◎趙立波 （中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部，山東青島266071）

公益機(jī)構(gòu)的概念解析與現(xiàn)實(shí)梳理

◎趙立波 （中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部，山東青島266071）

雖然黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)是形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系，但誰(shuí)提供公益服務(wù)即何為公益機(jī)構(gòu)的問(wèn)題尚未解決。明確何為公益是界定公益機(jī)構(gòu)乃至公益服務(wù)的起點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)代社會(huì)組織基本分類，梳理、分析人們對(duì)公益機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)演進(jìn)過(guò)程，結(jié)合政策法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，勾畫出我國(guó)包括國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)等三大部門在內(nèi)的公益機(jī)構(gòu)譜系。

公益服務(wù)；公益機(jī)構(gòu)；事業(yè)單位；社會(huì)組織

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確改革要求是到2020年“形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系”。明確公益機(jī)構(gòu)即確定誰(shuí)來(lái)提供公益服務(wù)是推進(jìn)公益服務(wù)體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)。而公益機(jī)構(gòu)在我國(guó)既非法律概念，也非社會(huì)各方在內(nèi)涵與外延方面具有高度共識(shí)的概念。“中國(guó)的公益機(jī)構(gòu)還不是一個(gè)內(nèi)涵和外延明確的概念，尚沒(méi)有形成一類界限分明、管理規(guī)范的行為主體。”［1］一項(xiàng)在很大程度上代表改革主管部門意見(jiàn)的研究認(rèn)為：“中國(guó)政府歷來(lái)高度重視公益事業(yè)發(fā)展。自新中國(guó)成立以來(lái)，公益事業(yè)不斷發(fā)展壯大，已建成120多萬(wàn)家事業(yè)單位和其他公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，從業(yè)人員超過(guò)3 200多萬(wàn)。”［2］但以上統(tǒng)計(jì)是否包含所有公益機(jī)構(gòu)或公益服務(wù)機(jī)構(gòu)？公益機(jī)構(gòu)具體包括哪些組織類型？如何界定各類公益機(jī)構(gòu)并明確其在公益服務(wù)體系中的地位、作用？這些都有待于進(jìn)一步研究與探討。

一、何為公益

界定公益機(jī)構(gòu)乃至公益服務(wù)的起點(diǎn)是明確何為公益。2010年最新版《辭海》對(duì)“公益”一詞的解釋是：“社會(huì)公眾的共同利益。多指衛(wèi)生、救濟(jì)等對(duì)公眾有益的福利事業(yè)。如：熱心公益?！钡肮妗币辉~并非古已有之的漢語(yǔ)詞匯，而且對(duì)其界定也存在“言人人殊”的問(wèn)題。

（一）“西語(yǔ)”東漸

“公益”在古漢語(yǔ)中并不使用。據(jù)秦暉考證：“在古漢語(yǔ)中，筆者尚未查到‘公益’一詞?！薄啊妗辉~在十九世紀(jì)末首先是日本人用來(lái)翻譯西語(yǔ)中Public Welfare（公共福利）一語(yǔ)的，后來(lái)它又為漢語(yǔ)所沿用?！钡貢焸€(gè)人認(rèn)為：“‘公共物品’（Public Goods，即‘公共的好處’）之西文本意似更與‘公益’之漢文語(yǔ)意相契，民間公益組織，即提供公共物品的民間組織……”［3］另外，與公益關(guān)系密切的慈善一詞雖古已有之，但現(xiàn)代意義的慈善概念也由日語(yǔ)轉(zhuǎn)譯過(guò)來(lái)，留岡幸助在《慈善問(wèn)題》一書中把西文的philanthropy譯為“慈善”。在當(dāng)下話語(yǔ)體系中，慈善常與公益連用，如黨的十八屆三中全會(huì)提出“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”。但據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕61號(hào)），慈善事業(yè)更多地體現(xiàn)為“扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救孤、扶老助殘、助學(xué)助醫(yī)等慈善活動(dòng)”，這些活動(dòng)通常屬于公益事業(yè)的一部分。

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“公益”解釋為“公共的利益”（多指衛(wèi)生、救濟(jì)等群眾福利事業(yè)）。而“公共的利益”又可簡(jiǎn)化為“公共利益”“公益”；“‘公共利益’，簡(jiǎn)稱‘公益’。相似的用語(yǔ)有大眾福祉、社會(huì)福祉、公共福利、社會(huì)福利、公眾利益等”［4］。因而，在漢語(yǔ)中，公益或公共利益可被用來(lái)翻譯public interest、public benefits、public advantages、common good、nonprofit等諸多英語(yǔ)詞語(yǔ)。但public welfare等英語(yǔ)詞語(yǔ)難以準(zhǔn)確而完整體現(xiàn)現(xiàn)代漢語(yǔ)“公益”或“公共利益”一詞的內(nèi)涵：“這些詞語(yǔ)顯然是存在著意義差異的，它們?cè)跐h語(yǔ)‘公共利益’的寬泛含義下消失了區(qū)別?！保?］22另外，“公益”與“公共利益”在內(nèi)涵及語(yǔ)法等方面還存在一些差別，如公益可以與其他詞語(yǔ)構(gòu)成合成詞，如公益事業(yè)、公益心等，但公共利益通常單獨(dú)使用。

就現(xiàn)實(shí)改革而言，分類改革已經(jīng)成為事業(yè)單位改革的基本戰(zhàn)略。“分類的核心概念是‘公益性’”，但作為事業(yè)單位分類核心概念的“公益性”，“這一術(shù)語(yǔ)本身缺乏明確的定義”［6］6。在翻譯“公益”或“公益性”時(shí)，中外學(xué)者曾使用許多詞語(yǔ)。如《面向現(xiàn)代公益事業(yè)組織的事業(yè)單位分類改革研究》一文認(rèn)為，公益性是事業(yè)單位應(yīng)然的內(nèi)在預(yù)設(shè)和實(shí)然的價(jià)值追求，也是我國(guó)事業(yè)單位改革的重要考量基礎(chǔ)。但作者將“公益性”譯為“Public welfare”，卻將公益事業(yè)組織的“公益”譯為“Public good”［7］。有學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為，公益性似乎還沒(méi)有一個(gè)英語(yǔ)世界里的對(duì)應(yīng)詞語(yǔ)［5］21。在世界銀行關(guān)于中國(guó)事業(yè)單位改革的一份研究報(bào)告中，公益性音譯為“gongyi xing”，并以“public benefit relevance”加以說(shuō)明；同時(shí)，該報(bào)告認(rèn)為公益性內(nèi)涵存在相當(dāng)?shù)哪：裕?］141。

（二）公共利益

即使是公共利益概念，其內(nèi)涵也存在相當(dāng)多的爭(zhēng)議。公共利益是古希臘政治學(xué)、哲學(xué)等的重要概念。目前，我國(guó)立法中大量使用公共利益一詞，但未規(guī)定什么是公共利益，以至于公共利益仍被稱為“不確定法律概念”［8］。學(xué)者對(duì)公共利益也存在不同理解。2004年憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國(guó)家對(duì)土地以及對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收、征用的理由與條件加以規(guī)定。2007年3月全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。由于上述規(guī)定直接涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障問(wèn)題，公共利益及其與個(gè)人利益關(guān)系等問(wèn)題引起各方高度關(guān)注，相關(guān)研討與爭(zhēng)論變得更激烈與更有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

孫笑俠認(rèn)為：“公共利益是獨(dú)立于個(gè)人利益之外的一種特殊利益。社會(huì)公共利益具有整體性與普遍性兩大特點(diǎn)。”［9］劉太剛認(rèn)為：“公共利益是在需求沖突的情況下國(guó)家以犧牲沖突一方的合法權(quán)利為代價(jià)而予以保障的另一方的需求，或者說(shuō)是在利益沖突的情況下國(guó)家以犧牲一方的合法權(quán)利為代價(jià)而予以維護(hù)的另一方的利益?！保?0］最新版《辭海》對(duì)公共利益的解釋雖然更認(rèn)同公共利益是與個(gè)人利益相對(duì)、具有整體性與普遍性等特征的社會(huì)總體利益，但也承認(rèn)公共利益難以具體指涉而更多是抽象地“作為一種精神和集體行動(dòng)的指南”；同時(shí)《辭?！愤€保留其他一些不同觀點(diǎn)：“公共利益共同體的總體利益。具有總體性、宏觀性和政治性等特點(diǎn)。行政倫理學(xué)的一個(gè)基本概念，主要作為一種精神和集體行動(dòng)的指南。有人將它視為多元利益之間的一種平衡機(jī)制，有人認(rèn)為其實(shí)是對(duì)個(gè)體私人利益的促進(jìn)和保護(hù)。”我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳銳雄在梳理多種觀點(diǎn)后得出的結(jié)論值得深思：“何謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊?！保?1］

（三）理解公益

雖有人認(rèn)為：“在現(xiàn)實(shí)中與理論上我們對(duì)私益一點(diǎn)都不陌生，對(duì)公益也不陌生?！薄啊蚨矡o(wú)法定義（指對(duì)公益進(jìn)行定義，引者注）。但這并不妨礙我們對(duì)公益性含義的直觀把握，我們只需要將公益與私益對(duì)立起來(lái)看就可以了?！保?］35但這種做法顯然有些“簡(jiǎn)單化”，對(duì)公益、公共利益進(jìn)行解釋、界定是十分必要的。實(shí)際上，近代自日語(yǔ)傳來(lái)的公益以及當(dāng)下常用的公益性（如作為事業(yè)單位分類的標(biāo)準(zhǔn)）等概念，必須回到相應(yīng)的漢語(yǔ)語(yǔ)境中才能準(zhǔn)確予以理解。因而，不妨在譯成英語(yǔ)時(shí)直接使用漢語(yǔ)拼音“gongyi”“gongyi xing”，然后根據(jù)語(yǔ)境說(shuō)明其具體含義。當(dāng)然，對(duì)于公益、公益性等如此重要的概念，確有必要立足實(shí)際并通過(guò)學(xué)理探討進(jìn)行界定并逐步達(dá)成共識(shí)。如朱照男等人從滿足社會(huì)需求、服務(wù)（物品）提供方的非競(jìng)爭(zhēng)性、受助方的非替代性三個(gè)維度對(duì)公益性進(jìn)行界定，并進(jìn)而將其分為基礎(chǔ)慈善、社會(huì)公益、社會(huì)創(chuàng)新等三個(gè)層面［12］46-76。

就公益服務(wù)而言，首先，公益是與社會(huì)共同體或社會(huì)不特定人群的利益相關(guān)，而與個(gè)體性的私益及乃至放大了的私益——互益相對(duì)，互益常常是表現(xiàn)為行業(yè)組織、同鄉(xiāng)會(huì)等具有封閉性組織的團(tuán)體利益。其次，公益與非經(jīng)濟(jì)性的社會(huì)工作如教育、科技、文化、衛(wèi)生、濟(jì)貧、社會(huì)福利等相關(guān)，這些領(lǐng)域傳統(tǒng)上是事業(yè)單位活動(dòng)的領(lǐng)域。再次，從事公益事業(yè)、提供公益服務(wù)既是滿足民生需要，也與政府職能的履行、社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)有關(guān)：“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益?！保?3］最后，包括事業(yè)單位、事業(yè)、社會(huì)事業(yè)、公益服務(wù)、公益事業(yè)、公益等概念，有些是中國(guó)特有概念如事業(yè)單位、事業(yè)等，有些概念如公益服務(wù)、公益事業(yè)、公益等，只有聯(lián)系事業(yè)單位、事業(yè)、社會(huì)事業(yè)等概念并在中國(guó)特有話語(yǔ)體系中才可以準(zhǔn)確予以理解。

二、機(jī)構(gòu)分類

在當(dāng)下話語(yǔ)中，機(jī)構(gòu)與組織及單位等可視為同義語(yǔ)：人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目的和任務(wù)，按照一定的系統(tǒng)與規(guī)則組合起來(lái)形成的集合體就是組織（機(jī)構(gòu)）。

（一）三大部門

現(xiàn)代社會(huì)是高度組織化的社會(huì)，三大部門又是當(dāng)今社會(huì)組織的基本劃分。但更傳統(tǒng)的劃分卻是國(guó)家與社會(huì)（或私人部門與公共部門）二分，進(jìn)入20世紀(jì)后社會(huì)又被一分為二：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市民社會(huì)（或企業(yè)與非營(yíng)利組織）?！肮补芾肀豢醋霭ㄕ畽C(jī)構(gòu)活動(dòng)與非營(yíng)利組織所從事的活動(dòng)。嚴(yán)格說(shuō)，前者是公共部門，是相對(duì)于由所有者、合伙人和公司組成的私人部門而言的。很顯然，非營(yíng)利組織部門通常被稱為‘第三部門’?！保?4］1與三大部門劃分形成對(duì)應(yīng)的則是三大機(jī)制，三大部門均有其特有機(jī)制：第一部門（國(guó)家）運(yùn)用公共權(quán)力與公共資源提供公共物品進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益，第二部門（企業(yè)）則是提供私人物品、實(shí)現(xiàn)私益最大化，而第三部門（社會(huì)）通常是提供準(zhǔn)公共物品、以實(shí)現(xiàn)特定公益最大化。國(guó)家機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與“以志愿求公益”的社會(huì)機(jī)制（也稱社會(huì)志愿機(jī)制、市民社會(huì)機(jī)制），共同治理社會(huì)、分別提供各類產(chǎn)品是現(xiàn)代社會(huì)的“常態(tài)”。

（二）法人劃分

目前，我國(guó)的社會(huì)組織主要包括黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等六大類，與六類組織對(duì)應(yīng)的分別是機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人、民辦非企業(yè)單位法人、基金會(huì)法人（非營(yíng)利性法人）。大陸法系國(guó)家的法律，“對(duì)整個(gè)法律材料的一個(gè)根本性的劃分，是將法分為公法和私法”［15］。故形成以公、私法人二元為基礎(chǔ)，以社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人二分為主體，對(duì)社團(tuán)法人進(jìn)一步劃分為營(yíng)利、公益和中間法人的法人分類體系。依公法設(shè)立的法人為公法人，依私法設(shè)立的法人為私法人；社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人劃分一般是對(duì)私法人的再劃分，標(biāo)準(zhǔn)是成立基礎(chǔ)（人或者財(cái)產(chǎn)）；以法人活動(dòng)的目的為標(biāo)準(zhǔn)可將私法人劃分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人（包括公益法人和中間法人），但財(cái)團(tuán)法人大多為公益法人。英美法系國(guó)家沒(méi)有所謂財(cái)團(tuán)法人概念，財(cái)團(tuán)法人制度一般由信托制度代替。我國(guó)法人劃分無(wú)公、私法人，也無(wú)社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人之分，究其原因，確定法人制度的《民法通則》是改革開(kāi)放初期制定的，其對(duì)法人的分類在相當(dāng)程度上延續(xù)了計(jì)劃體制下形成的社會(huì)組織分類，如機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)和社團(tuán)之分，因而有學(xué)者認(rèn)為：“《民法通則》的法人的分類與國(guó)務(wù)院‘編制管理’核定的機(jī)構(gòu)分類是一致的；更準(zhǔn)確地說(shuō)，《民法通則》把1963年創(chuàng)設(shè)的單位分類改寫為‘法人’分類。但是，‘單位’和法人畢竟是兩類性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)的機(jī)構(gòu)?！保?6］

（三）下步調(diào)整

雖然包括調(diào)整法人分類內(nèi)容的《民法典》編纂等工作早已提上議事日程，但有關(guān)民事主體新的分類體系沒(méi)有形成。只是隨著各類組織增加，在原有四類法人基礎(chǔ)上增加新的法人類型如民辦非企業(yè)單位法人、基金會(huì)法人等。由于無(wú)公法私法之分且法人制度是由民法確定，因而沒(méi)有所謂“公法人”。近年來(lái)，學(xué)界一直呼吁引入公法人概念，以更完整、更系統(tǒng)地規(guī)范我國(guó)的政府機(jī)關(guān)、公共事業(yè)單位等公共部門，但公法人在我國(guó)僅屬于學(xué)術(shù)話語(yǔ)而非法律概念。因此，梳理并界定公益機(jī)構(gòu)等各類組織，必須立足社會(huì)轉(zhuǎn)型與組織變遷實(shí)際，加快《民法典》等的編纂、修訂工作，調(diào)整計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成及遺存的社會(huì)組織與法人分類，健全中國(guó)特色法人制度及法人體系。

三、公益機(jī)構(gòu)

如何認(rèn)定公益機(jī)構(gòu)？由于政策法規(guī)對(duì)于公益機(jī)構(gòu)（包括公益組織）并未有明確界定，學(xué)術(shù)界也常常在不同場(chǎng)合、不同范圍使用公益機(jī)構(gòu)概念，故有必要進(jìn)行梳理與分析，把握人們對(duì)公益機(jī)構(gòu)認(rèn)知的演進(jìn)過(guò)程。

（一）檢索發(fā)現(xiàn)

2014年7月7日，筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)，以篇名、關(guān)鍵詞、主題檢索知網(wǎng)期刊“公益機(jī)構(gòu)”，分別獲得37條、313條、443條結(jié)果。筆者對(duì)以篇名檢索的37篇文章為主進(jìn)行梳理、分析。37篇文章除了謝鐘發(fā)表在《黨?？蒲行畔ⅰ?993年第21期的《當(dāng)前我國(guó)公益機(jī)構(gòu)中消極腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)成因及其治理對(duì)策》，其余文章皆為2000年以后發(fā)表的。從內(nèi)容看，除了一篇文章是論述法國(guó)公立公益機(jī)構(gòu)（國(guó)內(nèi)大多學(xué)者如王名揚(yáng)等將其譯為“公務(wù)法人”），一些報(bào)道性文章對(duì)公益機(jī)構(gòu)未有明確指涉，人們對(duì)公益機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)大致可分為以下五類：

1.機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)?！懂?dāng)前我國(guó)公益機(jī)構(gòu)中消極腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)成因及其治理對(duì)策》一文所指的公益機(jī)構(gòu)包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)，其研究圍繞上述機(jī)構(gòu)的公職人員展開(kāi)，也可以說(shuō)該文的公益機(jī)構(gòu)是指由公職人員構(gòu)成的機(jī)構(gòu)。

2.指營(yíng)利性機(jī)構(gòu)（企業(yè)）外的其他機(jī)構(gòu)。蘇楊在《中國(guó)公益機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀分析及其改革思路》一文中指出：中國(guó)的公益機(jī)構(gòu)還不是一個(gè)內(nèi)涵和外延明確的概念，成員包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、非政府組織（包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織）以及部分國(guó)有企業(yè)的下屬單位等［1］。

3.指在特定的范圍內(nèi)能夠提供一種或多種專門的公共服務(wù)，享有公共管理職能，不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)系列，具有法人資格的公共行政機(jī)構(gòu)，一般包括行業(yè)協(xié)會(huì)、公立學(xué)校、慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等等。戚建剛在《法學(xué)》2003年第7期發(fā)表的《論公益機(jī)構(gòu)行為的司法審查范圍》一文中闡述了這一觀點(diǎn)，并交替使用“準(zhǔn)政府組織”“行業(yè)組織”“社會(huì)組織”“第三部門”等概念指稱公益機(jī)構(gòu)。

4.將公益機(jī)構(gòu)直接與事業(yè)單位等同或基本等同。共有4篇，2篇是中編辦等組織舉辦的兩次研討會(huì)報(bào)道性文章（《“公益機(jī)構(gòu)改革與公共服務(wù)發(fā)展”國(guó)際研討會(huì)在北京舉行》、《公益機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題專家咨詢會(huì)議在北京舉行》），1篇是在中編辦主辦的刊物刊發(fā)的關(guān)于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)政策解讀，1篇是中編辦領(lǐng)導(dǎo)張崇和發(fā)表在《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2013年Z1期的《建立健全公益機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新》，該文對(duì)建立健全公益機(jī)構(gòu)（事業(yè)單位）法人治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新的闡述，說(shuō)明改革主管部門積極倡導(dǎo)將事業(yè)單位與公益機(jī)構(gòu)相聯(lián)系。另有文章從內(nèi)容看其所探討的公益機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位，但也涉及社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等組織［17］。

5.將公益機(jī)構(gòu)認(rèn)定為非營(yíng)利組織（即我國(guó)的民間組織、社會(huì)組織）最多，達(dá)20余篇。如王明睿發(fā)表在《行政論壇》2004年第2期的《對(duì)完善公益機(jī)構(gòu)法律機(jī)制的探討》、方成義發(fā)表在《福建理論學(xué)習(xí)》2006年第11期的《公益機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式的探討——中美公益機(jī)構(gòu)之比較》。而胡盛儀發(fā)表在《理論月刊》2006年第4期的《國(guó)外公益機(jī)構(gòu)登記管理的主要做法與借鑒》則結(jié)合我國(guó)事業(yè)單位改革，明確指出：“西方國(guó)家并不存在所謂的事業(yè)單位，多數(shù)國(guó)家稱其為公益機(jī)構(gòu)，也有的國(guó)家稱之為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)或組織?！贝送猓€有1篇反映官辦公募基金會(huì)的文章，官辦公募基金會(huì)是介于政府與社會(huì)組織之間的、半官半民機(jī)構(gòu)。

通過(guò)關(guān)鍵詞、主題檢索“公益機(jī)構(gòu)”，梳理檢索的文章對(duì)公益機(jī)構(gòu)內(nèi)涵的界定與篇名檢索的37篇文章基本一致。通過(guò)關(guān)鍵詞檢索“公益機(jī)構(gòu)”有1 124條結(jié)果，其中2000年以前只有10條；通過(guò)主題檢索“公益機(jī)構(gòu)”有1 420條結(jié)果，2000年以前只有15條，關(guān)鍵詞、主題檢索的有關(guān)“公益機(jī)構(gòu)”文章也大多為關(guān)于非營(yíng)利組織的文章。也就是說(shuō)在絕大多數(shù)人心目中，公益機(jī)構(gòu)、公益組織其實(shí)就是民間公益（非營(yíng)利）組織的代名詞。實(shí)際上，公益（包括慈善、志愿）等行為多是指民間組織或個(gè)人行為。這正如有關(guān)學(xué)者比較公共利益與公益概念所得結(jié)論：“‘公共利益’是一個(gè)相對(duì)廣義的概念，第一、第二、第三部門都涉及公共利益問(wèn)題，但‘公益’確實(shí)一個(gè)更為狹義的概念，主要適用于第三部門?！保?2］43更極端地說(shuō)法是“純公益人”及“公益性”只存在非政府非市場(chǎng)的社會(huì)領(lǐng)域；市場(chǎng)是私益人的世界，作為（我國(guó)）唯一制度公益人的政府將退化為私益人［5］259，119。

值得注意的是，與社會(huì)更多地將民間非營(yíng)利組織認(rèn)作公益機(jī)構(gòu)不同，事業(yè)單位改革主管部門傾向或力主將事業(yè)單位納入公益機(jī)構(gòu)體系并將其作為公益機(jī)構(gòu)的主體，因?yàn)槭聵I(yè)單位從業(yè)人員高達(dá)3 200多萬(wàn)。

（二）民間組織

此外，通過(guò)篇名“公益組織”所檢索到的160文章，基本是關(guān)于非營(yíng)利組織的，有的在“公益組織”加民間、社會(huì)、青年等前綴。從篇名檢索看，鄭永強(qiáng)發(fā)表在《行政法學(xué)研究》1997年第2期的《試論我國(guó)公益組織的法律地位及其行政行為的可訴性》是檢索獲得的最早文獻(xiàn)，其將公益組織界定為“行使一定范圍內(nèi)行政管理職權(quán)的企事業(yè)單位，它們所管理的方面幾乎都是涉及社會(huì)公共利益”，其研究結(jié)論是應(yīng)確立它們?cè)谛姓申P(guān)系中的地位，并認(rèn)為作為行政法律關(guān)系主體其行政行為具有可訴性。2003年有2篇，2篇文章所謂的公益組織均指民間非營(yíng)利組織，就是從這一年開(kāi)始公益組織幾乎成為民間非營(yíng)利組織的代名詞。2004年2篇（從標(biāo)題到內(nèi)容看實(shí)際是一篇），2005年3篇，2006年、2007年各5篇，2008年6篇，2009年7篇；2010年后開(kāi)始呈幾何級(jí)增長(zhǎng)，當(dāng)年超過(guò)10篇（11篇），2011年達(dá)到28篇，2012年、2013年均為34篇。這意味著市民社會(huì)發(fā)展、國(guó)家對(duì)民間非營(yíng)利組織重視程度不斷提高，使得社會(huì)各方（包括學(xué)者）對(duì)市民社會(huì)、非營(yíng)利組織關(guān)注、研究探討的興趣不斷增長(zhǎng)，也使人們更偏好用公益組織指稱上述機(jī)構(gòu)。

通過(guò)主題檢索“公益組織”，1987年發(fā)表最早的兩篇文章，一篇文章論及的公益組織指政府機(jī)構(gòu)（包括我國(guó)的事業(yè)單位）與民間公益機(jī)構(gòu)，另一篇?jiǎng)t介紹一家公益基金會(huì)［18］，［19］。鄭功成發(fā)表在《中國(guó)社會(huì)工作》1997年第3期的《論慈善事業(yè)》具有重要開(kāi)創(chuàng)性意義，該文對(duì)公益組織的典型代表慈善組織及其培育發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)論述。如今公益慈善成為連用的詞組，并作為民間非營(yíng)利組織（社會(huì)組織）的一類，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中有關(guān)社會(huì)體制改革、激發(fā)社會(huì)組織活力的闡述，公益慈善類與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類并列為重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的社會(huì)組織。

（三）國(guó)際比較

國(guó)外有關(guān)公益組織、公益活動(dòng)的界定一般也指民間非營(yíng)利組織。如《波蘭公益活動(dòng)及志愿制度法》第一條明確該法調(diào)整的范圍：一是非政府組織從事的公益活動(dòng)，及在執(zhí)行公共任務(wù)范圍內(nèi)，為進(jìn)行公共行政管理而發(fā)生的此類活動(dòng)的收益；二是特指非政府組織為公益組織及公益組織的運(yùn)作；三是公益活動(dòng)的管理。《匈牙利公益組織法》開(kāi)篇說(shuō)明立法宗旨：為了保持國(guó)內(nèi)的非政府、非營(yíng)利組織的傳統(tǒng)，使它們?cè)谏鐣?huì)中發(fā)揮更大作用……該法規(guī)定的公益組織類型也是以民間組織為主，包括：除保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、政黨、雇主利益團(tuán)體和雇員利益團(tuán)體以外的民間社團(tuán)；財(cái)團(tuán)；公法財(cái)團(tuán)；公益性公司；行業(yè)公會(huì)，但是以規(guī)范其成立的法律許可為限。當(dāng)然，也有國(guó)家并不將公共部門排除在公益組織之外，如《捷克公益法人法》規(guī)定：“公益法人的發(fā)起人可以是自然人、捷克共和國(guó)或者法人?！?/p>

四、組織譜系

就我國(guó)而言，典型意義上的公益機(jī)構(gòu)主要指民間非營(yíng)利組織和事業(yè)單位。但廣義的公益服務(wù)體系包含的組織類型、性質(zhì)多樣，橫跨第一、第二和第三部門，既包括法人機(jī)構(gòu)，也包括非法人機(jī)構(gòu)乃至公民個(gè)人。雖然國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的功能作用已成為各個(gè)層面的社會(huì)治理所討論的核心話題，但并不存在不可跨越的鴻溝將各大部門截然分開(kāi)，三大部門重疊交叉，三大機(jī)制相互滲透是普遍現(xiàn)象：“如果用中立的歷史眼光去看，會(huì)發(fā)現(xiàn)各種社會(huì)活動(dòng)一直在域與域的邊界上移來(lái)移去，而且是有意移來(lái)移去?！保?0］而“廣泛存在的成見(jiàn)……使人們低估了三個(gè)部門相互作用的程度”［21］。

（一）公共部門

公共部門一般意義上相當(dāng)于政府部門，但其內(nèi)涵更豐富、復(fù)雜：“公共部門包括那些屬于‘國(guó)家’或‘政府’的組織的行為，但是‘公共部門’概念比這兩個(gè)著名的概念更加寬泛，所有層級(jí)的所有政府行為、所有各種公共財(cái)政，以及公共管制，都蘊(yùn)涵在公共部門的概念之內(nèi)?！保?4］1國(guó)際通用的公共部門概念通常包括我國(guó)的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)（公共企業(yè)）。但我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為公共部門主要包括政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位：“從性質(zhì)上分，政府可以分為行政單位和事業(yè)單位。行政單位是指掌握公共權(quán)力、為社會(huì)提供服務(wù)的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)?！保?2］

1.政府機(jī)關(guān)。作為公益事業(yè)的公共管理者與事業(yè)單位的出資人，政府肯定是公益機(jī)構(gòu)而且是公益服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)者?！稕Q定》在“全面正確履行政府職能”部分，要求“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”，“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度”等。但政府首先是公共管理機(jī)構(gòu)而非社會(huì)通常理解的“公益機(jī)構(gòu)”。

2.事業(yè)單位?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確指出：“事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。”作為計(jì)劃體制下形成的我國(guó)特有組織——事業(yè)單位，是我國(guó)最大量、最主要的從事公益服務(wù)的組織，這也是黨中央、國(guó)務(wù)院為何在關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)中提出構(gòu)建公益服務(wù)體系目標(biāo)的重要原因。1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”公益目的，從事教科文衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)，國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，從目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容、舉辦主體及資產(chǎn)來(lái)源諸方面對(duì)事業(yè)單位做出明確界定。其中，教科文衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)與《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（以下簡(jiǎn)稱《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》）對(duì)公益事業(yè)的界定范圍基本對(duì)應(yīng)，再加上舉辦主體（國(guó)家機(jī)關(guān)）與公益目的，將事業(yè)單位視為“公益機(jī)構(gòu)”是正確的。

3.明確屬性?！稌盒袟l例》并未對(duì)事業(yè)單位屬于公共部門還是其他社會(huì)組織予以明確界定。一些學(xué)者借助現(xiàn)代組織理論特別是公法人理論，認(rèn)為事業(yè)單位應(yīng)屬公共組織、“公法人”，還有學(xué)者則是從設(shè)立依據(jù)、行使職能、機(jī)構(gòu)屬性等方面分析，認(rèn)為事業(yè)單位應(yīng)屬公共機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位法人應(yīng)屬公法人［23］。而2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱公共機(jī)構(gòu)，是指全部或者部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。”該法規(guī)首次明確將事業(yè)單位列入公共機(jī)構(gòu)體系，這可視為對(duì)事業(yè)單位公共機(jī)構(gòu)屬性的某種認(rèn)可。

4.分類界定。社會(huì)轉(zhuǎn)型、組織變遷日益加快，使得社會(huì)各大部門、各類組織職能、機(jī)構(gòu)、責(zé)權(quán)關(guān)系等交叉、重疊、變遷、轉(zhuǎn)化等現(xiàn)象更加頻繁，而這對(duì)傳統(tǒng)上同質(zhì)程度相對(duì)較高的公共部門沖擊尤為明顯：“政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)常常交織在一起，使得事業(yè)單位和其他公共部門機(jī)構(gòu)之間的界限模糊不清。”［6］3這一方面導(dǎo)致公共部門特別是事業(yè)單位組織的分化及異質(zhì)化，另一方面，導(dǎo)致事業(yè)單位分類與分類改革的困難：這使得科學(xué)分類成為改革的前提。目前，國(guó)家提出三大類+二小類分類，將事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)等三個(gè)類別，從事公益服務(wù)又分為公益一類、公益二類。一些省市則采用三大類+三小類分類模式，社會(huì)公益類中保留具有一定公益屬性、在國(guó)家政策支持下可通過(guò)市場(chǎng)配置資源的公益三類；但公益三類與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位在理論解讀與現(xiàn)實(shí)分類中均難以清晰界定，這實(shí)際上反映了當(dāng)今時(shí)代組織變遷日益加速與各大部門互動(dòng)日益密切的趨勢(shì)。根據(jù)改革政策要求，承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位將逐步剝離事業(yè)單位體系，“使其不再具備政府屬性和企業(yè)屬性，而與民主公共權(quán)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性掛鉤”［24］，未來(lái)事業(yè)單位僅指從事公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

（二）社會(huì)組織

構(gòu)建公益服務(wù)新格局是形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系的重要內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》要求“充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與和市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化”。事業(yè)單位改革配套文件之一《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中財(cái)政有關(guān)政策的意見(jiàn)》要求：充分發(fā)揮財(cái)稅政策引導(dǎo)作用，落實(shí)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的財(cái)稅政策。不斷拓寬資金來(lái)源渠道，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的機(jī)制，豐富公益事業(yè)發(fā)展形式。

1.大體分類。國(guó)外公益機(jī)構(gòu)可泛指非政府、非營(yíng)利的第三部門——非營(yíng)利組織。但嚴(yán)格劃分，非營(yíng)利組織可以細(xì)分為公益組織（慈善組織）、中間組織（互益組織）。美國(guó)的公益機(jī)構(gòu)（public interest organization）是非營(yíng)利組織一部分，不得從事政治游說(shuō)活動(dòng)，且致力與實(shí)現(xiàn)慈善、教育、科學(xué)、文化、宗教、濟(jì)貧等公益目的相關(guān)的組織，美國(guó)稅法第501條（c）款（3）項(xiàng)對(duì)公益組織進(jìn)行了列舉并給予高于其他非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠政策。在英國(guó)，官方和大眾媒體較少使用“非營(yíng)利組織”（NPO）或“非政府組織”（NGO）等概念，而更多地使用傳統(tǒng)用語(yǔ)“慈善組織”（charity organization），以及“志愿和社區(qū)組織”（voluntaryand communityorganization）概念。而且并非所有非營(yíng)利組織都具有慈善機(jī)構(gòu)或公益機(jī)構(gòu)地位，而取得上述地位可在稅收等方面獲得更多優(yōu)惠，當(dāng)然也要接受來(lái)自各方面更嚴(yán)格的監(jiān)管?！吨腥A人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十條規(guī)定：“公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位可以依照本法接受捐贈(zèng)。本法所稱公益性社會(huì)團(tuán)體是指依法成立的，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會(huì)、慈善組織等社會(huì)團(tuán)體。本法所稱公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等?！睂?duì)于事業(yè)單位前面已經(jīng)進(jìn)行了分析，這里需要說(shuō)明的是：《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》只認(rèn)可公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位適用本法；其他經(jīng)營(yíng)性、營(yíng)利性、從事非公益事業(yè)的單位，將隨著事業(yè)單位分類改革而剝離公益類事業(yè)單位體系。

2.公益社團(tuán)。公益性社會(huì)團(tuán)體只是社會(huì)團(tuán)體的一部分。1998年發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。社會(huì)團(tuán)體是第三部門的典型形態(tài)，但其中協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、商會(huì)等組織多屬于為成員服務(wù)、具有排他性資格限制的互益性組織，雖也可劃入非營(yíng)利組織，但依據(jù)國(guó)際通常劃分，這些機(jī)構(gòu)屬于中間組織而非嚴(yán)格意義上的公益機(jī)構(gòu)（民法法系）或慈善機(jī)構(gòu)（普通法系），而且作為成員性組織并不適宜持續(xù)提供教科文衛(wèi)等公益服務(wù)，按照萊斯特·M.薩拉蒙等對(duì)非營(yíng)利組織簡(jiǎn)化的劃分（即將12種活動(dòng)分為服務(wù)性與表達(dá)性兩類），社會(huì)團(tuán)體更適宜于表達(dá)性活動(dòng)而非服務(wù)性活動(dòng)。但社會(huì)團(tuán)體中的慈善類、環(huán)保類、扶貧類、婦女兒童權(quán)益、動(dòng)物保護(hù)組織等并非僅為成員服務(wù)，而是服務(wù)于社會(huì)不特定多數(shù)人，可劃入典型公益機(jī)構(gòu)范圍并適用于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。

3.財(cái)團(tuán)法人。按照《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》界定，基金會(huì)是公益性社會(huì)團(tuán)體最典型的機(jī)構(gòu)，但基金會(huì)本質(zhì)上卻屬于財(cái)團(tuán)法人，即獨(dú)立的、無(wú)成員的財(cái)產(chǎn)（“目的財(cái)產(chǎn)”，即以一定的目的財(cái)產(chǎn)為成立基礎(chǔ)的法人），與作為人合組織的社團(tuán)法人成立基礎(chǔ)完全不同。在我國(guó)，基金會(huì)最初被納入社會(huì)團(tuán)體系列（這顯然是“誤解”）。2004年頒行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》將其從社團(tuán)獨(dú)立出來(lái)并規(guī)定：“本條例所稱基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人?！被饡?huì)以從事公益事業(yè)為目的、屬于公益組織譜系的代表性機(jī)構(gòu)。

利用社會(huì)力量舉辦的民辦非企業(yè)單位是從原事業(yè)體制剝離、原來(lái)稱為“民辦事業(yè)單位”的中國(guó)特有組織，1996年國(guó)家將其名稱改為“民辦非企業(yè)單位”并納入民間組織管理體系。1998年發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織?！泵褶k非企業(yè)單位被我國(guó)學(xué)者比作“簡(jiǎn)陋型的財(cái)團(tuán)”。國(guó)外的財(cái)團(tuán)法人多為公益機(jī)構(gòu)，雖不否認(rèn)我國(guó)的民辦非企業(yè)單位在制度設(shè)計(jì)上有追求公益目的的要求，但的確混雜著許多缺乏公益使命、以謀取私利或變相謀私益的機(jī)構(gòu)。這既與制度初創(chuàng)、政策不健全有關(guān)，如非營(yíng)利性民辦學(xué)校可突破“非分配約束”要求而允許取得“合理回報(bào)”、組織終止時(shí)可以收回出資等規(guī)定；也與我國(guó)現(xiàn)代非營(yíng)利組織發(fā)育不成熟、公益環(huán)境不完善有關(guān)。雖然作為新興的、民間社會(huì)服務(wù)組織在類型（個(gè)體、合伙、法人）、監(jiān)督、管理、扶持乃至名稱等方面都存在諸多有待通過(guò)制度創(chuàng)新進(jìn)一步完善之處，但其發(fā)展空間巨大、成長(zhǎng)前景良好，將是構(gòu)建公益服務(wù)新格局亟待培育發(fā)展的公益組織。

4.慈善組織。慈善組織不是某種特定組織，其具體形式可以是社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等，可視為我國(guó)民間公益組織特殊的“一組”組織。有時(shí)與公益相連稱為“公益慈善類”，黨的十八屆三中全會(huì)確定重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的四類社會(huì)組織就包括“公益慈善類”。但在我國(guó)話語(yǔ)體系乃至相關(guān)立法中公益的內(nèi)涵大于慈善，也可以認(rèn)為慈善事業(yè)是公益事業(yè)中與生老病死、扶貧濟(jì)困、救濟(jì)救災(zāi)等相關(guān)，最核心、最基礎(chǔ)的部分。如有學(xué)者將公益行為自下而上分為基礎(chǔ)慈善、社會(huì)公益、社會(huì)創(chuàng)新等三個(gè)層次，基礎(chǔ)慈善“是滿足社會(huì)中一部分困難群體的需要”的行為。而在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，慈善事業(yè)顯然是公益事業(yè)的組成部分，該意見(jiàn)要求“大力發(fā)展各類慈善組織”，“鼓勵(lì)社會(huì)各界以各類社會(huì)救助對(duì)象為重點(diǎn)，廣泛開(kāi)展扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救孤、扶老助殘、助學(xué)助醫(yī)等慈善活動(dòng)”；為體現(xiàn)“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展”的要求，該意見(jiàn)提出“堅(jiān)持政府推動(dòng)、社會(huì)實(shí)施、公眾參與、專業(yè)運(yùn)作”的指導(dǎo)思想，并在發(fā)展目標(biāo)、稅收優(yōu)惠、慈善環(huán)境、監(jiān)督管理、內(nèi)部治理等方面明確了一些政策要求。另外，規(guī)范慈善事業(yè)的基本法———“慈善事業(yè)促進(jìn)法”有望近期出臺(tái)。

（三）市場(chǎng)體系

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用是構(gòu)建公益服務(wù)新格局的重要內(nèi)容。市場(chǎng)是資源配置最有效的機(jī)制，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境與成本硬約束條件下生存與發(fā)展的企業(yè)具有相對(duì)于其他組織更高的經(jīng)營(yíng)與運(yùn)行效率，引導(dǎo)企業(yè)參與公益服務(wù)既可提供多樣化公益服務(wù)，又有助于提高社會(huì)資源的整體配置效率。同時(shí)，公共部門、社會(huì)組織引入市場(chǎng)機(jī)制有助于提升管理水平與運(yùn)行績(jī)效，因而推崇“市場(chǎng)價(jià)值再發(fā)現(xiàn)”的新公共管理成為當(dāng)代公共管理的“顯學(xué)”與政府改革的重要趨勢(shì)：“新公共管理理論的基石是市場(chǎng)導(dǎo)向的改革有助于提高公共服務(wù)的績(jī)效。”［25］

1.公司企業(yè)。作為市場(chǎng)主體、“追求利潤(rùn)最大化”的企業(yè)（典型代表是民營(yíng)企業(yè)）肯定是營(yíng)利性組織。但企業(yè)可通過(guò)市場(chǎng)高效配置稀缺資源，提供基本公共服務(wù)之外的技術(shù)研發(fā)與推廣、文化娛樂(lè)、體育休閑和健康保健等服務(wù)，可滿足社會(huì)多層次的公益需求并有助于形成公益服務(wù)“差序格局”。

2.“社會(huì)企業(yè)”。目前，社會(huì)企業(yè)（也有稱為社會(huì)創(chuàng)業(yè)）的概念內(nèi)涵、組織歸類（第二或第三部門）還有待進(jìn)一步明確，其本質(zhì)是將公益目標(biāo)與商業(yè)運(yùn)作結(jié)合起來(lái)，它可以指非營(yíng)利組織以商業(yè)化方式獲取收入，也可指在公共福利領(lǐng)域運(yùn)行的營(yíng)利性商業(yè)機(jī)構(gòu)……發(fā)展社會(huì)企業(yè)、充分發(fā)揮其在公益事業(yè)體制創(chuàng)新、公益服務(wù)供給改進(jìn)等方面的特有功能，有助于加快形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系。雖然我國(guó)很難找到與社會(huì)企業(yè)完全對(duì)應(yīng)的組織，但一方面可以有意識(shí)將一些組織（福利企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等）向社會(huì)企業(yè)方向改造；另一方面，借鑒社會(huì)企業(yè)理念與運(yùn)作模式，引導(dǎo)我國(guó)的各類社會(huì)組織甚至一些在工商部門注冊(cè)的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，積極投身社會(huì)創(chuàng)新，圍繞社會(huì)公益目標(biāo)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制高效率地開(kāi)展公益事業(yè)活動(dòng)，為加快形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系發(fā)揮積極作用。

3.“公民企業(yè)”。與“社會(huì)企業(yè)”相近的“公民企業(yè)”（或“企業(yè)公民”）有多種定義，美國(guó)波士頓學(xué)院對(duì)“企業(yè)公民”（corporate citizenship）的定義是：企業(yè)公民是指一個(gè)公司將社會(huì)基本價(jià)值與日常商業(yè)實(shí)踐、運(yùn)作和政策相整合的行為方式。“企業(yè)公民”認(rèn)為公司的成功與社會(huì)的健康和福利密切相關(guān)，因此，它會(huì)全面考慮公司對(duì)所有利益相關(guān)人的影響，包括雇員、客戶、社區(qū)、供應(yīng)商和自然環(huán)境。英國(guó)對(duì)“企業(yè)公民公司”（corporate citizenship company）理解通常包含以下四點(diǎn)要求：企業(yè)是社會(huì)的一個(gè)主要部分；企業(yè)是國(guó)家的公民之一；企業(yè)有權(quán)利，也有責(zé)任；企業(yè)有責(zé)任為社會(huì)的一般發(fā)展，做出貢獻(xiàn)。“公民企業(yè)”理念強(qiáng)調(diào)企業(yè)參與公益活動(dòng)包括與慈善機(jī)構(gòu)的合作。通過(guò)“公民企業(yè)”身份的獲得，可以提升企業(yè)的聲望、塑造良好的企業(yè)形象、增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而有助于企業(yè)展開(kāi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、贏得客戶信賴，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與社會(huì)公益的雙贏。

4.市場(chǎng)機(jī)制。保羅·A.薩繆爾森等人認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制本質(zhì)上是“一種經(jīng)濟(jì)組織形式”。早在18—19世紀(jì)一些國(guó)家的政府就將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，采取某些市場(chǎng)化或“準(zhǔn)市場(chǎng)化”方式提供服務(wù)。但20世紀(jì)70年代興起的新公共管理更廣泛、系統(tǒng)地推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。市場(chǎng)化或“準(zhǔn)市場(chǎng)化”的服務(wù)提供有多重模式與政策工具，如E·S.薩瓦斯列舉公共服務(wù)有10種制度安排，包括市場(chǎng)化的政府出售、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助、發(fā)放代用券等。此外，源自美國(guó)的多元化采購(gòu)理念（Supplier Diversity）［26］，則鼓勵(lì)大型企業(yè)（包括大學(xué)等機(jī)構(gòu)）采購(gòu)弱勢(shì)群體經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)品，進(jìn)而通過(guò)有針對(duì)性的市場(chǎng)行為（采購(gòu)）支持小微企業(yè)、弱勢(shì)群體，達(dá)成實(shí)現(xiàn)公益、回饋社會(huì)的目標(biāo)。在我國(guó)，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)已是公益服務(wù)體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略，通過(guò)優(yōu)化各類社會(huì)主體平等參與政府購(gòu)買服務(wù)的環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)等組織積極參與各種公益服務(wù)，既可提高政府提供公益服務(wù)的效率，又可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使各類組織提升自身管理與運(yùn)行效率。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）05-0030-07

2015-06-28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“事業(yè)單位改革與中國(guó)特色公益服務(wù)體系建設(shè)研究”（15BZZ057）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的CGE分析”（41201132）

趙立波（1962—），男，河北館陶人，主任，二級(jí)教授，碩士生導(dǎo)師，從事行政管理研究。