郭石明，徐吉洪，金一超，郭 溦

(1.浙江工業(yè)大學(xué) 學(xué)術(shù)期刊社，浙江 杭州 310014； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 信息工程學(xué)院，浙江 杭州 310023)

高校引入負(fù)面清單管理的研究

郭石明1，徐吉洪1，金一超1，郭 溦2

(1.浙江工業(yè)大學(xué) 學(xué)術(shù)期刊社，浙江 杭州 310014； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 信息工程學(xué)院，浙江 杭州 310023)

政府與大學(xué)的關(guān)系，是現(xiàn)代大學(xué)治理的核心內(nèi)容，也是高等教育管理體制改革的重要議題。從擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)到引入負(fù)面清單管理，其改革目標(biāo)指向旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為建立現(xiàn)代大學(xué)制度提供一種良好的制度環(huán)境。文章在厘清負(fù)面清單概念的基礎(chǔ)上，深入分析了高校負(fù)面清單管理的主體、權(quán)限和依據(jù)，并對此項改革進(jìn)行理性思考，以期為高校引入負(fù)面清單管理提供思路。

現(xiàn)代大學(xué)治理；負(fù)面清單；動態(tài)調(diào)整

黨的十八屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)強(qiáng)調(diào)：“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。同時《決定》對政府職能與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)等也提出了明確的要求：“加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)；深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)?！眳f(xié)調(diào)政府與大學(xué)的關(guān)系，將成為深化高等教育管理體制改革的關(guān)鍵。如何科學(xué)、合理地界定政府管理大學(xué)的權(quán)力范圍，賦予大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)，特別是當(dāng)前高校負(fù)面清單管理，將成為高校深化改革的核心議題。

一、高校引入負(fù)面清單管理：主體解析

負(fù)面清單(Negative listings)，是一種外商投資準(zhǔn)入制度，旨在推行“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”，簡化或取消行政審批制轉(zhuǎn)而使用備案制度[1]。負(fù)面清單源于1994年的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，而我國引進(jìn)負(fù)面清單管理模式并開始試點，則是來自2013年設(shè)立的中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)的經(jīng)濟(jì)改革。而從經(jīng)濟(jì)企業(yè)改革引入高等教育或高校改革，宏觀上看都是基于政府與市場的一種關(guān)系協(xié)調(diào)，目標(biāo)指向是轉(zhuǎn)變政府職能，因而這兩種改革目標(biāo)相同，本質(zhì)一致。高校負(fù)面清單管理改革，涉及辦學(xué)主體及權(quán)限，這是負(fù)面清單管理改革的基礎(chǔ)。

“主體”是一個法律的概念，意指“依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人、法人或國家”。根據(jù)我國高等教育發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀，高校負(fù)面清單管理辦學(xué)主體一般包括舉辦者、管理者、辦學(xué)者和投資者。

(一)舉辦者

舉辦者是指以出資、籌資等方式發(fā)起、倡議并具體負(fù)責(zé)創(chuàng)辦學(xué)校的政府、社會組織或者公民個人。一般來說，公辦或公立高校由政府舉辦，而民辦或私立高校由社會組織或者公民個人舉辦。高校舉辦者，可以從計劃經(jīng)濟(jì)體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制兩個歷史時期來考察。計劃經(jīng)濟(jì)體制時期(1949-1978年)舉辦者可分為四類：一是由中央政府舉辦，如教育部舉辦的直屬高校；二是中央其他部委舉辦，如化工部、機(jī)械部、石油部等部委舉辦所屬高校；三是地方政府即由省市舉辦的地方高校； 四是地方行業(yè)或(國有)企業(yè)等舉辦行業(yè)高校。市場經(jīng)濟(jì)體制時期(1978年至今)舉辦者也可分為四類：一是中央、省市、中心城市及縣級政府舉辦的高校；二是社會組織和企業(yè)舉辦的高校，如浙江樹人大學(xué)等；三是依托母校創(chuàng)辦的獨立學(xué)院，這類高校是依托國立和省立大學(xué)辦學(xué)優(yōu)勢而實行市場機(jī)制辦學(xué)的學(xué)院；四是中外合作創(chuàng)辦世界著名大學(xué)分校，如寧波諾丁漢大學(xué)、上海紐約大學(xué)、溫州肯恩大學(xué)等由中外政府聯(lián)合舉辦的高校。

從舉辦者視角分析，我國從計劃經(jīng)濟(jì)時期政府“一元主體”到現(xiàn)在形成了“一元為主多元參與”(即以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展)的格局。

(二)辦學(xué)者

辦學(xué)者是指具體承擔(dān)和實施辦學(xué)或教育行為的組織，而這種組織非高?；虼髮W(xué)莫屬，即高校或大學(xué)是辦學(xué)者。但由于體制的原因，高校辦學(xué)者的身份是不確定的。改革開放前三十年，辦學(xué)者是政府，高校只是被動地執(zhí)行政府計劃的工具。主要表現(xiàn)在：一是在高校管理方式上，政府采用直接管理的方式即以行政手段直接插手高校內(nèi)部學(xué)術(shù)事務(wù)管理；二是在辦學(xué)行為方式上，政府通過政府文件等行政命令(指令)的形式介入高校的辦學(xué)過程，高校只能按照政府的行政指令開展辦學(xué)活動。而高校作為人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的基地，應(yīng)更多更直接與人才使用和科技需求的社會企業(yè)保持緊密聯(lián)系，但在傳統(tǒng)體制下，高校與社會企業(yè)完全處于一種封閉隔離狀態(tài)，他們的聯(lián)系是通過政府的計劃來實現(xiàn)的。改革開放以后，我國高校才真正確立了辦學(xué)者的身份。主要表現(xiàn)在：一是高校是法律意義上的辦學(xué)者?！陡叩冉逃ā?1998)以法律的形式確立了高校是辦學(xué)者的身份。二是高校具有辦學(xué)自主權(quán)。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)、《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《高等教育法》(1998)、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(2010)等國家重要的文件和法律都對高校辦學(xué)自主權(quán)做出了具體的規(guī)定。

(三)管理者

管理者是指對組織行為(如辦學(xué)行為)具有決策、調(diào)控權(quán)力和能力的政府、社會組織或者公民個人。從理論意義上講，高校的管理者應(yīng)是高校本身。但由于體制因素，在我國，政府是高校的主要管理者。在不同的歷史時期，政府扮演管理者的角色也是不同的。通過考察我國高等教育管理體制，我們發(fā)現(xiàn)，我國高校管理主要經(jīng)歷了中央政府集中管理、中央政府與地方政府統(tǒng)籌管理和高校自主管理三個階段。一是中央政府集中管理時期。建國初期，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，由于當(dāng)時政治的需要，我國高校主要由中央政府統(tǒng)一集中管理。這種集中管理體制具有三方面特點：(1)在管理體制上，我國高校由中央政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1950年7月政務(wù)院頒布的《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》、1953年10月政務(wù)院出臺的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》都強(qiáng)調(diào)了“有步驟地對全國各高等學(xué)校實行統(tǒng)一與集中的領(lǐng)導(dǎo)”。(2)在人事管理上，高校的校(院)長由中央政府直接任命。如1956年高等教育部制定的《中華人民共和國高等學(xué)校章程草案》規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)校、院長一人，由高等教育部提請國務(wù)院任命”。(3)在辦學(xué)行為上，教育部可以直接介入高校具體的辦學(xué)行為。如1960年教育部制定的《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(即《高教六十條》)強(qiáng)調(diào)：“專業(yè)的設(shè)置、變更和取消，必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)”。這些都表明：建國初期我國高校主要是受中央政府集中統(tǒng)一管理的。二是中央政府與地方政府實行分級統(tǒng)籌管理時期。改革開放以后，中央政府以文件的形式逐步賦予地方政府更大、更多的教育統(tǒng)籌權(quán)。主要表現(xiàn)在：(1)中央政府重在加強(qiáng)宏觀管理高等學(xué)校。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)中央政府主要決定全國高等教育的“大政方針和宏觀規(guī)劃”，在“加強(qiáng)宏觀管理”的同時，堅決實行簡政放權(quán)。(2)地方政府統(tǒng)籌管理高等學(xué)校。為了調(diào)動各級政府辦學(xué)的積極性，我國從八十年代開始探索中央、省(自治區(qū)、直轄市)、中心城市三級辦學(xué)、兩級管理的高等教育管理體制。如1993年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》，提出“高等教育管理體制的改革方向是逐步實行中央與省(自治區(qū)、直轄市)兩級管理、兩級負(fù)責(zé)為主的管理體制”。擴(kuò)大地方政府統(tǒng)籌管理高等學(xué)校的權(quán)限在《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》(1999)等重要文件中得到了進(jìn)一步的確定。三是高等學(xué)校自主管理時期。1980年代以來，在我國高等教育管理體制改革的過程中，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)始終是其主要內(nèi)容和目標(biāo)[2]?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》(1985)明確提出：“堅決實行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。此后，《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》(1986)、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》(1986)、《教育法》(1995)、《高等教育法》(1998)等重要文件都明確規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容或強(qiáng)調(diào)高?！鞍凑照鲁套灾鞴芾怼钡臋?quán)利。

(四)投資者

投資者是指投入現(xiàn)金購買某種資產(chǎn)以期望獲取利益或利潤的自然人和法人。廣義的投資者包括公司股東、債權(quán)人和利益相關(guān)者。狹義的投資者指的就是股東。我國高校主要有公立高校和民辦(私立)高校兩類，因此，我們可以從公辦與民辦(私立)兩種屬性來分析高校的投資者。一是公辦高校的投資者，理所當(dāng)然是政府。盡管政府是公辦高校的主要投資者，但在不同的歷史階段，政府所扮演的投資者角色也是有所不同的。(1)計劃經(jīng)濟(jì)時代，由于我國高等學(xué)校的性質(zhì)都是公辦的，全部由政府直接投資，即政府是高等學(xué)校的唯一投資者。如教育部直屬高校，由財政部直接撥款；中央有關(guān)部委舉辦的高校，由中央部委直接撥款；地方政府(主要是省級人民政府)舉辦的高校，由省級財政撥款；行業(yè)或企業(yè)舉辦的高校，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦方(行業(yè)或企業(yè))籌措。(2)市場經(jīng)濟(jì)時代，政府仍然是高校的投資者，但已不是唯一投資者。高校投資渠道拓展，辦學(xué)經(jīng)費結(jié)構(gòu)多元化是一種趨勢。公辦高校投資多元化，改變了高校過度依賴政府的狀況，為高校自主辦學(xué)注入了經(jīng)濟(jì)活力，也為高校面向社會自主辦學(xué)、改善政府與高校的關(guān)系提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是民辦高校的投資者，主要是社會組織和民營企業(yè)。與公辦高校相比，民辦高校的投資者具有以下幾點不同：(1)投資主體：民辦高校的投資主體是社會組織和民營企業(yè)。(2)資金來源：民辦高校是“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人”利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的，如捐贈、學(xué)費、社會服務(wù)等。(3)回報方式：民辦高?？梢婪ǐ@取“合理回報”，具有逐利性。根據(jù)《民辦教育法》，投資教育合理回報率為8%。

二、高校引入負(fù)面清單管理：權(quán)限界定

權(quán)限，即“職權(quán)或權(quán)力的范圍”，涉及到“權(quán)力的大小”與“權(quán)力的內(nèi)容”兩個維度?！皺?quán)限”是針對特定主體而言的。高校負(fù)面清單管理，首當(dāng)其沖涉及政府與高校的權(quán)限。這種權(quán)限，既反映在體制層面，也反映在主體層面。體制層面，我國屬于集權(quán)制體制，這就決定了政府權(quán)限無限，而高校權(quán)限十分有限。主體層面，由于從實行傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制，其辦學(xué)主體從政府一元到多元轉(zhuǎn)變(見表1)。權(quán)限界定，可從政府與高校兩個層面進(jìn)行闡述。

表1 2015年我國普通高等學(xué)校辦學(xué)主體情況統(tǒng)計表

資料來源：根據(jù)教育部網(wǎng)站資料綜合整理http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201505/t20150521_189479.html.

(一)政府的權(quán)限

計劃經(jīng)濟(jì)時代：事無巨細(xì)，政府包攬。建國后，出于當(dāng)時社會主義改造的政治需要，我國高等教育管理權(quán)限基本上都集中于中央政府手中，地方政府管理高等教育的權(quán)力十分有限。中央政府對高等教育實行集中管理，通過頒布政府文件等行政手段直接管理高等教育，從高校設(shè)置、高校內(nèi)部學(xué)術(shù)事務(wù)(如人才培養(yǎng)、教學(xué)、科研等)、教育經(jīng)費等方面“全方位”地管理高校學(xué)術(shù)事務(wù)。當(dāng)時政府是一個“全能政府”，獨攬高校辦學(xué)的所有事務(wù)。這一時期，我國高等學(xué)校呈現(xiàn)國有公辦、高度集中、統(tǒng)一模式、計劃控制、行政干預(yù)等時代特征。計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府在管理高校的權(quán)限范圍上可謂是“全方位”、“多領(lǐng)域”、“全覆蓋”，管理的方式體現(xiàn)出“管制”和“控制”的特征。在這種環(huán)境中，政府對高等學(xué)校的管理采用嚴(yán)格的行政指令方式，我國高校只能按照政府的行政意志辦學(xué)，不具有獨立辦學(xué)的權(quán)力[2]。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代：政府主要以宏觀管理的方式管理高等學(xué)校，賦予高校一定的辦學(xué)自主權(quán)。自此，政府放權(quán)成為一種發(fā)展趨勢。政府對高等學(xué)校的管理模式由“科層式治理”向“市場式治理”轉(zhuǎn)移。具體而言，“科層式治理”是權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即中央政府向地方政府放權(quán)，統(tǒng)籌管理高等教育的權(quán)力從中央政府轉(zhuǎn)移到了地方政府手中；“市場式治理”是權(quán)力的分化，政府根據(jù)高等教育發(fā)展的實際情況向高校放權(quán)，即制約高校自主辦學(xué)的主體出現(xiàn)了政府與市場的結(jié)構(gòu)分化，高校需同時承受來自政府與市場的雙重壓力。在這種背景下，我國政府開始探索中央與地方分級管理辦學(xué)體制，同時賦予高校一定的辦學(xué)自主權(quán)。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)、《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(2010)等重要文件都對高等教育辦學(xué)體制、高校辦學(xué)自主權(quán)給予了明確的規(guī)定。至此，我國形成了比較完善的三級辦學(xué)、兩級管理的高等教育管理體制。政府在堅持宏觀管理的前提下，賦予高校一定的辦學(xué)自主權(quán)。

(二)高校的權(quán)限

計劃經(jīng)濟(jì)時期：高等學(xué)校嚴(yán)格服從政府行政指令，不具有獨立辦學(xué)的權(quán)力。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國高等教育管理體制的核心是中央集權(quán)，即中央政府決定著發(fā)展高等教育的基本方針和政策，并統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的高等學(xué)校。在高校與政府的關(guān)系上，高等學(xué)校與政府是在國家行政體制內(nèi)的行政隸屬關(guān)系，是下級與上級的關(guān)系，政府不僅具有高校校(院)長的任免權(quán)，而且政府的文件、指令也是高校辦學(xué)的基本依據(jù)。政府對高校實施集中管理，深度介入高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)事務(wù)發(fā)展，充斥著嚴(yán)密的“指令性規(guī)則”。此階段，高校實際上是政府的附屬機(jī)構(gòu)，不具有獨立辦學(xué)的權(quán)力。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期：高校面向社會自主辦學(xué)，依法享有一定的辦學(xué)自主權(quán)。這從制度與法律層面進(jìn)行分析。一是在制度層面，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)在分析當(dāng)時高等教育發(fā)展面臨的主要問題的基礎(chǔ)上，提出“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制”，“擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，“使高等學(xué)校具有主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的積極性和能力”，以國家意志的形式肯定了高等學(xué)校六個方面的自主權(quán)；《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)明確提出了要按照“政事分開的原則”處理“政府與學(xué)校的關(guān)系”，并賦予高校七個方面的辦學(xué)自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步改革高等教育管理體制，為高校自主辦學(xué)創(chuàng)造一個寬松的社會環(huán)境，使高校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體，這標(biāo)志著我國高等教育政策范式開始轉(zhuǎn)換，即由國家本位向市場本位演進(jìn)。二是在法律層面，《高等教育法》(1998)以法律的形式賦予了高校在招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、制定教學(xué)計劃、科學(xué)研究和社會服務(wù)、對外交流合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備、財政經(jīng)費使用等七個方面的辦學(xué)自主權(quán)。

通過上述分析，我們認(rèn)為：高校辦學(xué)自主“權(quán)”是一個相對的概念，即是“有限自主”，而非“完全自主”，必須在國家法律和政府宏觀政策下行使其賦予的自主權(quán)。高校辦學(xué)自主“權(quán)”是一個動態(tài)的概念，即在不同歷史時期高校的辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵是不一樣的，是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷豐富發(fā)展的。高校辦學(xué)自主“權(quán)”是一個層次的概念，即肩負(fù)不同使命的高校其辦學(xué)自主權(quán)也是有差異的，因此在法律地位平等的前提下，政府可以按照高校所承擔(dān)的責(zé)任和使命賦予其不同的自主權(quán)，以豐富高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵。歸根結(jié)底，高校辦學(xué)自主“權(quán)”的核心是政府與高校的關(guān)系，即政府要科學(xué)歸位——“‘政府’的意思是掌舵而不是劃槳，即政府的職責(zé)是確定問題的性質(zhì)和范圍，然后通過對資源的調(diào)配與整合，讓別人去處理和解決問題”[3]；而高校則要依法合理用權(quán)，走出“放亂收死”的歷史怪圈。

三、高校引入負(fù)面清單管理：法律制度的依據(jù)

“依據(jù)”意指“作為論斷前提或言行基礎(chǔ)的事物”。高校自主辦學(xué)需要一定的制度保障。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，“制度是社會的博弈，或更嚴(yán)格地說，是人類設(shè)計的制約人們相互行為的約束條件……”[4]。從高等教育發(fā)展的歷史來看，高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理事項動態(tài)調(diào)整的依據(jù)一般包括法律依據(jù)、政策依據(jù)和規(guī)律依據(jù)三個方面。

(一)法律依據(jù)

有法可依是高校依法自主辦學(xué)的前提和基礎(chǔ)。從目前我國教育領(lǐng)域的立法情況來看，有《教師法》(1993)、《教育法》(1995)、《高等教育法》(1998)、《民辦教育促進(jìn)法》(2002)等幾部專門性法律。這些法律對高校自主辦學(xué)權(quán)都做出了相應(yīng)的規(guī)定。從表面上看我國高校辦學(xué)自主權(quán)是有法律保障的。然而，這些法律基本上都是在上世紀(jì)九十年代或本世紀(jì)初頒布的，即都是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革初期制定的，距今已有近20年了。而在這近20年里，我國高等教育發(fā)生了翻天覆地的變化，已從九十年代的精英化階段向后大眾化階段過渡。高等教育的規(guī)模、高等教育的內(nèi)涵、高等教育的發(fā)展形勢、高等教育的發(fā)展方式、國家(社會)對高等教育的要求等都發(fā)生了巨大的變化。因此，從理論上來講，隨著形勢的變化和高等教育發(fā)展實際的需求，相關(guān)法律也應(yīng)及時做出修訂與調(diào)整。但現(xiàn)實是，相關(guān)法律不僅沒能及時得到修訂，有些法律甚至連實施細(xì)則(條例)也沒有出臺，這樣就使“有法可依”停留在法律的“文本”階段，很難落地，使高校在處理與政府的關(guān)系時缺乏有力的法律支持。因此，政府應(yīng)根據(jù)高等教育的發(fā)展實際，及時修訂完善相關(guān)法律，制訂出臺相關(guān)法律的實施細(xì)則，促使教育法律走出文本，走向?qū)嵺`。同時，政府還應(yīng)根據(jù)世界高等教育發(fā)展新形勢和我國高等教育發(fā)展新要求，及時開展高等教育領(lǐng)域的立法調(diào)研工作，根據(jù)實際需要制定新的法律，如學(xué)術(shù)界非常關(guān)注的《學(xué)位法》、《大學(xué)法》、《高等教育投入法》等。

(二)政策依據(jù)

“政策”是“某種行為準(zhǔn)則、計劃、文件、法規(guī)、謀略、方案或措施等，即某種由人們來執(zhí)行或遵守的文本”。在我國，政府制定的教育政策(文件)是高校依法面向社會自主辦學(xué)的重要依據(jù)。這些教育政策包括政府制定出臺的相關(guān)文件、條例和法規(guī)等。

《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)以“改革高等學(xué)校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度”為突破口，決定“擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，明確賦予高校在六個方面“有權(quán)”。《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》(1986)從八個方面細(xì)化了高校辦學(xué)自主權(quán)?！蛾P(guān)于國家教委直屬高校深化改革，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》(1992)規(guī)定了直屬高校十六個方面的辦學(xué)自主權(quán)。《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)明確提出“要逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制”。《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》(1995)要求“按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體”?！蛾P(guān)于國家教委直屬高校深化改革擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見(征求意見稿)》(1996)、《中共中央關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》(1999)、《教育部關(guān)于印發(fā)<高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定(1999年頒布)>的通知》(1999)、《教育部關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見》(1999)、《中共中央組織部、人事部、教育部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實施意見>的通知》(2000)、《教育部關(guān)于印發(fā)<全國教育事業(yè)第十個五年計劃>的通知》(2001)、《普通高等學(xué)校管理規(guī)定》(2005)、《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》(2005)、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(2010)等黨和政府的重要文件中都對高校自主辦學(xué)給予了關(guān)注。不僅如此，這些政府文件還為高校依法自主辦學(xué)的權(quán)力動態(tài)調(diào)整提供了政策依據(jù)。

(三)規(guī)律依據(jù)

假如說，法律、政策是高校負(fù)面清單管理的顯依據(jù)的話，規(guī)律依據(jù)就是高校負(fù)面清單管理的隱依據(jù)，而且這種隱依據(jù)會從根本上影響法律、政策顯依據(jù)。高校負(fù)面清單管理的規(guī)律依據(jù)，決不只是以高等教育規(guī)律為依據(jù)，也不只是以經(jīng)濟(jì)規(guī)律為依據(jù)，而是以高等教育規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律為依據(jù)。這是因為研究的主題是高校管理，當(dāng)然應(yīng)以高等教育規(guī)律為依據(jù)。但是，負(fù)面清單管理，這是經(jīng)濟(jì)管理的范疇，以經(jīng)濟(jì)規(guī)律為依據(jù)也是合適的。從高等教育規(guī)律分析，高校負(fù)面清單管理涉及到內(nèi)外部規(guī)律，即人的全面發(fā)展規(guī)律和與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相適應(yīng)的規(guī)律。但從負(fù)面清單管理分析，應(yīng)該側(cè)重于外部規(guī)律，即與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相適應(yīng)規(guī)律。從浙江省政府頒布的《關(guān)于全面開展職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度》[5]來看，決定取消、下放和轉(zhuǎn)移15項行政權(quán)力而涉及高校的4項審批權(quán)(取消普通高校遠(yuǎn)程教育校外中心(點)審批、浙江省高等學(xué)?？蒲谐晒勗u審、利用互聯(lián)網(wǎng)實施遠(yuǎn)程教育的教育網(wǎng)校審批、高校校園文化品牌評比表彰和下放高校教師教學(xué)能力示范項目遴選工作行政權(quán)力)來分析，并沒有直接與內(nèi)部規(guī)律即人的全面發(fā)展規(guī)律相關(guān)，而是與外部規(guī)律即與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相適應(yīng)規(guī)律相關(guān)。再從經(jīng)濟(jì)規(guī)律分析，負(fù)面清單管理涉及經(jīng)濟(jì)規(guī)律的競爭規(guī)律，而對價值規(guī)律、供求規(guī)律無涉。負(fù)面清單管理實質(zhì)是依法平等進(jìn)入，為經(jīng)濟(jì)企業(yè)主體提供一個公平和平等競爭的市場環(huán)境。按照依法平等進(jìn)入，即按照國民待遇進(jìn)入來看，負(fù)面清單首當(dāng)其沖的是要取消不平等準(zhǔn)入的制度安排和行政審批權(quán)限。這種行政審批權(quán)是一種市場主體準(zhǔn)入門檻的審批權(quán)限，是經(jīng)濟(jì)活動中最基本但也是最重要的審批權(quán)限，因為市場主體不能準(zhǔn)入，價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律就不可能體現(xiàn)?？梢姡咝Ｘ?fù)面清單管理的規(guī)律依據(jù)是一個關(guān)涉高等教育外部規(guī)律(即與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相適應(yīng)規(guī)律)與為經(jīng)濟(jì)企業(yè)主體提供平等進(jìn)入市場的競爭規(guī)律的雙重規(guī)律的依據(jù)。

四、高校引入負(fù)面清單管理：理性思考

(一)重構(gòu)大學(xué)與政府的關(guān)系，但并不是擴(kuò)大和落實辦學(xué)自主權(quán)的終極方案

高校引入負(fù)面清單管理，實際上是引入上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理。而上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理，并不是我國經(jīng)濟(jì)企業(yè)本土化制度創(chuàng)新，而是對美國經(jīng)濟(jì)企業(yè)管理制度借鑒和引進(jìn)，而且上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理也僅是一種試點。再把這種處于經(jīng)濟(jì)企業(yè)領(lǐng)域的試點改革，引入到高等教育領(lǐng)域的改革，因而這種改革就顯得非常復(fù)雜。高等教育畢竟與經(jīng)濟(jì)企業(yè)并不屬于同一領(lǐng)域部門。高等教育或高校從事人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，按照高等教育規(guī)律運作，追求的是社會效益；而經(jīng)濟(jì)企業(yè)從事物質(zhì)生產(chǎn)，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律運行，追求的是經(jīng)濟(jì)效益。傳統(tǒng)認(rèn)為，兩者處于并列關(guān)系，并沒有交叉。而美國西方國家并不這樣認(rèn)為，而是引進(jìn)市場機(jī)制對高等教育進(jìn)行改革，負(fù)面清單管理就是市場機(jī)制改革的組成部分，不僅把高等教育推向市場，激活了高等教育活力，而且高等教育質(zhì)量和績效也得到很好提升。但我國的體制與美國西方體制是不一樣的，西方是分權(quán)制國家，而我國是集權(quán)制國家。因而，高等教育改革必然會面臨著體制的束縛。美國高校引入負(fù)面清單管理，順理成章，而我國長期實行集權(quán)體制，高校引入負(fù)面清單管理難度可想而知。另外，高等教育市場并不是完全意義上的市場，而是準(zhǔn)市場，這種準(zhǔn)市場的主體與完全意義上市場主體是不同的，市場主體行為并不具有完全意義的市場競爭。而且高等教育不僅具有產(chǎn)業(yè)屬性，而且也具有意識形態(tài)的屬性，這就為引進(jìn)市場機(jī)制改革或負(fù)面清單管理的改革，帶來更多的復(fù)雜性和難度。因而筆者認(rèn)為，引入負(fù)面清單管理模式，可以重構(gòu)大學(xué)與政府的關(guān)系，但這并不是擴(kuò)大和落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的終極方案。這是因為政府對高校管理模式的變化，從正面清單管理轉(zhuǎn)為負(fù)面清單管理，并不意味著基于傳統(tǒng)體制的政府對高等教育管理的理念會發(fā)生根本性的變化。

(二)利用《章程》建設(shè)的契機(jī)，尋找對高校辦學(xué)自主權(quán)的突破

高校改革除了引入負(fù)面清單管理外，還有高?！墩鲁獭方ㄔO(shè)。高?！墩鲁獭肥歉咝Ｐ?nèi)的“憲法”，對高校長期發(fā)展具有極為重要的作用。教育部希望通過高校章程建設(shè)，推動高校健全完善法人治理結(jié)構(gòu)和自我監(jiān)督機(jī)制，以《章程》賦權(quán)的方式，明確高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵與邊界。同時，要對自身的職權(quán)范圍、管理方式，與高校之間的權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行界定和梳理。同時，教育部負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，985高校需要什么樣的自主權(quán)，可以在《章程》中主動提出要求，明確運行規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制，請政府部門依法予以審查、核準(zhǔn)；高校的哪些活動需要政府主管部門批準(zhǔn)，哪些活動需要考慮國家和社會的公共利益要求，也要在《章程》明確下來，作為政府管理學(xué)校、學(xué)校自主辦學(xué)、社會監(jiān)督學(xué)校的基本依據(jù)。很多高校利用《章程》建設(shè)的契機(jī)，提出了落實辦學(xué)自主權(quán)、開展人事分配體制改革等要求。清華大學(xué)和北京大學(xué)還聯(lián)合提出探索實踐“教育特區(qū)”，希望以一攬子方式形成系統(tǒng)的改革方案。盡管在《章程》制定過程中會有很多困惑和疑問，如高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵與邊界的界定，高校界定行嗎？大學(xué)章程能夠?qū)?nèi)部關(guān)系進(jìn)行界定，但對外部關(guān)系即與政府、社會的關(guān)系界定就很難。而且高校缺乏上位法《大學(xué)法》，大學(xué)章程在法律地位上還沒有明確的法律規(guī)定，其施行缺乏法制保障，潛存著很多法律糾紛，其權(quán)威和效力有可能被弱化。但這些并不意味著對高校辦學(xué)自主權(quán)不能有所突破，恰恰相反，高校應(yīng)該抓住這次《章程》建設(shè)的契機(jī)，尋求對高校辦學(xué)自主權(quán)點的突破。

(三)探索負(fù)面清單管理的內(nèi)容，研討科學(xué)有效的管理方式

高校引入負(fù)面清單管理的核心內(nèi)容，就是擴(kuò)大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)。我國經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革，是“摸著石頭過河”的改革，因而不可能是一步到位式的改革，而是波浪式漸進(jìn)式的改革。因此，這就決定了高校引進(jìn)負(fù)面清單管理改革，不可能是全面改革，而是點式的改革。我們認(rèn)為，可以在招生、專業(yè)、研究項目與經(jīng)費使用、校長遴選、編制、收費等方面列入負(fù)面清單進(jìn)行改革。同時，高校負(fù)面清單管理，不能認(rèn)為只有負(fù)面清單管理，而否定正面清單管理，而是要實行負(fù)面清單、正面清單和正負(fù)混合清單管理[6]。這是一種互為補充和整合的管理。負(fù)面清單管理，并不意味著就是取消審批制，而在更大程度上實行審核制，這種認(rèn)知是有問題的。負(fù)面清單管理，就是根據(jù)項目內(nèi)容實行“備案制”、“備案制+核準(zhǔn)制”管理[7]；從簡政放權(quán)考慮，可采取取消、下放、轉(zhuǎn)移等方式進(jìn)行管理。還有一個環(huán)節(jié)是監(jiān)督。比如說，負(fù)面清單制定了，假如政府部門不作為，并不按此清單實施，那么就要有部門(如人大)來進(jìn)行監(jiān)督。假如高校沒有限制，超越負(fù)面清單管理，政府部門也應(yīng)對高校進(jìn)行監(jiān)督。只有這樣，高校負(fù)面清單管理才能到位和有效。

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[4] 諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：格致出版社，2014.63.

[5] 武怡晗.省教育廳推行簡政放權(quán)取消下放轉(zhuǎn)移15項行政權(quán)力[N].浙江教育報，2015-7-27(1).

[6] 孫元欣，等.上海自由貿(mào)易試驗區(qū)負(fù)面清單(2013版)及其改進(jìn)[J].外國經(jīng)濟(jì)與管理,2014，(3)：74-80.

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(責(zé)任編輯：金一超)

A Study on the Introduction of Negative Listing Management in Colleges and Universities

GUO Shiming1，XU Jihong1，JIN Yichao1，GUO Wei2

(1. Academic Periodical Press, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China;2. College of Information Engineering, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

The relationship between the government and universities is not only the core content of the modern university governance, but also an important issue in the reform of higher education management system. From expanding the autonomy of universities to the introduction of negative listing management, the goal of the reform is to promote the transformation of government functions, which provides a good system environment for establishing the modern university system. On the basis of clarifying the concept of negative listings, this paper analyzes the main body, the authority and the basis of the negative listing management, which gives some ideas for the introduction of negative listing management in colleges and universities.

modern university governance; negative listings; dynamic adjustment

2015-07-31

郭石明(1955-)，男，浙江龍游人，研究員，從事高等教育理論研究；徐吉洪(1979-)，男，江西吉安人，助理研究員，博士研究生，從事高等教育管理研究；金一超(1971-)，女，浙江諸暨人，副研究員，碩士，從事高等教育管理和編輯研究；郭 溦(1987-)，女，浙江杭州人，碩士，從事應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、創(chuàng)業(yè)管理研究。

G640

A

1006-4303(2015)03-0272-07