文 / 華東師范大學(xué) 郭健坤

大視野：看國外公交如何“優(yōu)先”

文 / 華東師范大學(xué) 郭健坤

“公交優(yōu)先”即公共交通優(yōu)先發(fā)展，是國外發(fā)達(dá)城市普遍采取的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略。優(yōu)先發(fā)展公共交通，是解決我國城市交通擁堵、事故頻發(fā)、能源緊缺、環(huán)境污染等問題的有效途徑，已成為社會(huì)各界的共識。

城市公共交通堪比城市運(yùn)行的大動(dòng)脈，在城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)活動(dòng)中起著橋梁紐帶的作用。相較于私人交通方式，城市公共交通具有價(jià)格低、容量大、空間占有率低、能耗低、污染小、安全性高等優(yōu)勢，在城市運(yùn)行的大動(dòng)脈中，起著不可或缺的重要作用。

公交是何時(shí)開始“優(yōu)先”的？

法國巴黎市政府于20世紀(jì)60年代初最先提出了“公交優(yōu)先”的理念。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐美各國的經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，汽車工業(yè)尤其是小汽車工業(yè)得到了迅猛發(fā)展。一些汽車工業(yè)財(cái)團(tuán)趁機(jī)向政府施壓，促使歐美各國普遍采取了大力鼓勵(lì)私人小汽車發(fā)展的政策，私家車數(shù)量隨之急劇增長，導(dǎo)致很多城市的交通幾近癱瘓，道路擁堵問題嚴(yán)重。

有數(shù)據(jù)顯示，70年代，法國的私家車數(shù)量竟達(dá)到每千人300多輛！這無疑給城市交通帶來了巨大的壓力。巴黎市政府便開始采取“公交優(yōu)先”的戰(zhàn)略，制定了多項(xiàng)發(fā)展公共交通的政策，如加大公交補(bǔ)貼等，同時(shí)對私家車的發(fā)展進(jìn)行合理限制，才使交通擁堵問題逐漸得以解決，改善了交通狀況和城市面貌。歐美各國紛紛效仿，借鑒法國公交優(yōu)先的成功經(jīng)驗(yàn)，形成了豐富的內(nèi)容。世界上主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也經(jīng)歷了像法國一樣從發(fā)展私人家庭汽車到優(yōu)先發(fā)展公共交通的發(fā)展歷程。

“公交優(yōu)先”的理念于80年代傳入我國，最初主要是學(xué)術(shù)界進(jìn)行的研究和探討，而公交優(yōu)先作為一項(xiàng)政策在我國真正被推行，不過十余年的時(shí)間。

2004年3月，原建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，提出了我國近期優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的主要任務(wù)、目標(biāo)和相關(guān)意見。

同年6月，時(shí)任國務(wù)院總理的溫家寶作出重要批示：優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是符合中國實(shí)際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的正確戰(zhàn)略思想。這標(biāo)志著公共交通在我國城市交通建設(shè)中的優(yōu)先地位得以確立。

2005年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)六部委《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，要求各地各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行。2006年12月，四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》，進(jìn)一步明確了城市公共交通的公益性質(zhì)和促進(jìn)其優(yōu)先發(fā)展的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。

2011年3月，十一屆全國人大四次會(huì)議審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要中對優(yōu)先發(fā)展城市公共交通進(jìn)行了重點(diǎn)闡述，使“公交優(yōu)先”第一次上升為國家戰(zhàn)略。

2012年12月，國務(wù)院制定發(fā)布了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，這是有史以來關(guān)于“公交優(yōu)先”的級別最高、指導(dǎo)性最強(qiáng)、保障措施最全面的綜合性政策文件。上述一系列文件的出臺，為促進(jìn)公交優(yōu)先提供了強(qiáng)有力的支持和保障。

國外發(fā)達(dá)城市：公交如何“優(yōu)先” 巴黎模式

巴黎作為“公交優(yōu)先”理念的發(fā)源地，公交系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)，主要由市內(nèi)地鐵、郊區(qū)地鐵（或稱郊區(qū)列車）和公共汽車組成，其中地鐵是最主要的公交工具。巴黎的“公交優(yōu)先”首先體現(xiàn)在公共交通稅政策上，它規(guī)定凡是提供公交服務(wù)且職工數(shù)超過9人的企業(yè)，不管是國有還是私營，都要按工資總額的1.2%～2%上繳公共交通稅。巴黎交通管理委員會(huì)每月將收取的公共交通稅分配給公交企業(yè)，用于支付運(yùn)營成本，是彌補(bǔ)企業(yè)虧損的重要來源。巴黎市政府不允許公益性質(zhì)的公交企業(yè)以盈利為目的，要求企業(yè)每三年制定一次規(guī)劃，保證收支總體平衡，差額全部由財(cái)政補(bǔ)貼；并從2001年開始向公交企業(yè)派駐稅務(wù)人員進(jìn)行經(jīng)常性檢查，以確保財(cái)政補(bǔ)貼正常發(fā)揮作用。

此外，巴黎還對公交車道實(shí)行了專門“保護(hù)”。雖然多數(shù)街道狹窄，且80%為單行線，但在主要路段都設(shè)置了公交專用道，印有醒目的“BUS”字樣，不少單行車道甚至開辟“逆行公交車道”，配上專門的公交車通行信號燈，讓公共交通工具優(yōu)先通行。為防止私家車搶占公交專用道，很多路段都建有隔離設(shè)施，形成封閉的車道；對在公交專用道上亂停亂放的車輛進(jìn)行嚴(yán)厲處罰——罰款135歐元，遠(yuǎn)高于普通違章停車罰款的35歐元。

倫敦模式

倫敦?fù)碛惺澜缟献铨嫶蟮某鞘泄幌到y(tǒng)之一，其保障“公交優(yōu)先”的做法包括：在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，優(yōu)化常規(guī)公交網(wǎng)絡(luò)，增加新的軌道交通線路，擴(kuò)大公交覆蓋面，實(shí)現(xiàn)“無縫換乘”；改善原有車站的硬件條件，如安裝電梯、修建公廁、增設(shè)指示牌等；提高公交系統(tǒng)的信息化、智能化水平，通過設(shè)置電子屏幕和監(jiān)控，實(shí)時(shí)提供車輛、路況信息，便于乘客及時(shí)了解，合理估算出行時(shí)間。

在票價(jià)方面，倫敦制定了一系列優(yōu)惠的公交收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行票價(jià)一體化。根據(jù)乘客不同的出行需求，出售不同類型的票卡，既方便又實(shí)惠；高峰時(shí)段票價(jià)高，非高峰時(shí)段票價(jià)低，引導(dǎo)乘客分流，緩解交通擁堵；另外，殘疾人、老年人、青少年和兒童等特殊群體可享受全部或部分的免費(fèi)或半價(jià)優(yōu)惠，差額由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。在限制小汽車發(fā)展方面，實(shí)行交通擁堵收費(fèi)政策，對在特定時(shí)間段進(jìn)入市中心的社會(huì)車輛征收費(fèi)用，以控制交通流量；與此相配套的另一個(gè)政策是“停車—換乘”計(jì)劃，即在城市外圍公交車站周邊修建大型停車場，免費(fèi)或只收取少量停車費(fèi)，鼓勵(lì)上下班開車的市民先把車停在停車場，然后乘公交進(jìn)入市中心。

巴黎還對公交車道實(shí)行了專門“保護(hù)”。雖然多數(shù)街道狹窄，且80%為單行線，但在主要路段都設(shè)置了公交專用道，印有醒目的“BUS”字樣。

紐約模式

紐約的的公交優(yōu)先政策主要體現(xiàn)三大策略：一是采用智能化的公交管理系統(tǒng)。紐約的主干道路和重要街道都配有監(jiān)控設(shè)施，便于交通管理部門在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和處理交通問題，減少道路擁堵情況。設(shè)立電子信息公交站牌，實(shí)時(shí)顯示每條公交線路車輛的位置和預(yù)計(jì)到達(dá)時(shí)間。全市80多臺閉路電視構(gòu)成的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)有力地保證了服務(wù)質(zhì)量——90%以上的公交車基本準(zhǔn)點(diǎn)，即使晚點(diǎn)也不超過3分鐘，這讓市民更加信賴公交，更愿意選擇公交出行。

紐約公交

二是設(shè)置大容量車道（HOV車道）。它其實(shí)是一種專用車道，相對快捷，但只允許乘坐人數(shù)達(dá)到規(guī)定要求的車輛通行，否則會(huì)被重罰。政府鼓勵(lì)市民在不超載的情況下盡量拼車出行，以減少通車量、緩解擁堵、節(jié)約能源、降低污染。在中央商務(wù)區(qū)的部分路段設(shè)置行駛權(quán)限，規(guī)定只允許公交車通過，除公交車外不允許“左拐”或“右拐”等。

三是建立公交建設(shè)一體化運(yùn)作機(jī)制。從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營到管理都由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，既避免了多部門各自為政產(chǎn)生的利益沖突和相互推諉的情況，又促進(jìn)了不同公交工具之間的銜接，實(shí)現(xiàn)一票換乘。為了讓更多的市民乘公交出行，政府還多次上調(diào)了私家車的停車費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并從上世紀(jì)90年代初開始征收汽油消費(fèi)稅，連同高額財(cái)政補(bǔ)貼一起用于公交建設(shè)。

東京模式

作為日本的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，東京人口十分稠密，且80%的工作崗位分布在市區(qū)，早晚上下班高峰人流量很大。但是東京卻很少出現(xiàn)交通擁堵問題，這主要得益于它以軌道交通（包括市營地鐵、東日本地鐵和私營鐵路）為骨架構(gòu)成的公交網(wǎng)絡(luò)。東京是日本最大的交通樞紐城市，市區(qū)目前共有17條新干線和13條私營鐵路線，大容量的軌道交通網(wǎng)承擔(dān)了市區(qū)60%-70%的客運(yùn)量。

由于土地資源緊缺，東京市政府早在1950年前后就制定了以發(fā)展軌道交通為主的“公交優(yōu)先”的目標(biāo)，在城市規(guī)劃中推行公交導(dǎo)向型發(fā)展（TOD）模式，促進(jìn)土地開發(fā)與公交建設(shè)相協(xié)調(diào)，通過大力開發(fā)軌道交通沿線和站點(diǎn)周邊的土地來為公交提供客流，同時(shí)公交的運(yùn)力也能滿足人們的出行需要。

TOD模式提倡將軌道交通車站建成綜合交通樞紐，集中軌道交通、常規(guī)地面公交等多種交通工具疏散客流。四通八達(dá)的公交網(wǎng)絡(luò)將停車場、學(xué)校、醫(yī)院、商場、公司、飯店等串聯(lián)了起來，絕大多數(shù)乘客下車后都可以步行至目的地，且步行時(shí)間不超過10分鐘。市民出行和換乘十分方便，幾乎足不出站都能到達(dá)東京的任何地方。另外，相較于小汽車和出租車，軌道交通的價(jià)格優(yōu)勢明顯。有人曾算過一筆帳：在東京私家車一年的保養(yǎng)費(fèi)要遠(yuǎn)高于坐地鐵和假期出游租車的費(fèi)用。所以市民也比較樂意乘公交出行，而不選用小汽車和出租車。

對我國城市“公交優(yōu)先”的啟示 完善相關(guān)法律體系

“無規(guī)矩不成方圓”，國外公共交通發(fā)達(dá)的城市大都建立了比較完善的法律體系，對市場準(zhǔn)入、運(yùn)營監(jiān)管、資金來源等重大問題作了具體詳細(xì)的規(guī)定。因此，要加快我國在相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，形成一套完善的法律體系，使“公交優(yōu)先”有章可循、有法可依。要加快建立以《城市公共交通條例》為龍頭，以配套規(guī)章為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)為補(bǔ)充的法律體系，把城市公共交通優(yōu)先發(fā)展納入法制化的軌道。用法律明確公交發(fā)展中的政府責(zé)任，規(guī)范公交企業(yè)的經(jīng)營行為，保障乘客的正當(dāng)權(quán)益。

穿越富士山的東京新干線

推行TOD模式

TOD模式的要點(diǎn)在于：以公共交通線路為導(dǎo)向進(jìn)行城市開發(fā)，在主要公共交通站點(diǎn)周圍建設(shè)集居住、工作、商業(yè)、生活服務(wù)設(shè)施為一體的高密度社區(qū)，其居民可以步行或騎自行車到達(dá)工作和服務(wù)場所以及公共交通站點(diǎn)，該社區(qū)通過公共交通與其它社區(qū)和城鎮(zhèn)相連，有助于減少人們對私人小汽車的使用和依賴。TOD模式注重在城市規(guī)劃中土地利用與公交建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城市公交從傳統(tǒng)的“被動(dòng)適應(yīng)”向“主動(dòng)引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國正處于快速機(jī)動(dòng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，私人小汽車的數(shù)量急劇增長，推行TOD模式是“公交優(yōu)先”的必然選擇。

加大財(cái)稅政策的扶持力度

要建立穩(wěn)定的公共交通資金投入機(jī)制，通過財(cái)政撥款，設(shè)立相關(guān)稅費(fèi)和專項(xiàng)基金等為城市公共交通的發(fā)展提供資金來源。如日本公交建設(shè)的資金來源主要是國家撥款、地方政府撥款和貸款，法國巴黎的公共交通稅，英國倫敦的交通擁堵費(fèi)等。要扶持城市公交企業(yè)的發(fā)展，除了進(jìn)行直接的財(cái)政補(bǔ)貼外，還應(yīng)實(shí)施減免稅收、低價(jià)租用設(shè)施等優(yōu)惠政策為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，增加收益，提升服務(wù)質(zhì)量。如美國規(guī)定各企業(yè)須每月依據(jù)職工所持的公交票據(jù)、票卡免稅補(bǔ)貼60美元，以引導(dǎo)市民更多選用公共交通出行。

保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

要編制科學(xué)的城市公共交通規(guī)劃，加強(qiáng)國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門的溝通和協(xié)調(diào)，在土地開發(fā)過程中給予公交建設(shè)用地優(yōu)先權(quán)。要發(fā)展大容量的軌道交通，讓軌道交通網(wǎng)成為城市公共交通的骨架，覆蓋整個(gè)區(qū)域。

同時(shí)，以軌道交通站點(diǎn)為中心建設(shè)包括鐵路、地鐵和常規(guī)地面公交在內(nèi)的綜合客運(yùn)樞紐，實(shí)現(xiàn)零距離換乘，滿足市民多樣的出行需求。要根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置固定或分時(shí)段的公交專用道，印上醒目的標(biāo)識并完善站牌、信號燈等配套設(shè)施，保障公共交通的優(yōu)先路權(quán)，提高公交車輛的運(yùn)行效率。

引導(dǎo)小汽車合理使用

一方面，要通過征收交通擁堵費(fèi)和停車費(fèi)等手段提高私人小汽車的使用成本，降低市民購車的意愿；在城市周邊建設(shè)大型停車場、停靠站等“停車—換乘”設(shè)施，免費(fèi)或只收取少量費(fèi)用，鼓勵(lì)市民上下班時(shí)先將車開到停車場或?？空驹贀Q乘公共交通，以降低小汽車使用頻率，控制交通高峰時(shí)段的小汽車數(shù)量。

另一方面，要大力提倡步行和自行車出行，建設(shè)推廣公共自行車系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與公交網(wǎng)絡(luò)的無縫銜接。這樣不僅節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、便捷，還有助于提升公共交通的吸引力，引導(dǎo)市民不開或盡量少開私家車，一定程度上促進(jìn)了公交優(yōu)先。（編輯/汪玚）