◎何崢嶸 （廣西政法管理干部學院法律系，廣西南寧530023）

從事業(yè)單位到事業(yè)法人

◎何崢嶸 （廣西政法管理干部學院法律系，廣西南寧530023）

目前，我國事業(yè)體制中存在的種種問題，根源在于中國的單位制度。事業(yè)單位是中國單位制度的重要組成部分，單位制度中的事業(yè)單位，其組織形式、資源配置及公共服務活動等，具有十分嚴重的行政化現(xiàn)象，使得事業(yè)單位作為公共服務機構提供公共服務效率低下，公平缺失。因此，事業(yè)單位改革的關鍵在于借鑒公法人理論，賦予事業(yè)單位獨立的法律人格，從計劃體制下的事業(yè)單位走向市場經(jīng)濟體制下的事業(yè)法人。

事業(yè)單位；事業(yè)法人；公法人

一、事業(yè)體制存在的問題及其原因分析

目前，中國事業(yè)體制存在的問題主要有：國家壟斷公共服務供給、體制外供給比重偏小的局面沒有根本改變，事業(yè)單位仍然是公共服務供給最重要的組織形式；對事業(yè)單位的管理體制不順，政事不分、事企不分，事業(yè)單位提供公共服務存在官僚化、服務意識欠缺、資源浪費嚴重等現(xiàn)象。政府對事業(yè)單位的資源配置隨意性較大，且缺乏績效評估和追責機制，資源配置不合理。這種事業(yè)體制帶來的直接后果就是：一是公共服務供給總量不足，供給方式單一，不能滿足社會需求；二是公共服務質量差、效率低，且在教育、醫(yī)療等基本公共服務供給方面社會公平缺失，看病難、看病貴、上學難、上學貴、部分人老無所依等一系列民生問題因而產(chǎn)生，實際上，中國事業(yè)單位改革在很大程度上跟政府決意解決這些民生問題有關。

眾所周知，目前在中國，事業(yè)單位仍然是公共服務供給最主要的組織形式，事業(yè)單位提供公共服務仍是公共服務供給的主要渠道。而公共服務供給存在的問題都與政府對事業(yè)單位的管理體制密切相關，根源在于中國的事業(yè)單位制度。政府對事業(yè)組織的管理遵循單位制管理的理念，在資源配置、人事管理等方面采用單位式管理方式，歷次事業(yè)單位改革都未觸及單位制的實質，即控制和依附。

（一）單位制的實質

有學者對中國的單位現(xiàn)象做了較為全面的實證描述和分析①有關單位制度的描述和分析參見楊曉民、周翼虎：《中國單位制度》，中國經(jīng)濟出版社1999年版。，認為“單位”在很大程度上因襲了作為專制主義基本社會單元的家族和氏族的結構和運行方式［1］3-4，在集權政治體制中，“單位”是社會結構的基本單元。新中國成立以后，實行高度集權的計劃經(jīng)濟體制，“單位”成為社會主義公有制的基本組織形式。

“單位”是一種資源配置和福利分配的組織形式。在國家社會一體化的社會結構中，一切社會資源國家化，國家通過編制管理配置資源，根據(jù)編制安排財政預算，單位成為編制財政預算的一個單元，國家通過財政預算向單位分配財力和物資（資源配置），再由單位按照職務、資歷等實施單位內(nèi)部分配（福利分配），這一分配形式使得單位及其成員完全依賴于“公家”的集體分配，國家通過這種形式實現(xiàn)對單位及其成員的控制，形成了包括國家機關、事業(yè)單位、企業(yè)單位等在內(nèi)的中國獨特的“單位”制度，事業(yè)單位制度是中國單位制度的重要組成部分，處在“單位”中的人，則是“單位”的附屬物，其生老病死都由單位負責。因此，單位制意味著依附和控制，國家通過資源配置控制隸屬的單位，單位通過福利分配控制個人，如此，個人依附單位，單位依附國家。

單位還是一個“封閉的權力系統(tǒng)”，單位意味著某種身份、等級以及體制內(nèi)的入場券，“單位制度是一種權力和福利的再分配制度，它是國家賦予一些精英人物和追隨精英的人物以特殊國家權力的形式”［1］3-4。這種身份標志就是編制，目前我國體制內(nèi)有兩種編制：行政編制和事業(yè)編制，體制內(nèi)成員工資及生老病死等一切福利都由其所在單位負責，且屬于這兩種編制的體制內(nèi)人才可以相互交流，人才體制內(nèi)流出十分簡便，但體制外進入體制內(nèi)，即取得編制渠道則不暢。單位制人為制造體制內(nèi)和體制外差距，這種差距不但存在國有單位與非國有單位之間，而且同在機關單位或事業(yè)單位工作，有編制和沒有編制的差距也體現(xiàn)在工資收入、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面。

所有單位制下的組織不僅資源配置具有行政特性即依據(jù)行政級別配置，在組織形式上也具有行政機構的特點，即內(nèi)部組織科層結構化；其社會活動也具有行政特性，一切社會活動包括提供公共服務的活動行政管理色彩濃厚［1］103。

在新舊社會交替的急劇變化時期，在社會資源總量不足的情況下，集中調配資源辦大事、給予全民基本生存保障，以及對各種社會力量采取嚴格控制措施對鞏固新生的政權是必要的，單位制度在特殊時期在確保國家計劃的貫徹和國家任務的完成方面發(fā)揮了積極作用。

這種源于國家控制的理念，在計劃經(jīng)濟時期產(chǎn)生的單位制度對所有國家制度的建構以及整個社會生活的影響十分深遠。但隨著市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，國企逐漸從單位制度中剝離，以及隨著醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房、戶籍制度等各項改革的逐漸展開，從社會總體情況來看，單位制的功能在弱化，但目前機關、事業(yè)兩大單位制的存在，成為社會不公的源頭，也是目前事業(yè)單位改革的體制性、組織性障礙。

（二）中國單位制度體系中的事業(yè)單位

處在“單位”制度體系中的事業(yè)單位是行政機關的附屬機構，呈現(xiàn)出社會功能政治化、組織行政化、公共服務活動行政管理化等特點，歷經(jīng)多年的改革，至今事業(yè)單位仍然具有較強的人身控制、后勤服務、福利分配等多重功能，這些功能在客觀上阻礙了事業(yè)單位改革的進程，使得事業(yè)單位的人事管理、養(yǎng)老保險等改革舉步維艱。

首先，單位制框架下，事業(yè)組織都具有一定的行政級別，政府將事業(yè)單位列入編制管理范疇，作為財政預算單位，根據(jù)行政級別進行資源配置。對政府的這種資源配置方式既缺乏績效考核機制，亦無有效追責機制以及相關法律規(guī)范來防止和糾正政府的不合理偏好，如資源配置方面熱衷于“錦上添花”，集中全力辦所謂大事的思維，資源配置相當隨意，既無效率，也無公平可言，如高校建設中的“211”、“985”工程等，以行政手段劃分學校等級，并根據(jù)行政等級配置資源，人為制造各種差距，不僅強化高校對行政權力的依賴，還產(chǎn)生就業(yè)歧視、擇校、教育不均衡等系列社會問題。

其次，單位制的本質決定了事業(yè)單位身份地位上的附屬關系，事業(yè)單位沒有獨立的法律人格，政府決定事業(yè)單位的設立、撤并、注銷以及編制而不是法律法規(guī)，政府對事業(yè)單位的各種活動進行直接組織和管理，采取的管理方式主要有命令、指揮和強制等，存在不遵守法律法規(guī)問題。

再次，單位制亦決定了事業(yè)單位內(nèi)部組織結構科層化以及內(nèi)部管理行政化、人事管理公務員化。單位制度下的人事管理，既在提供專業(yè)技術性公共服務的事業(yè)單位行政管理壓制學術權威理所當然，也決定了職工與事業(yè)單位的人身依附關系即對體制的依賴。

最后，單位制決定了事業(yè)單位分屬于不同的政府機構，使得事業(yè)監(jiān)管制度成為政府內(nèi)部監(jiān)管。由于監(jiān)管者無法做到利益超脫，監(jiān)管不到位，以及對不同的事業(yè)單位監(jiān)管有別的現(xiàn)象很普遍，致使事業(yè)單位偏離了公共服務機構的基本價值取向。而且，由于這種體制中的部門利益傾向以及部門利益固化，使得事業(yè)單位改革阻力重重。

綜上，目前，事業(yè)單位仍然作為政府的附屬機構存在。一方面，因缺乏自主權而不能靈活適應社會發(fā)展的需求；另一方面，作為政府的附屬機構，必然是對行政機構負責，而不是對公眾負責，也因此事業(yè)單位提高服務質量、滿足公眾需求的動力和壓力均不足。目前，事業(yè)單位的營運資金來自政府的撥款和自身的營運收入，政府撥款作為向事業(yè)單位配置社會公共資源的主要手段，因為相關法律制度的欠缺，資源配置的隨意性很大，如教育經(jīng)費的撥付制度，目前政府及其主管部門與評估機構壟斷高校資源的配置［2］，而事業(yè)單位對政府資源配置方面的審批被排除在《行政許可法》的適用范圍之外①《行政許可法》第3條規(guī)定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”，對政府隨意配置資源，隨意處置資產(chǎn)，既無相關行政法的約束，對事業(yè)單位而言，也無法律上的救濟途徑。同樣，政府對事業(yè)單位的人事管理等同行政系統(tǒng)的公務員管理，對有關人員的人事任命以及處分實際上也被排除在行政訴訟受案范圍之外。

單位制存在的規(guī)模意味著國家掌控并分配社會資源的程度。隨著市場經(jīng)濟體制的確立，國家掌控的社會資源減少。經(jīng)濟體制改革，政企分開，企業(yè)從單位制度中分離出來，成為獨立的企業(yè)法人，而事業(yè)單位改革一直未能跨出這關鍵的一步。1986年制定的《民法通則》將事業(yè)單位作為一種法人形式來規(guī)定，試圖解決事業(yè)單位從事民事活動的主體身份問題，1998年《事業(yè)單位法人登記管理條例》頒布實施，對事業(yè)單位法人實行登記制度，使事業(yè)單位有了法人之名，但從目前的實際情況來看，在單位制度下，事業(yè)單位內(nèi)化為政府的附屬機構，人事、財務、業(yè)務發(fā)展等均沒有獨立自主權，事業(yè)單位徒有法人之名而并無法人之實。

因此，事業(yè)單位改革從根本上來說，要將單位語境中的事業(yè)單位變成法治語境即國家治理體系中的事業(yè)法人，事業(yè)單位與事業(yè)法人的這種區(qū)分類似政治語境中的人民與法律上的公民，以及政治宗旨上的“為人民服務”與行政法上的“服務型政府”。

二、“事業(yè)單位”概念評析

“事業(yè)單位”是新中國特定語境下的一個詞匯，具有中國計劃體制下的“單位”內(nèi)涵和“事業(yè)”目的，其中“單位”表明了這類組織的國家屬性，“事業(yè)”則表明了這類組織的公共服務屬性。

在現(xiàn)代漢語里，“單位”一詞包含重要的制度信息：一是單位是各級政府創(chuàng)設的公立機構（依法設立）；二是每個單位都有一個與之對應的主管部門（無主管部門，但有財政、稅務、審計、業(yè)務主管等公共服務監(jiān)管部門）；三是在單位任職的管理者和專業(yè)人員都納入“干部編制”；四是單位自身又是公共資源分配和再分配的一個樞紐，公共資源的分配和一些公共服務都是“只對單位，不對個人”［1］3-4,103。

根據(jù)百度百科對“事業(yè)”一詞的解釋之一是“指人們所從事的，具有一定目標、規(guī)模和系統(tǒng)的對社會發(fā)展有影響的經(jīng)常活動”。實際上，“事業(yè)”一詞也反映了新中國創(chuàng)始人建設社會主義“事業(yè)”的政治理想，這一政治理想在我國1982年憲法中表述為“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平……國家發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè)……國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……國家發(fā)展體育事業(yè)……”，為此，國家設立事業(yè)單位，作為實現(xiàn)這一理想的組織形式。

“單位”屬于計劃體制下行政管理語境中的特別詞匯，也是日常習慣使用的詞語，在我國，單位通常包括國家機關、企事業(yè)單位等，國企改革后，企業(yè)成了相應的法律規(guī)范中的組織概念即企業(yè)法人，改革的成果在法治體系中得以確認。而“事業(yè)單位”一直沿用，一方面，事業(yè)單位改革進展緩慢，“單位”化管理的實質并未得到改變；另一方面，在國外相關制度中并未有這一組織形式，沒有可以參照的現(xiàn)成模式，沿襲約定俗成不失為一種保持中國特色的較為穩(wěn)妥的選擇。

對此，有人主張這個概念應當逐步消滅或逐步淡出，而應當更多地使用公共服務部門的概念［3］。筆者認為，從廣義上來說，公共服務部門包括政府部門、事業(yè)組織和其他公共服務組織如公用企業(yè)，在人員管理、資源配置、內(nèi)部管理以及利益分配等方面，這些組織各有特點，不宜混為一談。因此，以公共服務部門替代事業(yè)單位不能完全準確反映這類組織的獨特之處。同時，在法治語境中，作為法律規(guī)范中的概念，即作為法律關系的主體通常是組織，不合適使用“單位”的概念，我國1982年憲法文本使用的也是“事業(yè)組織”的概念，即：事業(yè)組織是國家設立的提供公共服務的一種社會組織。因此，本文主張取消“事業(yè)單位”的概念，而代之以“事業(yè)組織”較為妥當。

適應行政管理到行政法治的轉變，事業(yè)單位改革首先要將“事業(yè)單位”從計劃經(jīng)濟體制下的行政管理語境中的“單位”轉化成為一個行政法上的組織概念，即作為現(xiàn)代國家治理體系中的一種組織形式，這種轉變不僅僅是稱呼上的變化，而是意味著事業(yè)組織享有法律權利，履行法定義務，即具有行政法上獨立的主體資格，相應的，國家事業(yè)體制的建立和完善都是以此為基點，以承認事業(yè)組織獨立的行政法地位為基礎。在此基礎上，與“單位”制度相適應的一系列事業(yè)組織制度包括人事制度、養(yǎng)老保險制度、內(nèi)部治理制度等需做相應的改革。

三、事業(yè)單位的定性：公法組織

任何組織的設立都有其需要完成的任務和達成的目的，即組織的社會功能。從國家最初設立事業(yè)組織的目的來看，是要落實憲法中關于發(fā)展社會主義各項事業(yè)的原則性規(guī)定，即依據(jù)公法設立，設立的目的是增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務。

1998年國務院頒發(fā)的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：“事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織?！奔词聵I(yè)單位是從事公共服務活動的組織。國家機關舉辦或利用國有資產(chǎn)舉辦則表明這些公共服務的提供是國家的職責，實際上，這些職責通常由政府來履行，政府則通過事業(yè)單位這種組織形式來履行職責。

1999年《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》明確規(guī)定了：“公益性非營利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的，不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫(yī)療衛(wèi)生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。”這表明了事業(yè)組織不以營利為目的的公益性質，區(qū)別于營利的市場主體。實際上，在經(jīng)濟體制改革前后，事業(yè)組織“都是指政府創(chuàng)設的，提供教育、科研、文化和衛(wèi)生服務的專門機構，盡管不同時期的法規(guī)對它的界定不盡相同，但并沒有實質差別”［2］。

從上述法律文件的規(guī)定以及我國實際情況來看，事業(yè)單位的創(chuàng)設權分屬中央政府和地方政府，事業(yè)單位是中央政府或地方政府在公共服務領域的延伸或者化身，代表中央政府或地方政府履行公益給付職能。

大陸法系法律有公法與私法之劃分，“這一區(qū)分絕非概念游戲，相反，它在確定訴訟管轄、規(guī)范法律主體的自由度、限制公權力任意擴張和逃避公法約束等方面都具有重要的實際價值”［4］。不僅“我國法學界目前也已經(jīng)普遍認同了公法與私法的區(qū)分”［5］，實際上，相應的法律理念及法律制度設計上也都認同和考慮了公私法之區(qū)分。既然存在公私法之區(qū)分，而公法和私法上就必然存在有相應權利能力和行為能力的組織體，即公法組織和私法組織，“公法組織與私法組織之區(qū)別主要系按組織據(jù)以設立之準據(jù)法，以及其依組織目標所從事之活動性質為判別標準”［6］。

綜上，事業(yè)單位是政府依據(jù)公法設立的履行公共服務職能的公法組織。本文贊同“事業(yè)單位是相對獨立承擔公共服務職能的公共機構，對于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個行政法問題”［7］，以及“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”［8］。事業(yè)單位作為實現(xiàn)公共行政任務的組織由公權力機關依據(jù)公法設立，在提供公共服務活動中與服務對象的法律關系宜由公法調整，應納入行政法的調整范圍，有關爭議應當通過行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)韧緩浇鉀Q，以此強化事業(yè)單位在公共服務中的公法主體責任。

但目前，實際上事業(yè)單位已經(jīng)偏離了最初設立的目的，組織功能異化，成為一個包括公權力機構、公益組織、企業(yè)化組織等多種不同性質的復合組織形式，識別事業(yè)單位的標準僅在于編制管理和預算管理上的“單位”，且政事不分、事企不分的事業(yè)管理體制產(chǎn)生了這樣一部分組織，“最大限度地運用和享受行政部門和企業(yè)兩者擁有的權力和利益，最大限度地游離于行政部門所受的約束和企業(yè)所承受的市場壓力之外”［9］。因此，重新界定事業(yè)組織、讓事業(yè)組織回歸其公益屬性和公共服務屬性是事業(yè)單位改革首先要解決的問題。

四、構建我國事業(yè)法人制度

如果說經(jīng)濟體制改革是企業(yè)單位制走向企業(yè)法人制的過程，那么，行政體制改革和事業(yè)單位改革的實質是事業(yè)單位打破單位制建構事業(yè)法人制度的過程。在這個過程中，事業(yè)單位逐步擺脫作為政府附屬機構的地位，成為獨立的法人。賦予事業(yè)單位獨立的法人資格，一方面，事業(yè)單位可以排除行政權力對公共服務活動的不當干預；另一方面，也可以防止事業(yè)單位在公共服務方面推脫責任。

（一）借鑒法人制度，理順政事關系

從行政法視角來分析，事業(yè)單位的法律地位可以從兩個方面來確定：第一，與公眾而言，事業(yè)單位作為直接提供公共服務的行政主體，是獨立的公法人，既享有一定的自主權，也應當履行行政法上的義務、承擔相應的行政法上的責任；第二，與政府而言，事業(yè)單位既是政府在公共服務領域的合作伙伴，具有獨立于政府及其職能部門而非其附屬機構的行政主體地位，同時，作為政府監(jiān)管對象的行政相對人，應有對抗公權力的私法主體地位，但在其公益宗旨、提供公共服務的質量標準、服務價格等方面接受政府的監(jiān)管。

如前所述，在承認公私法劃分以及公私組織之區(qū)分的基礎上，公法人和私法人之區(qū)分也就理所當然。事業(yè)法人制度的內(nèi)容包括兩個方面：一是事業(yè)單位作為行政主體的公法人，即行政法上的法人；二是作為行政相對人的私法人，即民法上的非營利法人。

我國最早對事業(yè)單位法人做出規(guī)定的是1986年制定的《民法通則》關于法人的分類部分，但不少學者在探討民法中的法人分類問題時，指出“民法通則中的法人制度仍然保留了單位制度的主要內(nèi)容，體現(xiàn)為：首先，法人的分類與國務院編制管理核定的機構分類相一致，法人類型只是單位分類的復述”［2］。1998年《事業(yè)單位法人登記管理暫行條例》規(guī)定了事業(yè)法人登記制度，但從相關內(nèi)容更來看，事業(yè)單位法人只是稱呼上的轉變，并沒有改變以往單位體制下政府主管部門與事業(yè)單位對應的基本管理體制。而且“一個行政組織即使可以在民法意義上稱為機關法人，但其公法上的主體性問題仍懸而未決”［10］。因此，事業(yè)法人制度首先要解決事業(yè)單位作為公法主體的法律身份問題。

（二）作為公法人的事業(yè)單位

在公共服務活動中，就事業(yè)單位與服務對象之間的關系而言，事業(yè)單位是行政主體，需要履行一定的行政職責，承擔行政責任。事業(yè)單位的行政主體地位在我國相關行政實體法以及行政訴訟法中得以確認，但公法人缺位既是我國法人制度的局限，也是目前我國行政主體理論缺陷所在，探討事業(yè)單位的公法主體資格，借鑒公法人理論是必要的?！凹热皇聵I(yè)單位在法律文件中的界定與其實際情況之間的齟齬十分突出，既然事業(yè)單位概念已不具有能準確涵攝實際情況的理論價值，那么我們就要采用更有解釋力的概念和理論，引入公法人理論，運用完整的法人理論來分析目前事業(yè)單位術語所指涉的各類組織體，會有更好的效果?！保?］

翻閱各種關于公法人的論述，不外乎：公法人是指依據(jù)公法設立，以提高政府效能、滿足公眾需要和改善公共福利等公共利益為目的，從事公共服務活動的法人，公法人的設立和活動以社會公共利益為目的，受公法調整，與其對應的概念當是私法人。

公法人與私法人的區(qū)別標準在于設立機關、設立目的、設立依據(jù)以及活動內(nèi)容，“公法法人僅能由政府當局主動行為創(chuàng)設;給公法法人指定的工作目標都不是私人性，而是永遠為了滿足交付其完成的某些共同利益，由此造成的結果是，公法法人從不單純追求贏利，具有超出私法規(guī)定的活動方式之外的能力”［11］。公法人是指以公共利益為目的，以提高政府效能、滿足公眾需要和改善公共福利為目的而設立，以此標準，我國的事業(yè)單位應當是公法人。

為實現(xiàn)國家行政精簡化及公共服務效率化，通過創(chuàng)設國家行政組織以外的公法人組織進行國家行政制度改革，實現(xiàn)行政公務分權，是現(xiàn)代各國較為常見的改革策略，“公務法人是以公務為基礎的分權形式，對中央集權是一種限制”［12］100。如法國的公務法人，“是近代行政管理的一種法律技術”［12］394，德國的公營造物，日本及我國臺灣地區(qū)的獨立行政法人［13］，都是公務分權的結果，在中國，事業(yè)單位也是行政公務分權的產(chǎn)物。

作為公法人的事業(yè)單位是具有獨立法律人格的組織，應享有履行公法職責必要的財務、人事、業(yè)務等自主權，獨立于其他組織包括其設立者。為實現(xiàn)事業(yè)單位作為公共公益服務公法人的社會功能，政府的監(jiān)管是必要的，但法人制度下的事業(yè)單位與其設立者政府之間的關系應當由法律來調整，即政事關系法治化，這也是行政法治的基本要求，政府與事業(yè)單位之間不再適用命令、指揮、強制等科層制下的所謂內(nèi)部單位式管理方式，政府依法對事業(yè)單位實行社會化監(jiān)管，而不是內(nèi)部監(jiān)管。

同時，依法行政是對行政主體的基本要求，作為公法人的事業(yè)單位履行公共服務職能應由公法來規(guī)范，社會活動受公法制約，承擔相應的公法責任。目前分類中的公益性事業(yè)單位的法律地位，多在各單項立法中予以確認，如《高等教育法》確認高校的法律地位，但事業(yè)單位作為公共服務直接提供者的行政主體身份與接受服務的社會公眾之間的行政法律關系并未確立，有關爭議更多地依賴民事法律調整，如醫(yī)患糾紛通常作為民事糾紛來處理，而調整學校與學生之間關系的規(guī)范則更為復雜，民事、行政以及內(nèi)部自治規(guī)范都有。事業(yè)單位與公眾之間的公共服務關系應納入行政法的調整范圍，事業(yè)單位作為公共服務的直接提供者與公眾之間因公共服務產(chǎn)生的有關爭議應當通過行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)韧緩浇鉀Q，以強化事業(yè)單位公共服務中的公法主體責任。

法人制度下的事業(yè)單位應秉持尊重人才發(fā)揮人才的作用而不是控制人才的理念，通過合同聘用制實現(xiàn)契約化管理，將職工從單位制下的人身依附關系中解脫出來，從“單位人”變成“社會人”，養(yǎng)老保險實現(xiàn)社會化也就順理成章。此外，應依法建立相應的救濟機制，賦予職工對人身控制以抵制權，如罷工、訴訟等權利。

為履行事業(yè)單位作為公法人的外部職能，相應地需建立起不同于單位制下科層結構的內(nèi)部決策、管理、執(zhí)行等機制，即事業(yè)單位內(nèi)部法人治理結構，做到政事有別。2012年，中共中央、國務院在《關于推進事業(yè)單位分類改革的指導意見》中也提出要建立事業(yè)單位法人治理結構，目前這一改革正在進行中，但作為公權力機構的一部分，事業(yè)法人內(nèi)部治理結構顯然不同于企業(yè)等營利法人，如從對外法律關系來看，其財產(chǎn)處分權等不同于民法意義上的法人，而且，科教文衛(wèi)體等不同事業(yè)法人必須有不同的內(nèi)部治理結構，不能一概而論。

（三）作為私法人的事業(yè)單位

任何一種社會組織都會參與多種社會關系，因而其法律身份是多元的。事業(yè)單位除了作為公法人提供公共服務以外，作為民事主體，應享有民事權利履行民事義務，因此，需承認其民法上的私法人、非營利法人資格。有學者認為“事業(yè)單位是公權力的產(chǎn)物，不宜確定為民法上的法人”［2］，筆者認為事業(yè)單位的民法主體資格不影響其提供公共服務的公法主體資格，就像民法中規(guī)定了機關法人并不影響行政機關作為行政主體的資格一樣，實際上，任何一個組織在不同的法律關系中有不同的法律身份。因此，事業(yè)單位可以而且應該成為民法上的非營利法人，以對抗公權力的不當干預。

此外，政府對事業(yè)單位實行監(jiān)管是必要的，而監(jiān)管必須以承認事業(yè)單位的私法人自主權為前提。賦予事業(yè)單位私法人資格，是要確定事業(yè)單位作為行政相對人獨立于政府的行政法地位，有其一定的自主權，包括人事權、財產(chǎn)管理權，以及對政府不當干預行政行為尋求法律救濟的權利。

［1］楊曉民，周翼虎.中國單位制度［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，1999.

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（責任編輯：朱永良）

D630；D922.1

A

1005-460X（2015）05-0037-05

2015-01-12

國家社會科學基金項目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”（13XFX007）

何崢嶸（1968—），女，湖南邵陽人，教授，從事行政法學研究。