在法治的理念下，在現(xiàn)行的政策和制度空間內(nèi)鼓勵(lì)NGO和社會公眾積極參與公共事務(wù)治理。政府之外的社會公眾、媒體理應(yīng)成為公共治理的主體，要明確不同主體的公共責(zé)任。遵循協(xié)商共治的理念，構(gòu)建以政府為主，其他社會行為主體積極協(xié)同參與為主要特征的公共事務(wù)治理主體。因?yàn)檎獾慕M織之間的自治理能力同樣是地方政府公共行政發(fā)展的重要內(nèi)容［5］。打破傳統(tǒng)的政府“一言堂”，重視其他NGO和社會公眾在公共事務(wù)決策、論證和優(yōu)化公共決策中的作用。同時(shí)也要明確政府與其他社會行為主體的行為邊界，在社會公共責(zé)任共擔(dān)的基礎(chǔ)上構(gòu)建多元化的治理主體。

2.以公共權(quán)力的使用為核心，強(qiáng)化對地方政府行政行為的監(jiān)控。公共權(quán)力是政府公共行政最核心的資源，同時(shí)也是理解政府決策者價(jià)值偏好的一個(gè)重要指標(biāo)。公共權(quán)力在政府行政過程中起著其他資源無法替代的重要作用。溫家寶在2012年就提出了“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的重要觀點(diǎn)，他明確指出“加強(qiáng)對中央重大決策部署執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，切實(shí)做到令行禁止，確保政令暢通，提高行政執(zhí)行力。要突出整治行政機(jī)關(guān)懶散、不作為、亂作為等不良風(fēng)氣。各級政府工作人員都要強(qiáng)化責(zé)任意識，兢兢業(yè)業(yè)做好工作，說實(shí)話、辦實(shí)事、求實(shí)效，堅(jiān)決克服形式主義、官僚主義”［7］。為此，中央政府應(yīng)通過對基層政府官員的教育、培訓(xùn)逐漸使其樹立正確的發(fā)展觀和績效觀，真正使政府回歸到為民服務(wù)、接受社會監(jiān)督的軌道上來。政府部門應(yīng)該建立相應(yīng)的制度和規(guī)則使得他們必須為自己不作為或亂作為付出代價(jià)，并建立對其行為的追責(zé)機(jī)制以及地方政府的權(quán)力清單制度，合理配置公共權(quán)力。公共權(quán)力的正確使用有賴于我國法律監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督（包括輿論監(jiān)督）之間的相互補(bǔ)充，以及針對政府行政行為和結(jié)果的政府績效問責(zé)制［8］。行政問責(zé)的本質(zhì)是對政府公共權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督以及對過失行為進(jìn)行責(zé)任追究的過程，目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任平衡，保持權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一［9］。

3.鼓勵(lì)社會公眾積極參與基層政府治理?，F(xiàn)代民主政治確定了主權(quán)在民的根本原則，為普通公民提供了政治參與這種新的選擇，同時(shí)開辟了政治合法性的新的來源和生成空間［10］。隨著社會公眾的政治參與意識和參與能力的不斷提升，政府與社會的關(guān)系需要重構(gòu)。政府需要充分尊重政府之外的社會主體在公共事務(wù)治理過程中的地位和作用。無論從社會公眾與政府之間委托—受托的政治契約關(guān)系，還是從二者之間“客戶”與公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”的管理層面上看，政府都應(yīng)讓渡部分權(quán)力給社會公眾，鼓勵(lì)社會公眾積極、有序地參與公共事務(wù)的民主治理。政府在提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的過程中，尋求行政效率和公眾參與之間的平衡是民主的核心要義［11］。我們需要在行政效率和公眾參與之間尋找平衡點(diǎn)，前者是民主制度發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而公眾參與又是民主制度的題中應(yīng)有之義。公共服務(wù)的供給有賴于政府改變自身的治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)從外部來看，社會公眾要積極有序地參與［12］；社會公眾參與需要在憲法和法律框架下有序開展。首先，需要政府的鼓勵(lì)和支持；其次，政府應(yīng)建立社會公眾參與公共事務(wù)治理的機(jī)制和平臺，完善相關(guān)的法律和法規(guī)。最重要的是切實(shí)建立起社會公眾利益訴求和意志的表達(dá)平臺；同時(shí)也應(yīng)該建立和完善政府對于社會公眾的回應(yīng)機(jī)制，政府需切實(shí)承擔(dān)對于社會的公共責(zé)任，在政府與社會互動(dòng)過程中發(fā)現(xiàn)利益的最大公約數(shù)即公共利益的最大化或公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

4.建立基層政府績效評價(jià)和效能監(jiān)察制度。國內(nèi)外的實(shí)踐表明，政府績效評價(jià)或效能監(jiān)察制度是一項(xiàng)有效的政府治理工具。但制度的確立必須得到民眾的接受，否則難以長久，而民眾接受的內(nèi)在基礎(chǔ)需要心理認(rèn)同［13］。目前，我們尚缺乏一個(gè)對基層政府行為科學(xué)的、中立的第三方評價(jià)機(jī)制。上級政府和人大應(yīng)該充分利用第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性，從事前、事中和事后等三個(gè)角度去構(gòu)建基層政府績效評價(jià)的指標(biāo)體系，進(jìn)而為社會公眾的參與和上級政府的效能監(jiān)察提供客觀依據(jù)。

政府績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立是客觀考察地方政府績效的重要手段。ZS縣正是缺少這樣的行政行為糾偏機(jī)制才導(dǎo)致其行為出現(xiàn)失范，沒有相應(yīng)的社會主體和機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行評價(jià)或考查，缺少行政行為內(nèi)在的自我約束和控制的動(dòng)機(jī)?；鶎诱闹卫硇枰獜母旧细淖冦紤猩⒌淖黠L(fēng)，需要建立起切實(shí)有效的評估指標(biāo)，需對政府的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，充分利用第三方機(jī)構(gòu)在政府績效評估方面的專業(yè)性、中立性特征，整合第三方機(jī)構(gòu)所擁有的資源，針對基層政府及其工作部門建立起定量和定性相結(jié)合的綜合評價(jià)指標(biāo)體系。這種評價(jià)體系為社會公眾提供了重要的平臺，同時(shí)也為上級政府和同級人大對于基層政府行為的監(jiān)督和約束提供了決策依據(jù)。這樣，基層政府的行為就有了新的指揮棒。這就使得政府公共行政行為由原來的職務(wù)晉升轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬ι鐣姷墓藏?zé)任履行程度以及社會公眾的質(zhì)詢和問責(zé)，內(nèi)向性驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠框?qū)動(dòng)，這也將真正促進(jìn)我國地方基層政府的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和改變，促進(jìn)政府治理體系的完善和治理能力的提升。

四、結(jié)論

基層政府的治理本身是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，涉及不同的社會主體。從某種意義上講，地方基層政府的水平將決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。筆者認(rèn)為基層政府治理體系的建立和治理能力的提升關(guān)鍵在于：一是要打破傳統(tǒng)政府單一的治理主體；二是要強(qiáng)化對地方基層政府使用公共權(quán)力和整合公共資源這一過程的約束和控制；三是要以公共權(quán)力的監(jiān)督和約束為關(guān)鍵點(diǎn)，建立基層政府行為的約束和控制機(jī)制，完善相關(guān)的制度體系；四是要促進(jìn)社會公眾積極有序地參與公共事務(wù)治理?；鶎诱卫淼捻攲又贫仍O(shè)計(jì)需要在這些方面創(chuàng)新、改革。

［1］楊雪冬.近30年中國地方政府的改革與變化：治理的視角［J］.社會科學(xué)，2009，（12）：4-16.

［2］姚增科.有官員把下屬變成“家臣”把分管領(lǐng)域當(dāng)“領(lǐng)地”［EB/OL］.（2014-07-09）［2014-10-12］.http：//www.js.xinhuanet.com/2014-07/09/c_1111528850.htm.

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D630

A

1005-460X（2015）05-0053-05

①文中所談的基層政府特指縣、鄉(xiāng)兩級政府。

②這一案例根據(jù)CCTV播出的新聞?wù){(diào)查節(jié)目：《聚焦貧困縣里的高爾夫球場：土地普查變征地，植物苑變球場》整理而得。

2015-08-01

民政部委托課題“基于耦合理論的城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究”（2015MZR0252607）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“我國城市公共安全治理機(jī)制研究”（2014XT07）

曹惠民（1979—），男，河北邯鄲人，管理學(xué)博士，講師，從事政府治理與公民參與研究；黃煒能（1971—），男，臺灣臺南人，博士生，從事產(chǎn)學(xué)研合作、跨域治理研究；汪明生（1955—），男，臺灣高雄人，教授，博士生導(dǎo)師，從事決策與判斷分析、跨域治理研究。