◎魏治勛 （山東大學法學院，山東濟南250100）

◎李安國 （北京市昌平區(qū)人民法院，北京102200）

當代中國的政府治理轉型及其進路

◎魏治勛 （山東大學法學院，山東濟南250100）

◎李安國 （北京市昌平區(qū)人民法院，北京102200）

政府治理是國家治理的核心部分，政府治理轉型對于推進國家治理現代化具有根本意義。當代中國的政府治理面臨著“名義法治”的阻礙、官僚制與民主的沖突、權威體制與有效治理的沖突、公共權力與社會自治權利的沖突等嚴峻挑戰(zhàn)，應對這些挑戰(zhàn)必須進行政府治理的現代化轉型。在推進政府治理現代化轉型過程中，應當全面樹立法治思維，切實發(fā)揮法治的價值與功用，建立與民主機制相協調的有效的治理體系，切實創(chuàng)新治理方法、提升治理能力，并以憲法、法律手段確認社會自治權利，最終形成以“強政府—大社會”為軸心的多元共治的“善治”格局。

政府治理；現代化轉型；法治思維；社會自治；善治

政府治理是國家治理的核心組成部分，是國家治理至關重要的子系統。當代中國高度重視政府治理，在深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式等方面采取了一系列重大舉措，政府治理正面臨著現代化、法治化的深刻轉型，推進政府治理轉型對推進國家治理現代化具有重要意義。但總體而言，當前的政府治理在實現《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）確定的“有效的政府治理”目標上仍面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)，推進政府治理現代化仍需在多個方面深化改革、扎實推進。

一、當代中國政府治理面臨的現實挑戰(zhàn)

當代中國在推進政府治理現代化的道路上面臨的諸多嚴峻挑戰(zhàn)，主要有以下四個方面：

（一）“名義法治”阻礙了政府治理現代化

“法治”是人類迄今所能找到的治理國家的最好方式，在國家治理中起著主導作用。法治既是國家治理現代化的組成部分和主要標志，又是實現國家治理現代化的基本途徑，政府治理作為國家治理子系統必須建基于法治之上。中國政府治理的轉型根本上有賴于法治建設的深度推進和“法治中國”架構的基本確立。自中共十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標，經過此后28年的不懈努力，中國特色社會主義法律體系基本建成，“有法可依”的法治建設目標基本實現。然而，法治對正處于社會轉型期的中國而言仍然是一項未竟的事業(yè)，當前的法治在相當程度上仍舊是“名義法治”——“法律體系初具規(guī)模，法律設施大體完備，法律話語充斥社會，法律受到名義上的尊崇，法治的擁護者和破壞者同時訴諸法律的權威”［1］。在這種“名義法治”下，憲法、法律的權威性不足，對公共權力運行的約束力度不強，政府治理中徇私舞弊、權力尋租等違法行為難以遏止；社會公眾表達愿望與訴求缺乏穩(wěn)定而有效的渠道，參與公共事務決策的權利極易受到打壓和侵蝕，同時私人事務中的違法逐利趨勢反而愈加嚴重。

政府治理領域的問題則更加突出，諸如有限政府、法律至上觀念尚未完全樹立，政府治理事務中依然存在相當程度的人治思想殘余，權大于法、徇私枉法的現象仍很普遍，政府治理實踐中頻繁出現少數領導者以個人權威左右政策制定、執(zhí)行的現象，加之決策過程中的監(jiān)督機制與事后追責機制缺失，現代法治所要求的“依法辦事”在某種意義上被異化為“依領導指示辦事”。再者，社會公眾在其個人的合法權益受到不法侵害時，往往不是優(yōu)先選擇依法維權，而是托關系、找熟人解決糾紛，更有甚者以此私力救濟謀求不法利益。因之，“名義法治”之下，法律規(guī)定無法避免被規(guī)避和不當利用的風險，法治所具有的正向功能難以有效發(fā)揮，政府治理實踐確實到了必須正本清源、改革自新的轉型時刻。

（二）官僚制與民主的現實沖突

現代國家治理是以官僚制(Bureaucracy)為其組織基礎的。現代官僚制特指“具有現代工業(yè)社會特征的那種最普遍的專業(yè)化、依法行事（rule-governed）型的行政管理”［2］102。按照馬克斯·韋伯的界定，官僚制行政具有科層制、連續(xù)性、非人格性和專業(yè)化等特征，受這些特征影響，官僚制度在一定條件下會變得自我封閉、秘密和獨立，其組織權力易于受到控制和操縱以達成既定行政目標，從而呈現出明顯的反民主傾向。但官僚制走向自我封閉的原因，不在于其自身所擁有的諸如信息和組織能力集中等特征，而在于其被要求完成的行政任務所施加的壓力［2］4、107-109。

盡管官僚制的行政管理本質上并非必然是反民主的，民主體制控制下的官僚制仍舊是現代國家行政的基本組織結構，但在當代中國政府治理實踐中卻現實地存在著官僚制與民主相沖突的現實狀況。這一沖突表現至為明顯的例證，可從公眾利益訴求難以有效表達而引發(fā)的群體性事件中窺其一斑。社會轉型期頻頻爆發(fā)的群體性事件的根本原因在于社會公眾在政府治理中的參與權利缺乏制度化保障、社會壓力缺乏規(guī)范化宣泄渠道，表明當前官僚制行政管理的法治化程度不高［3］。在涉及人民群眾切身利益的公共決策領域，官僚制常呈現出自我封閉性和獨斷性，這與民主政治要求的開放性和平等參與性形成了尖銳的沖突。在這種情況下，封閉、獨立的運作方式既增加了官僚系統淪為控制和監(jiān)管人民大眾的工具的風險，又為公共權力擴張和尋租肥私等違法行為制造了溫床，還在一定程度上危及了政府治理的合法性。因為，“盡管歷史上有許多形式的合法性，但在當今世界，合法性唯一真正的來源則是民主”［4］。因此，出于保障公民權利與自由充分實現及規(guī)范公共權力規(guī)范運作的目的和維護政府治理合法性的需要，在推進政府治理現代化過程中必須及時化解當前所遭遇的官僚制與民主訴求的現實沖突。

（三）權威體系與有效治理的沖突亟須調和

當代中國政府治理面臨著權威體制與有效治理的沖突，這一沖突的核心在于如何正確處理央地關系、妥善配置中央與地方各自的治理權限，而既往政府治理實踐中周而復始的集權與放權博弈正是這一沖突難以妥善調和的最為明顯的表現。有效治理的實現需要治理主體具備適當的治理權力和資源。在由“科層制和一統觀念制度”維系的權威體制下，中央政府的治理范圍呈現擴大趨勢，權力和資源也傾向于自地方政府向中央政府集中，久而久之必然會致使地方政府在處理治理事務時因缺乏足夠的治理權力和資源而陷入被動局面，從而妨礙地方政府有效治理目標的達成。學者對權威體系與有效治理的沖突做出了這樣富有見地的歸納總結：“權威體制的集中程度越高，越剛性，必然以削弱地方治理權為代價，其有效治理的能力也會相應減弱；反之，有效治理能力的增強意味著地方政府治理權的增強，常常表現在——或被解讀為——各自為政，又會對權威體制產生巨大的威脅?！保?］權威體制與有效治理之間的沖突由此構成當代中國政府治理的一個持久難題。

然而，盡管我國當前存在的權威體制與有效治理之間的沖突并不意味著二者在任何條件下都是截然對立的，或者說二者的沖突在實踐中不具有被調和的可能性。由于協調中央與地方的治理體制與機制本身正是權威體制必須面對的核心內容，而權威體制的本身并不會對中央與地方的治理權限劃分做出某種固定唯一的選擇，而毋寧是實用主義的，并且實踐中權威體制在政府治理模式選擇和運行機制設計上也需要保持一定的開放性以維系體制的活力，那么尋求權威體制與有效治理實踐的某種動態(tài)均衡就仍舊是可能的。調和權威體制與有效治理的沖突并使之達成長期穩(wěn)定的均衡，無疑正是當代中國推進政府治理轉型所面臨的一項重要課題。

（四）公共權力與社會自治權利的沖突有待解決

在當代中國的政府治理實踐中，推進政府治理現代化還面臨著公共權力與社會自治權利的沖突。當下中國社會領域的規(guī)范與秩序逐漸呈現出如下兩個方面的特征：其一，根源于市場經濟的社會自發(fā)秩序已然無所不在、日漸擴展，致使整個社會層面逐漸向著具有“擴展秩序”屬性的社會規(guī)范治理的秩序網絡過渡。鑒于“擴展秩序”的基礎在于，“‘消極法治’將立法的主要任務看作是對自生自發(fā)規(guī)則的吸收、確認和轉化，由此私法在法律體系中的地位得以凸顯，私法總體上在法律系統中占據主導地位”［6］。在這種情況下，公共權力對社會秩序的調控就必須尊重社會關系已然發(fā)生的這種時代變化，尊重基于市場經濟合理性和社會自然選擇形成的規(guī)范秩序。其二，國家與社會的協商共治已然成為善治和法治的基本要求。在社會領域逐漸生發(fā)并完善的“擴展秩序”基礎上，除卻公共權力的天然擴張態(tài)勢，為了糾正社會自治可能存在的民間秩序失衡與社會權力的恃強凌弱，維護公共權力在政府治理事務中的權威性，公共權力對社會自治秩序的調整必須在尊重社會規(guī)范的基礎上，按照“善治”的原則與要求，在與社會組織和廣大民眾充分協商的基礎上依法“共治”，而不是像既往那樣動輒強力干預社會自治事務。但是，在當前社會與經濟生活中，政府掌握了太多配置資源的權力，仍舊不時直接介入和干預微觀經濟社會生活的運作，市場在資源配置中的主導地位尚未真正確立；社會規(guī)范和自生自發(fā)擴展秩序還未得到立法的承認與尊重，立法與社會領域的發(fā)展依舊存在脫節(jié)現象；社會自治建設層次較低，法治化程度仍然比較初步。概而言之，政府對社會基層自治體的干預及其導致的行政化依然是一個突出問題，公共權力與社會自治權利的沖突是推進政府治理現代化必須克服的一個難題。在這一沖突的影響下，政府的社會治理極易陷入“一統就死，一放就亂”的困境；不解決這一難題，不僅公共權力難以良性運作，社會自治及其善治目標勢將難以充分實現。

二、當代中國政府治理轉型的應然向度

為有效應對挑戰(zhàn)、推進政府治理現代化，當代中國必須進行政府治理的轉型。在當前由國家社會相對統一的一元結構向國家—社會二元分立結構的轉型過程中，政府治理創(chuàng)新的關鍵在于運用法治思維，構建規(guī)范、民主、科學的社會治理機制，塑造公平正義的公民文化，推動社會與政府二者間良性互動，實現政府治理模式的歷史性轉換，回歸政府治理的應然向度［7］。此即當代中國政府治理轉型的基本方向。

當代中國政府治理模式幾經轉變，但終將朝著現代化、法治化的方向全面推進。新中國成立之初，出于快速完成工業(yè)化、解決貧困與落后狀態(tài)的需要，我國的政府治理模式帶有濃重的“管制”和“計劃”色彩，行政機關壟斷了對社會公共事務管理的權力，在強制性行政手段自上而下的單向規(guī)制下，理論上享有主權的人民大眾不免有淪為統治客體之虞。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的逐步建立與完善，行政體制改革也不斷取得新進展，最終形成了“管理”式的政府治理模式，在這一模式下人民大眾能夠在行政指導下合理安排社會經濟事務，其參與政府治理決策的權利逐漸得到部分保障甚至擴展。進入21世紀以后，“軟弱無能的國家或失敗國家”問題在全球化浪潮中明顯成為世界各國普遍面臨的治理難題，對正處于社會轉型期的中國而言，國家治理也面臨著社會矛盾集中爆發(fā)、利益多元與價值沖突、政府擅權、行政效率低下及合法性受到懷疑，以及維穩(wěn)壓力日益加劇等治理問題的挑戰(zhàn)。在這一背景下，中共十八屆三中全會在《決定》中將實現國家治理現代化列入全面深化改革的總體目標和頂層設計的關鍵內容。而對于國家治理的核心組成部分——政府治理，通過借鑒西方多中心治理、網絡化治理、整體性治理等政府治理理論，并在結合政府體制改革的實踐經驗的基礎上，明確指出要加快轉變政府職能，建設法治政府和服務型政府，這標志著我國的政府治理邁入了一個新的階段，政府治理模式轉向了“法治”和“服務型”的新模式。黨的十八屆四中全會進一步提出了全面推進“依憲治國”“依法治國”、努力達至“善治”的治國方略和目標模式，“法治政府”和“服務型政府”成為對政府治理的更為準確和恰當的定位。這一模式對于在社會轉型的矛盾多發(fā)期內維護社會的良好秩序、增進公共利益與福利、保障公民的自由和權利具有重要的意義。中國政府治理轉型所指向的未來愿景——“強政府—大社會”的多元共治格局已躍然可鑒。

“治理”（Governance）是多主體參與的、共同解決公共問題的過程［8］。從“治理”理念出發(fā)，政府治理亦應是多方主體參與的合作治理、共同治理，具有“多元共治”的特征。政府治理的目的在于規(guī)范公共權力的運作，保障個人權利與自由的充分實現，維護良好社會秩序，增進公共利益和福利，達致“善治”目標?；诖?，政府治理在實踐中應呈現出兩個面向：一是行政機關等公共權力組織體聯合多方力量對社會公共事務進行合作管理；二是社會大眾對行政機關等組織體的公共權力運行施加約束和制約［9］。在“法治”和“服務型”政府治理模式下，政府所擁有的公共權力不再是統治、管控社會民眾行為的工具，而必須轉變?yōu)樽鳛楣矙嗔A和本源的個人權利自由的保障與服務手段；憲法文本中的“一切權力屬于人民”也不再被簡單化為選舉權與被選舉權，而必須進行更廣泛的理解，除了選舉以外，更多的是共同參與式的治理［10］。這就意味著，治理主體（行政機關等公共權力組織體）與治理對象（社會組織和人民大眾）之間不再是“管制”“管理”模式下的二元對立關系，而是一種“主體間性”的關系。當代中國的政府治理本質上應當是多元主體的“自我統治”，其核心問題并非在于治理主體對治理對象如何施加治理行為并達成治理目標，而是在于如何設計和構建作為治理主體的行政機關和其他公共權力組織體的自身內在結構，以使得社會組織和人民大眾能夠有效參與治理過程、行使治理權利。政府治理應當按照有效治理或“善治”的原則要求重構行政機關等公共權力組織體的結構、權限及運行規(guī)則等，建立權力有限、運行有效的多元化治理主體，從而在根本上實現“政府再造”，這是構建“強政府”的當代工程的基本思路［11］。

現代法治在承認社會轉型期不斷加劇的價值或利益多元化競爭的基礎上，通過程序性規(guī)則為多元價值或利益創(chuàng)造合作共生的良性發(fā)展機制：通過劃設一塊以理性討論決定社會整體利益邊界的公共空間，把難以進行理性討論的價值問題都歸類于私人領域，因而理性商談而非武斷裁判成為化解當代社會問題的基本進路［12］。由此，在現代法治理念和服務型政府語境中，“政府再造”旨在形成一種“強政府—大社會”的多元共治格局。在這一政府治理轉型所欲實現的未來愿景中，行政機關等公共權力組織體在政府治理中發(fā)揮既有效又有限的作用，通過嚴格規(guī)范公共權力的運作的領域與程序，充分保障并服務于社會組織和人民大眾以達致合理高效的社會自治秩序，公共權力能夠就自身的合法性尋求到最堅實的根基［13］?！皬娬笊鐣钡奈磥碚卫碓妇霸谝欢ǔ潭壬弦部梢詺w結為政府治理的“簡約主義”，這種政府治理的“簡約主義”表現為：行政機關等公共權力組織體通過簡政放權、以簡馭繁制衡內部權力，避免政府成為肆意無度地侵蝕市場和社會運作領域的包攬一切的“大政府”，而是要成為能夠有效地處理法定職責范圍內公共事務的“強政府”［14］。在“強政府—大社會”格局之下，公共權力良性運作所塑造的政府之“強”成為保障社會之“大”所要求的社會自治得以真正實現的關鍵，合理的社會自治與公共權力的良性運作相輔相成；社會自治將成為證成政府治理有效性的制度現象，表征著政府治理向著其“多元共治”本質的回歸。

三、當代中國政府治理現代化轉型的基本路徑

為推進政府治理的現代化轉型，實現“強政府—大社會”的未來治理愿景，當代中國的政府治理改革應遵循如下基本路徑：

（一）樹立法治思維，切實發(fā)揮法治的價值與功用

樹立法治思維，絕不是僅僅把法治看作政府治理的一種手段與工具，推行法治不能只是出于一種功利性的“對秩序的呼喚”，或者只是對作為現實狀態(tài)的治理秩序進行法律形式上的被動性追認［12］。而是要把法治看作政府治理所欲實現的生活方式、文明模式和治理范式轉型的制度與機制。因而，與其說法治是治理的手段，不如說法治是治理的目標指向。中共十八屆三中全會決定在強調“推進國家治理體系和治理能力現代化”的同時，也明確指出要“推進法治中國建設”，十八屆四中全會則進一步提出要全面推進“依憲治國”?！皣抑卫怼迸c“法治中國”在當前中國社會主義建設事業(yè)中是互為表里、相輔相成的。在某種意義上，推進國家治理現代化所要建立的恰恰是人民主權、法制完備、法律至上、依法行政、司法公正、權力約束、權利保護、人權保障、社會自治的社會主義“法治中國”。法治思維在政府治理中與其他思維相比具有優(yōu)先性和至上性——這既是民主政治的必然要求，也是建設社會主義法治國家這一目標模式的必然要求——是運用其他思維的導向和底線［7］。在政府治理轉型過程中應當注意避免各種妄圖速成的想法，腳踏實地全面深入推進法治建設，讓法治真正成為內在于實踐理性的文明社會生活方式。

（二）建立與民主政治相協調的現代“強政府”體制

現代治理要求建立民主、法治、高效的“強政府”體制，然而，“相對于西方高度工具理性化與運行程序化的官僚體制而言,中國目前的官僚制形態(tài)還處于從前現代官僚形態(tài)向現代官僚形態(tài)的過渡時期”［15］。在當前政府治理中，官僚制與民主制度并非必然沖突，通過有效的民主化的“政府再造”工程，現代政府治理可以實現對傳統僵化的官僚體制的超越，而成為浸透著民主精神的具有高效執(zhí)行力的“強政府”。建立與民主相協調的“強政府”體制的核心在于構建科學化、民主化的公共決策機制，以“實現政府決策、管理和服務對社會開放，讓民間的‘話題’轉變?yōu)楣矝Q策的‘議題’”［16］。

構建科學化民主化的公共決策機制可從以下三個方面著手：第一，建立規(guī)范有序的決策信息搜集機制。全面、及時、有效的信息是保證決策科學性、正確性的關鍵。為保證最終決策機關在決策時獲得的信息是全面、及時和有效的，必須建立和完善官僚制的信息搜集與篩選機制，改進信息搜集、處理的手段與技術，使得決策信息的搜集、篩選和分析等工作更加規(guī)范、有序和高效地開展。在信息的搜集過程中，要特別注意搜集可能隨時爆發(fā)或激化的社會矛盾與隱患方面的信息，保證社會公眾的利益訴求能夠被及時有效地納入決策的商議和考慮當中。第二，建立開放的社會多元主體參與決策的制度機制。傳統官僚制中參與決策過程的往往是由政治家構成的精英團體，其決策形成過程具有相對封閉特征。在構建科學化民主化的公共決策機制過程中，應當以法律手段建立和完善社會公眾和專家有序參與決策形成過程的制度化渠道，如聽證制度、專家咨詢和評估制度等，保證社會公眾的利益訴求和專家意見在決策過程得以真正表達，形成政府主導、社會公眾代表和專家等多元主體共同參與的完善的開放性制度機制。第三，建立健全便捷有效的決策監(jiān)督機制。為充分保證公共決策的科學性和民主性，必須對政府權力范圍與行使方式等予以規(guī)范和監(jiān)督。借助法治化的程序和現代化便捷手段，如規(guī)范的電子政務與通信網絡平臺，政府能夠在參與者共同監(jiān)督之下有效回應來自公眾和專家的批評意見與改進建議，不斷增進決策的民主性與科學性。

（三）建立與有效治理相適應的中央—地方關系體制

現代政府權威體制的核心問題在于中央與地方的治理權限配置，它主要涉及兩個要素：“一是統轄的內容或治理的范圍，二是資源和權力的重心所在”［5］，對兩大要素的合理設計決定著有效治理的實現程度及其質量。有效治理的關鍵在于中央與地方按其治理角色的要求來配置治理權力和資源，以恰當處理相應的治理事務。在單一制的國家結構形式下，社會主義中國關于中央與地方治理權關系的制度設計必然呈現某種程度的權威性。

在政府治理創(chuàng)新的過程中，建立與有效治理相適應的央地關系應做到以下三點：第一，在處理中央與地方治理權關系上，應堅持治理權力配置的法治原則、事權與財權相匹配的原則、整體性原則。其中，法治原則要求按照憲法法律的嚴格規(guī)定確立央地關系秩序，合法有序地配置治理權力；事權與財權相匹配的原則要求實現治理主體事權與財權劃分的對等與均衡，保證治理主體擁有與其治理事務相匹配的能力和資源；而整體性原則要求按照“善治”原則和增強政府治理能力的目標，合理調整中央與地方治理運作機制，使中央與地方分職治事、相互配合、各負其責。第二，合理明確地劃分中央與地方的治理權界限。當前政府治理實踐中，中央與地方各自的職責范圍不甚明確，事權界限模糊，財權與事權之間也存在不匹配的狀況。為此，必須以法律手段明確、合理地劃分中央與地方政府之間的治理權界限，簡言之，要保障中央政府對全國性治理事務的統一領導地位，賦予地方政府具體負責地方性治理事務的權力，并在需要共同合作的治理事務中對各自的權限和地位做出細致而明晰的規(guī)定，在中央與地方政府治理權力分工、配合的基礎上達至政府治理能力的整體性提升。第三，簡政放權，創(chuàng)新行政管理方式。應注重推進以下兩個方面改革：一是要明確各級政府部門內部的權力分工，確保權責一致，并優(yōu)化行政組織結構，精簡臃腫多余的機構，繼續(xù)推進大部門制改革，提高行政機關的辦事能力和效率；二是要不斷創(chuàng)新行政管理方式，最大限度地減少政府對微觀社會經濟事務的管理，保障社會民眾在法治社會中的自治權利得以充分實現。一如學者所言，“減少各級政府特別是中央政府的一些管理功能，縮小‘有效治理’的范圍，以社會機制替代之”［5］。從另一視角看，簡政放權、管理創(chuàng)新同時是法治條件下對政府權力行使方式和效能的新要求、新限制，為其改革自新、良性運作提出了更高水準的約束條件。

（四）以憲法、法律手段確認社會自治權利

規(guī)范有效的社會自治是良好治理的必要條件和狀態(tài)展示。從應然角度論，法治國家與社會自治構成“法治中國”的一體兩面。在這種情況下，社會自治已不再僅僅是制衡公共權力運作的一種手段或工具，而應當是理想治理體系必須珍視的一項穩(wěn)定的價值追求，是有效治理或“善治”的題中應有之義。在當代中國的政府治理實踐中，由于社會自治權利與公共權力之間的沖突態(tài)勢尚難彌合，“強政府—大社會”的多元共治愿景所要求的政府之“強”與社會之“大”難以兼得，合理有效的社會自治尚未實現，但依然值得期待。為了促使合理的社會自治的早日實現，當代中國在政府治理創(chuàng)新過程中應當以憲法、法律手段確認社會自治權利。

確認并尊重社會自治權利是政府治理前提和公共權力活動的邊界，凡是憲法和法律對公共權力明確授權范圍之外的領域即為社會權利的畛域。在依法治國的架構之下，憲法和法律以明確的規(guī)則形式為政治國家和社會自治之間的關系確立了制度化框架和內涵：其一，以“消極法治”平衡過于強勢的政府推進型的“積極法治”，維護社會自治權利的完整性、獨立性和自主性。我國現行法治模式側重于政府主導和推進的“積極法治”，國家對于社會和個人權利規(guī)劃和干預過多，反而不利于一個獨立自洽的社會體系的維系。為此，在當前的“法治中國”中應當及時引入“消極法治”的理念，著力改變以往那種單一的、以國家公共權力為主導的法治建構模式，有助于中國法治建設的新維度?！跋麡O法治”的理念內含有兩個重要維度：一方面，它強調應依法限制公共權力對本該屬于社會和私人領域的強制性干涉，在合理基礎上劃定公共權力合法作用的范圍，確定個人和社會權利相對于公共權力的獨立性與優(yōu)位性；另一方面，它倡導法治建設是國家、社會和公民共同合作參與推進的一項公共治理事業(yè)，主張以法治方式和法治思維重塑社會交往關系，在尊重社會主體自立性基礎上保障其正當權利和利益［6］。其二，以清晰明確的形式性規(guī)則制約公共權力、保障個人和社會權利，實質公正的追求亦必須經由形式性規(guī)則實現。形式法治意味著，任何公共權力的行使都需要得到合法性授權，任何權力濫用行為都將受到來自程序和制度本身的限制和制裁；形式法治還意味著，在公民權利的范圍、內容和類型既定的條件下，只有嚴格精密的正當程序和完善的救濟機制才是為其提供堅實保障的最重要防線。約束公共權力和保障人權乃是“形式法治”的一體兩面，二者的實踐結合乃是形式法治得以落實的集中體現［17］。其三，國家就應當主動劃出一塊允許社會規(guī)范發(fā)揮作用的領域，以實現國家法與社會規(guī)范的合理分工與交往互動。在這樣的框架結構中，國家法與社會規(guī)范不再是對立的狀態(tài)，二者在整個國家治理事務中各有側重，彼此是一種分工合作的契合關系。一方面，國家法通過不斷地消化和吸收社會規(guī)范中的有益因素，將之作為自身治理事業(yè)的支持力量，而對于那些基于國家法立場上無法汲取的內容，也能夠通過這種努力而產生一種“同情的理解”，使得國家法和社會規(guī)范能盡其所能地在規(guī)范人們的交往行為和交往秩序方面發(fā)揮各自的優(yōu)勢。另一方面，社會規(guī)范具有自發(fā)性、擴展性、自律性特征，其比之國家法更加貼近也更加適應日益變化的社會生活，因而在一定條件下能夠起到為國家法建設提供經驗和資源甚至充當其“解毒劑”的功能。

四、小結：通往“厲行法治”的治理之路

對于堅定地行進在法治征程中的中國而言，國家治理體系和治理方式的現代化和法治化對于“中國夢”的實現既是基本前提又是決定性條件，因而具有構成性意義。政府治理是國家治理的核心部分，政府治理轉型對于推進國家治理現代化和法治化殊具價值，是決定中國能否達成長遠發(fā)展目標、成為“成功國家”的關鍵一步。正是基于政府治理在國家治理體系中的這種特殊重要性，中共十八屆四中全會明確提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，表明國家治理的關鍵在于“依法治國、厲行法治”［18］。這就要求中國的政府治理必須盡快全面地完成現代化、法治化轉型，徹底步入規(guī)范化治理形態(tài)，它使得“法治體系在形式上應當展現為這樣一種治理模式：憲法與法律成為社會的最高權威和終極權威，成為任何組織和個人行為的唯一合法有效的判準”［19］。誠如是，則弗朗西斯·福山所言的“軟弱無能的國家或失敗國家”［20］將與中華無緣，中國的國家治理必將迎來一個能夠有效聚合國民智慧與力量而投身于共同目標的偉大契機，從而為中華復興與崛起真正打開希望之門。

［1］梁治平.讓“名義法治”名實相副［J］.財經，2012，（9）：30-33.

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（責任編輯：朱永良）

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1005-460X（2015）05-0042-06

2014-12-07

2012年國家社會科學基金后期資助項目“法律解釋的原理與方法體系”（12FFX016）

魏治勛（1969—），男，山東昌邑人，法學博士，副教授，兼任山東省法理學研究會秘書長，從事法哲學、法社會學、法律方法論研究；李安國（1990—），男，山東莒南人，法官助理，從事法律思維與法律方法研究。