陳鳳

摘要：近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化趨勢發(fā)展越來越迅猛，加劇了對城市周邊土地的需求，農(nóng)民失地也就成了一個必然。但是由于受到國家相關(guān)制度制約等因素，失地農(nóng)民的權(quán)益也嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會危害性。因此，我國必須改革以往的土地產(chǎn)權(quán)制度、建立市場補(bǔ)償機(jī)制、規(guī)范征地程序登記措施，同時因地制宜的構(gòu)建相應(yīng)的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，才能促進(jìn)失地農(nóng)民的安居樂業(yè)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益保障；保護(hù)機(jī)制

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）18018903

隨著我國城鎮(zhèn)化過程中對城市周邊土地不斷擴(kuò)大的需求，由此而出現(xiàn)的農(nóng)民失地現(xiàn)象也就成為了必然。農(nóng)民一旦失去了存在多年的土地，也就代表著支撐其家庭及個人生活、子女上學(xué)、就業(yè)等的各種基本保障權(quán)益也就蕩然無存了。因此，隨著失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的日益凸顯，這也就成為了國家和社會必須面臨和亟待解決的重要問題和挑戰(zhàn)。當(dāng)然，我國在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不同地區(qū)的政府針對失地農(nóng)民權(quán)利被侵犯現(xiàn)象制定了不同的規(guī)則與制度，并取得了一定的效果，積累了部分經(jīng)驗(yàn)，但是失地農(nóng)民權(quán)利被侵犯現(xiàn)象仍舊屢禁不止，相應(yīng)的問題并沒有得到徹底的解決。筆者在文中試著針對失地農(nóng)民的諸多現(xiàn)狀及問題進(jìn)行剖析并研究，試圖歸納和提出解決城市化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的相關(guān)策略。

“三農(nóng)”問題始終是黨和國家的工作重點(diǎn)問題之一?！叭r(nóng)”即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，“三農(nóng)”問題解決的好與壞，關(guān)系著整個國家的社會穩(wěn)定與否、國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有無強(qiáng)勁的后盾以及國民素質(zhì)有沒有得到相應(yīng)的提高。自中國進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國諸多城市的發(fā)展都會不同程度的受制于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展?！叭r(nóng)”問題反應(yīng)的實(shí)質(zhì)就是凸顯出我國農(nóng)村與城市發(fā)展相脫軌，發(fā)展速度沒有保持在同一平行線上，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。在“三農(nóng)”問題里，其中農(nóng)業(yè)、農(nóng)村是客體、農(nóng)民是主體。就近年發(fā)展情況來看，農(nóng)民最關(guān)心的仍舊是土地問題，土地是農(nóng)民家庭的最主要收入來源，離開了土地，農(nóng)民也就失去了最基本的依靠，也就失去了全部生活的支柱。可見，作為農(nóng)民“錢袋子”的土地是保障農(nóng)民生活及保障社會安全的重要依靠。隨著城市化和工業(yè)化的逐步擴(kuò)展，國家和政府大規(guī)模地征用農(nóng)村土地已經(jīng)成為必然趨勢，農(nóng)民在土地上的權(quán)益也就逐步的受到侵害。目前，我國由于法律制度不健全、群眾法律意識淡薄、部分地方政府過分注重一己私利等種種問題的存在，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的合法權(quán)益普遍遭受侵害，使得失地農(nóng)民喪失了生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。

1 失地農(nóng)民是現(xiàn)階段我國加速城市化過程中催生的特殊農(nóng)民群體

1.1 政府土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民得不到應(yīng)有的增值收益

我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！边@是國家于1999年公布并實(shí)施的，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對土地的需求也越來越多，土地的價(jià)值也越來越高，如果仍舊沿用以前的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來對現(xiàn)在的土地進(jìn)行價(jià)值評估，則就會很大程度上顯失公平與公正。

1.2 失地農(nóng)民面臨就業(yè)難，無有效健全的就業(yè)保障機(jī)制

土地作為農(nóng)民最基本生活資料的來源，同時也是農(nóng)民重要的經(jīng)濟(jì)收入來源。對于農(nóng)民來說，失去了土地，就等于失去了最基本的生活保障，失去了維系家庭的最穩(wěn)定的生活來源。即使國家對農(nóng)民進(jìn)行了土地征地補(bǔ)償，但是由于法律規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，一筆補(bǔ)償款根本無法滿足農(nóng)民現(xiàn)在的物價(jià)消費(fèi)生活水平，反而會加速農(nóng)民生活水平的低端化。農(nóng)民被征地之后，已無勞動可做，被迫農(nóng)轉(zhuǎn)非，外出進(jìn)行打工就業(yè)。但由于自身素質(zhì)、知識層面、工作技能等因素的匱乏，從而導(dǎo)致了失地農(nóng)民找不到工作而無法就業(yè)的問題。更甚者，有些地方政府對失地農(nóng)民進(jìn)行安置補(bǔ)償之后，便讓農(nóng)民自生自滅，把全部的問題都推向了社會。農(nóng)民手中除了政府補(bǔ)償?shù)囊徊糠智房钪?，無任何技能及工作信息，根本無法著手走入社會重新就業(yè)。

1.3 現(xiàn)行農(nóng)村社會尚不存在健全的社會保障體系

土地是農(nóng)民的“糧袋子”和“錢袋子”，按照我國相關(guān)土地法律規(guī)定，國家或政府征用農(nóng)民土地時必須嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定，做到切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的正當(dāng)利益，做到公平公正。但在實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中，仍舊大量存在政府征地信息不夠公開、群眾參與率低、群眾意見不被采納、土地被征用后使用監(jiān)督制度缺乏、面對土地糾紛也無健全的救濟(jì)機(jī)制度等諸多問題，因此，日積月累的過程中各種土地糾紛也就日漸增多。行政復(fù)議程序是我國目前解決土地糾紛的最主要措施，但是由于行政復(fù)議程序在實(shí)踐執(zhí)行過程中比較單一化并缺少完善性，因此，不能最大程度的保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，由此帶來的農(nóng)民上訪事件也就會頻繁的發(fā)生。

2 失地農(nóng)民生存與發(fā)展保障受到行政的多元威脅

2.1 政府觀念滯后，不能及時修改與完善土地管理制度及土地征收制度

政府受固有的傳統(tǒng)思維模式的影響，本著優(yōu)先發(fā)展工業(yè)再發(fā)展農(nóng)業(yè)的思想，著重優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，大肆吸取和占有農(nóng)村剩余價(jià)值及農(nóng)村土地利潤，不斷擴(kuò)大征用農(nóng)民的土地，在某些地區(qū)甚至剝奪當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致失地農(nóng)民與日俱增，迫使農(nóng)民失去了生活的依靠。由于我國法律規(guī)定，個體農(nóng)民對土地只享有使用權(quán)、收益權(quán)，而不享有處分權(quán)、所有權(quán)。因此，當(dāng)在市場上進(jìn)行土地交易時，農(nóng)民就會變成被動方，從而處于非常不利的地位。在土地購買和銷售過程中，由于集體土地必須變?yōu)閲型恋刂蟛拍芟碛性谑袌錾铣鍪鄣馁Y格，但由于政府處于壟斷地位，導(dǎo)致個體農(nóng)民除了被動地接受政府規(guī)定的土地價(jià)格外，根本毫無定價(jià)權(quán)的資格，政府為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，便采取各種措施壓低土地價(jià)格，最終導(dǎo)致其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其在自由市場上出售的價(jià)格。

2.2 未明確農(nóng)民的主體地位、未尊重農(nóng)民的利益

就我國目前實(shí)踐中的農(nóng)民土地征用及土地補(bǔ)償操作來看，農(nóng)民沒有獲得真實(shí)的主體地位。究其內(nèi)在原因就在于失地農(nóng)民的被動性。在我國，對于農(nóng)民土地征與不征、怎么征、如何補(bǔ)償與補(bǔ)償多少，這一系列問題在相關(guān)的法律條文中有著明確的規(guī)定，并不是農(nóng)民可以做得了主的，可以說在土地被征用與補(bǔ)償?shù)倪^程中，并沒有做到真正的尊重農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益和利益，針對農(nóng)村的征地與補(bǔ)償也就活脫脫的演變成了政府單方面行使行政權(quán)的問題，變成了政府的一種具體行政行為。依照我國法律的規(guī)定，政府和農(nóng)民是兩個平等的民事主體，而且農(nóng)民的民事權(quán)利甚至大于政府。因此，切實(shí)的尊重農(nóng)民的權(quán)利和利益，促使平等的民事主體站在同一平臺上公平且公正的協(xié)商并達(dá)成公平交易，才是真正的保障農(nóng)村農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民利益的的重要體現(xiàn)。

2.3 部分地方政府不能有效履行職責(zé)，越位現(xiàn)象頻發(fā)

在我國的部分地區(qū)，有些地方政府忽略科學(xué)政績觀的指導(dǎo)，只是片面的追求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加政府收入來源，在諸多利益的驅(qū)動下，地方政府就進(jìn)行大批量的征地，而將農(nóng)民利益放在了最低處。在農(nóng)村土地被征用和補(bǔ)償?shù)倪^程中，政府本來應(yīng)當(dāng)充當(dāng)裁判員的角色，但在某些地方卻往往擔(dān)任起了運(yùn)動員的角色，從而站錯了位置導(dǎo)致越位的出現(xiàn)，把自己與農(nóng)村農(nóng)民放在了相互對立的角度。部分地區(qū)政府在實(shí)踐中不僅大量占取土地出讓金作為財(cái)政來源，甚至還經(jīng)常羅列出各種理由扣除被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金，將政府責(zé)任完全拋之腦后。

3 保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益機(jī)制的法律規(guī)定

3.1 修改《土地管理法》，制定《被征地農(nóng)民權(quán)益保障法》等法規(guī)

我國應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r及時對《土地管理法》、《實(shí)施條例》等法律、法規(guī)進(jìn)行修改和完善，以達(dá)到切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的目的。比如針對現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展?fàn)顩r對有關(guān)土地費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及程序、以及失地農(nóng)民安置等進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修改，以便使法律法規(guī)跟上時代的步伐，能夠最大程度的保護(hù)失地農(nóng)民的合法利益。同時國家應(yīng)及時著手制定并公布《被征地農(nóng)民權(quán)益保障法》。法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋費(fèi)用公平補(bǔ)償、公平談判、嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地、規(guī)范征地程序、保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)等等。同時還應(yīng)不間斷的監(jiān)督和調(diào)查被征用土地的使用情況并與村民進(jìn)行確認(rèn)。

3.2 提高失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制

首先，我國必須努力完善和健全農(nóng)村失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。由于我國農(nóng)村人口眾多，很多地區(qū)的農(nóng)民還沒有健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，一旦政府征用土地導(dǎo)致農(nóng)民失去最起碼的基本收入來源保障之后，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制無疑就成了失地農(nóng)民擁有正常生活水平和提高生活質(zhì)量的重要保障。在實(shí)施過程中，根據(jù)農(nóng)民的具體情況制定不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)和辦法，盡最大程度的去擴(kuò)大農(nóng)村農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，使得農(nóng)民能夠老有所依，老有所靠。政府必須不斷地加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民的參保意識。引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，幫助農(nóng)民從“養(yǎng)兒防老”、“土地養(yǎng)老”等觀念向社會保障的觀念轉(zhuǎn)變。使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策措施更加深入人心，增加農(nóng)民對農(nóng)村社保和政府政策的信心。同時，建議政府設(shè)立一定的“專用基金”，專門資助農(nóng)村中的殘疾人、低保等特困群體。對于那些無力承擔(dān)村民社保費(fèi)的困難村集體，政府應(yīng)加大扶持力度，承擔(dān)起貧困村的集體繳款部分，以使貧困農(nóng)民也能參加保險(xiǎn)。

其次，完善失地農(nóng)民的基本醫(yī)療保障制度。隨著現(xiàn)代醫(yī)療科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，醫(yī)療服務(wù)水平也在不斷地上升。但是在保障和提高居民健康水平的過程中，醫(yī)療支出費(fèi)用也在極度的上升，尤其一些疑難雜癥等的高額醫(yī)療費(fèi)用，對于失地農(nóng)民來講簡直就是天文數(shù)字，根本無法承擔(dān)。因此，失地農(nóng)民可以加入農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，各地區(qū)可根據(jù)因地制宜的原則實(shí)施不同的醫(yī)療保障制度，費(fèi)用則由國家、集體、個人共同承擔(dān)并繳納，切實(shí)解決農(nóng)民有病不敢看、有病無錢醫(yī)治的局面。

最后，建立失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)和其他保障機(jī)制。政府在實(shí)施政策的過程中應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)職工放在同一平等范圍內(nèi)對待。由于失地農(nóng)民受到經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)權(quán)制度等因素的影響，在一定程度上導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間存在一定的差異性，難以平等的對待和保障農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，政府必須改變現(xiàn)行管理規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品的互補(bǔ)與共享，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性增長。

3.3 完善失地農(nóng)民就業(yè)體系，提高職業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)法律援助

我國農(nóng)民由于長期以土地為生，缺乏必要的教育和培訓(xùn)機(jī)會，文化素質(zhì)和勞動技能普遍偏低。因此在農(nóng)民失去土地之后，絕大部分人都會面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。政府在解決失地農(nóng)民就業(yè)難題的過程中，必須結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，從實(shí)際出發(fā)幫助農(nóng)民尋求各種就業(yè)渠道，并鼓勵和加強(qiáng)農(nóng)民積極參加政府舉辦的再就業(yè)培訓(xùn)及各種技能培訓(xùn)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對性的安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，幫助失地農(nóng)民改變以往的就業(yè)意識，努力踏上探尋新職業(yè)、新崗位的潮流中去。

而且，政府對于自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府也必須在相關(guān)政策等方面給予相應(yīng)的幫助和支持。比如在征地項(xiàng)目建設(shè)過程中，可以優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，通過各種就業(yè)途徑幫助失地農(nóng)民就業(yè)。鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，取消農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的限制性規(guī)定。當(dāng)然，農(nóng)民由于法律意識淡薄，維權(quán)意識差，政府還必須通過多種途徑和方式送法下鄉(xiāng)，使農(nóng)民能夠知法、懂法、用法。比如可通過定期舉辦相關(guān)普法知識講座，發(fā)放法律知識手冊，提供法律咨詢及法律援助等方法提高失地農(nóng)民的法律意識。

當(dāng)然，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益問題已經(jīng)成為我國農(nóng)村最尖銳的矛盾之一，這里可能涉及到立法、政策、制度和意識形態(tài)等諸多層面因素。因此，我們在實(shí)踐發(fā)展過程中，必須根據(jù)時代的發(fā)展不斷地修改和制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，減少法律缺陷，從根本上切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。政府應(yīng)樹立正確的科學(xué)政績觀、科學(xué)發(fā)展觀，對農(nóng)村土地進(jìn)行合理的規(guī)劃與利用，不能以犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)，盲目的追求短期經(jīng)濟(jì)利益。

參考文獻(xiàn)

[1]被征地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)現(xiàn)狀及對策探析[EB/OL].http：//www.exam8.com/lunwen/faxue/xingzhengfa/200907/1050516.html.

[2]康均，張時飛.京郊失地農(nóng)民生存狀況調(diào)查報(bào)告[J].中國改革，2005，（5）.

[3]關(guān)于加大被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)力度的建議[EB/OL].http：//www.caijing.com.cn/2008-03-05/100050870.html.

[4]呂琳.關(guān)于被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，（6）.