徐培培，張 帆，2，胡小琪，張 倩，馬冠生

(1 中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與健康所，北京 100050;2海南醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院，?？?571199;3北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院營養(yǎng)與食品衛(wèi)生系，北京 100191)

學(xué)生階段的營養(yǎng)不僅關(guān)系兒童青少年的身體健康，還會影響其成年后的社會勞動力，對經(jīng)濟社會發(fā)展、民族素質(zhì)產(chǎn)生長遠影響。近幾十年來，我國學(xué)生的營養(yǎng)健康狀況有很大改善，但仍存在很多問題。由于缺乏立法保障，學(xué)生營養(yǎng)工作面臨各種各樣的困難，導(dǎo)致學(xué)生營養(yǎng)健康促進工作進展緩慢。本文深入分析了我國學(xué)生營養(yǎng)工作的重要性及現(xiàn)階段面臨的困難，剖析了我國學(xué)生營養(yǎng)立法的必要性并對其未來的發(fā)展進行了展望。

1 營養(yǎng)對社會發(fā)展的重要影響

中小學(xué)生時期營養(yǎng)不良導(dǎo)致的健康問題，一方面會造成學(xué)生生長發(fā)育遲緩［1，2］，身體素質(zhì)低下，短期內(nèi)產(chǎn)生額外的醫(yī)療負擔和社會負擔;另一方面還造成其成年后體能和智能的損失［3-5］，導(dǎo)致個人收入和勞動生產(chǎn)率的下降，產(chǎn)生嚴重的經(jīng)濟負擔。目前，我國正處于一個特殊的發(fā)展階段，社會主義市場經(jīng)濟體制基本形成，但經(jīng)濟上總體還比較落后，尤其是廣大農(nóng)村有待發(fā)展，中西部發(fā)展不平衡問題亟待解決。我國有7 億多勞動力，占世界總量的26%，但人口平均文化技術(shù)水平還比較低，體力勞動占的比重大［6］。盡管建國后我國人口的身體素質(zhì)較之前有大幅提高，但仍不容樂觀。我國衛(wèi)生資源相對不足，醫(yī)療衛(wèi)生水平和接受健康教育的程度不高，國民體質(zhì)健康發(fā)展不平衡，國民身體形態(tài)綜合指數(shù)和身體機能綜合指數(shù)均呈下降趨勢［7］。人口素質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)展特別是經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有著密切的關(guān)系。一旦人口素質(zhì)持續(xù)降低，就會對整個國家近幾十年甚至上百年的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大且長遠的影響。

2 我國學(xué)生營養(yǎng)健康狀況及存在的問題

近20 多年，我國中小學(xué)生身體發(fā)育狀況改善顯著。1985—2010 年，我國城市男生平均身高增長了5.9cm，平均體重增長了8.8kg;城市女生身高平均增長了4.3cm，平均體重增長了5.3kg。農(nóng)村學(xué)生的生長發(fā)育提高更加明顯，1985—2010 年，我國農(nóng)村男生平均身高增長了7.2cm，平均體重增長了6.8kg;農(nóng)村女生平均身高增長了5.5cm，平均體重增長了4.3kg［8］。盡管學(xué)生營養(yǎng)健康狀況改善明顯，但仍有各種問題亟待解決。

營養(yǎng)不良是我國城市和農(nóng)村學(xué)生中常見的健康問題之一，是制約中小學(xué)生生長發(fā)育最重要因素。2010年我國城市男生、城市女生、鄉(xiāng)村男生、鄉(xiāng)村女生7～22 歲年齡組輕度營養(yǎng)不良檢出率分別為2.87%、5.81%、2.69%、5.45%，低體重檢出率分別為17.32%、25.94%、20.03%、27.08%，盡管較2005年有所下降，但學(xué)生階段的營養(yǎng)不良仍然是不容忽視的重要問題［8］。

隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的迅速提升，學(xué)生超重肥胖率逐年上升。2010 年我國7～22 歲城市男生、城市女生、鄉(xiāng)村男生、鄉(xiāng)村女生肥胖檢出率分別為13.33%、5.64%、7.83%、3.78%，比2005 年分別增加1.94、0.63、2.76、1.15 個百分點;超重檢出率分別為14.81%、9.92%、10.79%、8.03%，比2005年分別增加1.56、1.20、2.59、3.42 個百分點［8］。值得注意的是，2010 年，我國7～18 歲學(xué)生超重和肥胖檢出率分別是1985 年的8.6 倍和38 倍，幾乎呈爆發(fā)式增長，至今增長速度仍處于很高的水平，并且經(jīng)濟較發(fā)達的華東和華北地區(qū)的學(xué)生肥胖發(fā)生率遠高于經(jīng)濟相對落后的西部地區(qū)，同時城市遠高于農(nóng)村［9］。

礦物質(zhì)和維生素攝入不足被稱為“隱性饑餓”，危害著中小學(xué)生的身心健康。鈣、鐵、鋅和維生素A等微量營養(yǎng)素缺乏，是我國城鄉(xiāng)學(xué)齡兒童少年普遍存在的問題。我國0～17 歲兒童和青少年貧血患病率平均為15.8%。我國3～12 歲兒童維生素A 缺乏率為9.3%，貧困農(nóng)村 (13.2%)遠高于城市 (3.0%)，3～7 歲兒童維生素A 缺乏率(＞15%)明顯高于8～12 歲兒童，一些農(nóng)村地區(qū)兒童亞臨床性維生素A 缺乏高達60%。8～10 歲兒童因碘缺乏引起的甲狀腺疾病發(fā)生率仍達9.6%，0～3 歲兒童佝僂病患病率為16.9%［10］。

高血壓、糖尿病、中風(fēng)、心臟病、脂肪肝、血脂異常等慢性病在超重、肥胖兒童少年中發(fā)病明顯，慢性病低齡化的趨勢日益突出。統(tǒng)計顯示，我國15～17歲少年高血壓患病率為7%，農(nóng)村學(xué)生高于城市學(xué)生，男生高于女生。代謝綜合征中，19.8%的學(xué)齡兒童至少有兩項指標異常，64.1%的學(xué)齡兒童少年至少有一項指標異常［10］。

3 我國的學(xué)生營養(yǎng)政策及面臨的挑戰(zhàn)

3.1 我國陸續(xù)出臺多項學(xué)生營養(yǎng)政策

自1990 年開始，我國陸續(xù)出臺一系列學(xué)生營養(yǎng)政策和措施(附圖)，國家對學(xué)生營養(yǎng)工作越來越重視，特別是對義務(wù)教育階段學(xué)生的營養(yǎng)和健康問題非常關(guān)注。從1993 至今，已發(fā)布三個《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要》，每個文件中都特別提到了要重視學(xué)生營養(yǎng)健康狀況的相關(guān)內(nèi)容，2011 年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》 (國發(fā)［2011］54 號)，更是決定投入大量的資金、人力和物力，將農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善工作作為重中之重。

學(xué)生營養(yǎng)改善是一項長期的系統(tǒng)工程，缺乏法律保障導(dǎo)致在落實現(xiàn)有學(xué)生營養(yǎng)改善政策的過程中出現(xiàn)了一些具體問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)各部門職責不明確，政府、學(xué)校、家長、社會等各方面的責權(quán)利不明確，在執(zhí)行過程中存在相互推卸責任的情況;(2)人才匱乏和人員編制問題較為普遍，各級政府部門沒有專職人員負責學(xué)生營養(yǎng)管理工作，中小學(xué)校沒有專業(yè)教師開展營養(yǎng)健康教育，學(xué)校食堂工作人員的編制和薪酬問題長期存在;(3)資金的投入和監(jiān)管存在隱患，為開展學(xué)校供餐，需要配備巨額資金建設(shè)或改造食堂、配備廚房設(shè)備，還需要持續(xù)不斷的后期投入，用于廚房設(shè)施設(shè)備的維修和維護、食堂工作人員的薪酬支出、水電煤等工作經(jīng)費的保障等各個方面，如何分配和監(jiān)管這些巨額資金是一個重大問題;(4)營養(yǎng)教育無法落實，校園營養(yǎng)環(huán)境無法保障，學(xué)生和家長營養(yǎng)意識薄弱，主流營養(yǎng)信息混亂，公眾對中小學(xué)營養(yǎng)教育必要性認識不足，兒童電視節(jié)目中的食品廣告以及學(xué)校周邊商店出賣的良莠不齊的快餐、零食、山寨食品等嚴重危害我國中小學(xué)生的健康。

3.2 沒有立法，無法保證學(xué)生營養(yǎng)政策的可持續(xù)性

國務(wù)院已出臺的學(xué)生營養(yǎng)相關(guān)文件，屬于“國家政策”，各部委、各地區(qū)出臺的政策和措施屬于“部門規(guī)章”或“地方規(guī)章”，其法律效力均處在“法律”甚至是“行政法規(guī)”之下。由于缺乏法律保障，政策的長期性無法持續(xù)，有時甚至因為偶發(fā)事件的發(fā)生而夭折或中斷，這不僅大大降低了學(xué)生營養(yǎng)改善工作的工作效率，也造成了國家資源的浪費。

3.3 發(fā)達國家立法經(jīng)驗豐富，可供我國借鑒

全世界已有超過100 個國家實施了學(xué)校供餐計劃，其中一些國家，尤其是發(fā)達國家早已形成系統(tǒng)的法律體系，以立法來保證學(xué)生營養(yǎng)改善政策的長期性。1946 年美國國會通過了《全國學(xué)校午餐法》，正式將學(xué)生午餐計劃永久性納入法制管理，對學(xué)生營養(yǎng)午餐計劃的運行機制、運作流程、受益對象、資助標準、各級政府的職責、政府撥款金額和比例、資金用途、工作經(jīng)費、供餐配套經(jīng)費、膳食標準、營養(yǎng)和健康教育等各方面均作出了明確而具體的規(guī)定。到目前為止，美國除多次對午餐法進行修補外，先后還有10 多部法律和技術(shù)規(guī)章都涉及到學(xué)生餐的問題，例如《兒童營養(yǎng)法》和《兒童健康以及反饑餓法》等。

1954 年，日本通過了《學(xué)校供餐法》，明確提出在全國范圍內(nèi)推行學(xué)校供餐計劃，從法律角度對學(xué)生營養(yǎng)午餐提出了明確要求。至今為止，日本已經(jīng)先后頒布了多部與學(xué)校供餐相關(guān)的法律，如《營養(yǎng)改善法》(1947)、《營養(yǎng)師法》 (1947)、《學(xué)校保健法》(1958)、《飲食教育基本法》(2005)、《學(xué)校供餐法》修訂版(2008)、《修訂學(xué)校教育法》修訂版(學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)) (2008)等，這些法律涉及學(xué)生營養(yǎng)餐供應(yīng)的方方面面，形成了一套完整的法律體系。有了政府的高度重視和立法保障，日本為學(xué)校供餐的實施培養(yǎng)了大量營養(yǎng)人才，提供了充足的經(jīng)費支持，目前學(xué)校供餐計劃已覆蓋到了全國90%以上的中小學(xué)生。

日本、美國等發(fā)達國家的學(xué)生營養(yǎng)立法起步之早、經(jīng)驗之多，我國的學(xué)生營養(yǎng)立法尚處于零起點狀態(tài)，加之學(xué)生營養(yǎng)改善工作起步較晚，導(dǎo)致我國學(xué)生營養(yǎng)工作困難重重，學(xué)生營養(yǎng)健康狀況與發(fā)達國家存在較大差距，這與我國當前快速發(fā)展的經(jīng)濟社會發(fā)展水平極其不協(xié)調(diào)，也會對未來我國長遠發(fā)展產(chǎn)生不利影響。黨的十八屆四中全會作出了依法治國的決定，地方和人民群眾均有迫切的學(xué)生營養(yǎng)立法需求，只有通過健全的法律制度，才能有力保障我國義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善各項措施的落實，保證我國全民素質(zhì)和綜合國力的迅速提升。

附圖 我國已出臺的主要學(xué)生營養(yǎng)政策

4 結(jié)論

綜上所述，學(xué)生時期的營養(yǎng)狀況不僅對我國青少年一代的身體素質(zhì)和智力發(fā)育有極其重要的影響，而且會通過增加其疾病患病風(fēng)險影響其成年后的勞動力水平，進而對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生長遠的影響。中國作為正處在特殊發(fā)展階段的人口大國，面臨著減輕醫(yī)療負擔、降低能源消耗、提高科技創(chuàng)新能力以及建設(shè)新型法治社會等諸多問題，這些使得我國對于高素質(zhì)人口的需求更為迫切。推動學(xué)生營養(yǎng)立法，大力促進我國兒童青少年的營養(yǎng)健康水平和身體素質(zhì)，是提高人口素質(zhì)的基礎(chǔ)，也是促進未來經(jīng)濟社會發(fā)展，增強綜合國力的重中之重。

［1］Lozoff B，et al.Poorer behavioral and developmental outoome more than 10 years after treatment for iron deficiency in infancy ［J］.Pediatrics，2000，105:51.

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［10］中國學(xué)生營養(yǎng)與健康促進會.中國學(xué)齡兒童少年營養(yǎng)與健康狀況調(diào)查報告［M］.中國人口出版社，2006.