黃建水，黃　鵬

(河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

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農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的人大授權(quán)試點(diǎn)問題研究

黃建水，黃鵬

(河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

摘要：國務(wù)院為貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的精神，在30多個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，并報(bào)請全國人民代表大會由全國人民代表大會常務(wù)委員會以決定的形式授權(quán)試行，這本身表明了中國法治的進(jìn)步。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提是符合規(guī)劃、用途管制和依法取得。入市范圍為存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地即已經(jīng)被土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、物流、商業(yè)服務(wù)等具有經(jīng)營性用途的土地。入市途徑應(yīng)當(dāng)采取“保權(quán)直接入市”模式，即在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不經(jīng)過征收程序，保留集體所有權(quán)不變進(jìn)入市場交易，實(shí)行與國有土地同權(quán)同價(jià)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市；法治思考；

2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會(以下簡稱全國人大)常務(wù)委員會(以下簡稱全國人大會常委會)第十三次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(以下簡稱《決定》)，這是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)在法律實(shí)施方面以“一國兩制”的方式對農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的最強(qiáng)有力的支持?！吨腥A人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)法律條款在三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行在我國尚是首次，這對三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))來說既是一種機(jī)遇，也是考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，在試點(diǎn)期內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成功與否，將直接影響下一步全國農(nóng)村土地制度改革的開展。因此，認(rèn)真研究農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念、來龍去脈以及暫停實(shí)施相關(guān)法律條款的要求, 對于引導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有著十分重要的意義。國務(wù)院為貫徹十八屆三中全會精神在三十多個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)報(bào)請全國人大，由全國人大常委會以《決定》的形式授權(quán)試行，本身就表明了中國法治的進(jìn)步。

1農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類，即宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地，準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村宅基地具有無償、無限期使用的特點(diǎn)，是國家對農(nóng)民的一種福利性安排，其數(shù)量約占農(nóng)村建設(shè)用地的70%。

公益性公共設(shè)施用地是指農(nóng)村用于主辦公益事業(yè)、建設(shè)公共設(shè)施的土地，包括所建學(xué)校、幼兒園、共用農(nóng)作物晾曬場、祠堂、公墓等用地，其數(shù)量約占農(nóng)村建設(shè)用地的20%左右。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指現(xiàn)存的具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村供銷合作社用地，其數(shù)量約占農(nóng)村建設(shè)用地的10%左右。用專業(yè)述語講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，被土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商業(yè)服務(wù)等具有經(jīng)營性用途的土地。

2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的形成歷史

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的一少部分是二十世紀(jì)五六十年代興辦農(nóng)村供銷社占用的農(nóng)地，大部分是20世紀(jì)80年代后期全國各地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的農(nóng)地。當(dāng)時(shí)舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地須經(jīng)過“依法批準(zhǔn)”，但實(shí)際上很多并未報(bào)批，而且從理論上說，也無須經(jīng)過土地管理部門“依法批準(zhǔn)”，因?yàn)樗谛再|(zhì)上仍然屬于集體所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地主要位于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村或城鄉(xiāng)接合部，不在城區(qū)，當(dāng)時(shí)一些鄉(xiāng)村干部為了政績發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，侵占了大量的農(nóng)業(yè)用地，它們大多不符合規(guī)劃。到21世紀(jì)初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步衰落，國家不再允許集體盲目新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，法律規(guī)定任何工業(yè)用地都必須使用國有土地或者說以國有化為前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地被逐步叫停。20世紀(jì)90年代末，由于個(gè)體經(jīng)營的興起，農(nóng)村供銷社絕大部分倒閉，其用地有的荒廢，有的用于出租給個(gè)體商戶經(jīng)營，還有的建了“小產(chǎn)權(quán)房”。

現(xiàn)在農(nóng)村的一些集體經(jīng)營性建設(shè)用地正是過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)破產(chǎn)或歇業(yè)以及農(nóng)村供銷社倒閉遺留下的土地，或者是農(nóng)村公共設(shè)施或公益事業(yè)性用地荒置遺留下來的既成事實(shí)性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如農(nóng)村學(xué)校合并后，閑置的校園被出租用于個(gè)體商業(yè)經(jīng)營用地等。

3農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的提出

早在2008年，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》就提出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題，明確“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！鸩浇⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革?！钡r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市一直沒有突破性進(jìn)展。

2009年國土資源部《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》(國土資發(fā)[2009]27號)強(qiáng)調(diào)指出：“規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。明確土地市場準(zhǔn)入條件，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)?！彪m然一些地方做了一些突破性嘗試，但進(jìn)展不大，要突破法律的有關(guān)前置征收的規(guī)定，出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地并非易事。

2013年黨中央十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！?/p>

對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦認(rèn)為，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，大家不能誤解誤讀，一定要把握好，這里有3個(gè)限定詞：一是它是集體的經(jīng)營性建設(shè)用地，并不是集體的所有的建設(shè)用地，因?yàn)檗r(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來建設(shè)用地之外的其他耕地，這是一個(gè)限定詞;二是符合規(guī)劃,即使取得土地使用權(quán)，要建設(shè)什么也要符合規(guī)劃;三是用途管制,概括地說，允許入市的只是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地才可以出讓、租賃、入股，并不是說所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以自由入市，而且筆者理解，即便是集體的經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先也還要確權(quán)、確地，不能無證轉(zhuǎn)讓。還要規(guī)范公開的市場操作，不能私下授受，所以需要開展試點(diǎn)，不是一下就推開的。[1]

2014年1月20日，當(dāng)年的中央1號文件發(fā)布，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的提法更具體明確，“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。”黨的政策很明確，但要突破現(xiàn)有土地管理法等框架的強(qiáng)制性約束仍然是比較困難的，因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還是處于困境之中。

2015年的中央1號文件，又一次明確提出：“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下,按照中央統(tǒng)一部署,審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。制定縮小征地范圍的辦法。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個(gè)人收益。完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能,建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益,改革農(nóng)民住宅用地取得方式,探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制。加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的指導(dǎo)監(jiān)督,切實(shí)做到封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控,邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊完善,形成可復(fù)制、可推廣的改革成果?！敝醒霙Q定要在一些地方進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的思路基本確定。

4農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律困境

4.1產(chǎn)權(quán)不明的困境

產(chǎn)權(quán)明晰是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體不明，直接影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！痹摋l規(guī)定試圖說明農(nóng)村集體所有土地的主體是誰，但我們找不到集體所有的土地由誰來代表集體行使所有權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會只有經(jīng)營、管理權(quán)，結(jié)果造成集體土地所有權(quán)的主體虛位。實(shí)踐中，多少年來一直是地方縣鄉(xiāng)兩級政府以及村委會，甚至一些地方的村主任或村支書“說了算”，由他們來代表集體行使土地的所有權(quán)。有意使用土地者要獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)既要面對縣鄉(xiāng)兩級政府，還要與村委會及其村主任談“好處”，有時(shí)候還要直接面對一家一戶談，交易環(huán)節(jié)多，交易成本高，嚴(yán)重影響了用地者的意愿和積極性。

4.2前置征收的困境

《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！边@兩條規(guī)定說明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地要入市流轉(zhuǎn)只能夠通過國家征收的辦法，該辦法的實(shí)質(zhì)是國家使用強(qiáng)制力將集體所有的土地征收為國有土地，這完全是對集體所有的土地的剝奪。按照憲法規(guī)定，國家征收集體所有的土地必須以公共利益為目的，但是什么是公共利益本身是抽象的、模糊的，憲法和其他法律對此都沒有明確的界定。因此，這些年一些地方政府在巨大的土地級差收益驅(qū)動下，以公共利益為名，濫用行政強(qiáng)制權(quán)，隨意擴(kuò)大征地范圍，壟斷了集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場，掠奪農(nóng)民集體土地的增值收益，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不斷減少，城市郊區(qū)基本上已經(jīng)被開發(fā)殆盡，遠(yuǎn)郊農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地又為數(shù)不多。

盡管法律承認(rèn)的土地所有權(quán)人為“農(nóng)民集體組織”，但“農(nóng)民集體組織”作為所有權(quán)人既不能自主地決定將自己土地所有權(quán)賣給本集體內(nèi)部的成員，也不能將土地所有權(quán)賣給周圍的集體，更不能賣給其他的企業(yè)，更為奇特的是，它也不能主動把集體土地賣給國家，而只能被動等待國家前來征收。如果集體組織違背了這些禁止性條款的話，則要被沒收非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，同時(shí)，國家還可以對當(dāng)事人處以罰款；對主管人員由其所在單位或者上級機(jī)關(guān)給予行政處分。當(dāng)前一些地方出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”，其法律地位及其屬性的界定就比較尷尬! 正如周其仁先生評論的那樣：“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，’也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排?！盵2]其實(shí)，代表國家的地方各級政府通過控制農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，成為實(shí)際上的集體土地的所有者。所謂“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”不過是一種名義上所有，實(shí)際由地方政府控制，結(jié)果必然使一些地方政府在巨大的土地利益驅(qū)動下，大肆圈地，推行土地財(cái)政，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。

4.3但書條款的困境

《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！痹摋l款表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地，除非出現(xiàn)企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等特殊情形，不允許轉(zhuǎn)讓，更不允許用于商業(yè)、旅游設(shè)施等開發(fā)。而事實(shí)上，從20世紀(jì)90年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)開始衰敗，實(shí)施破產(chǎn)、兼并的是極少數(shù)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)院落荒置，有的被個(gè)體經(jīng)營者租賃，集體經(jīng)營性建設(shè)用地長期低效利用。

4.4法定補(bǔ)償過低的困境

《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！痹撘?guī)定是1986年制定，經(jīng)1998年修訂和2004年修正的，但其有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用的規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與現(xiàn)有的土地資源的市場價(jià)值相匹配，大大低于現(xiàn)在農(nóng)民所期望的補(bǔ)償值，因此政府征用農(nóng)村土地只能采用強(qiáng)制手段，加之一些鄉(xiāng)村干部中飽私囊、部分補(bǔ)償款發(fā)放不到農(nóng)民手中，結(jié)果是群體性事件不斷發(fā)生，上訪者風(fēng)起云涌，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的所有者——農(nóng)民群眾對政府不滿，更對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市失去信心。

5全國人大授權(quán)試點(diǎn)縣對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律突破

為落實(shí)黨的十八屆三中全會決定中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的要求，2014年12月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國選取30個(gè)左右縣(市)行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)涉及突破土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法中的相關(guān)法律條款情況，需要提請全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。

2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。《決定》指出，為了改革完善農(nóng)村土地制度，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))*三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))包括：北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區(qū)、黑龍江省安達(dá)市、上海市松江區(qū)、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。上述調(diào)整在2017年12月31日前試行。暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，必須堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜。國務(wù)院及其國土資源主管部門要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的整體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，并就暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的情況向全國人民代表大會常務(wù)委員會做出報(bào)告。對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來說，主要是要解決前置征收、入市、國有建設(shè)用地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)以及保障農(nóng)民的利益問題。因此，全國人大授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)停止實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》第四十三條、第六十三條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定。明確要在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。也就是說，在試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以采取“保權(quán)直接入市”模式，即在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不經(jīng)過征收程序，保留集體所有權(quán)不變進(jìn)入市場交易，實(shí)行與國有土地同權(quán)同價(jià)。

對試點(diǎn)縣來說，經(jīng)過全國人大授權(quán)，在試行期內(nèi)可突破相關(guān)法律條款的約束進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，兩年多的時(shí)間，抓住機(jī)遇就可得到巨大的發(fā)展紅利，其中問題的關(guān)鍵是要按照全國人大《決定》的基本要求試行。

6全國人大授權(quán)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的基本要求

6.1對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前提條件的要求

按照全國人大《決定》，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提是符合規(guī)劃、用途管制和依法取得。也就是說，試點(diǎn)行政區(qū)域只允許經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市，非經(jīng)營性集體建設(shè)用地不得入市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本條件要求是符合規(guī)劃、用途管制和依法取得。符合規(guī)劃就是要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

6.1.1土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點(diǎn)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對今后一段時(shí)期內(nèi)(通常為15年)土地利用的總安排?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。因此，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。根據(jù)行政區(qū)劃，我國土地利用總體規(guī)劃分為全國、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五個(gè)層級。土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、規(guī)劃圖件及相應(yīng)的附件。土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批制度。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中所稱的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。

6.1.2土地用途管制

土地用途管制制度是國家為保證土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過土地利用總體規(guī)劃等國家強(qiáng)制力，規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)劃所確定的土地用途和條件使用土地的制度。土地用途管制的內(nèi)容包括：土地按用途進(jìn)行合理分類、土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途、土地登記注明土地用途、土地用途變更實(shí)行審批、對不按照規(guī)定的土地用途使用土地的行為進(jìn)行處罰，等等。土地用途管制包括用地指標(biāo)管制、現(xiàn)狀管制、規(guī)劃管制、審批管制和開發(fā)管制。

土地用途管制的特點(diǎn)，一是具有法律效力，二是具有強(qiáng)制性。土地用途管制制度由一系列的具體制度和規(guī)范組成。其中，土地按用途分類是實(shí)行用途管制的基礎(chǔ)；土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行用途管制的依據(jù)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須預(yù)先進(jìn)行審批是關(guān)鍵；而保護(hù)農(nóng)用地則是國家實(shí)行土地用途管制的目的，核心是切實(shí)保護(hù)耕地，保證耕地總量動態(tài)平衡，對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，防止耕地被破壞、閑置和荒蕪，鼓勵開發(fā)未利用地、進(jìn)行土地的整理和復(fù)墾；強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅法律責(zé)任是實(shí)行土地用途管制的保障。

實(shí)行土地用途管制制度，可以嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，促進(jìn)集約利用，提高資源配置效率，有利于建設(shè)用地市場的正?；鸵?guī)范化；可以嚴(yán)格控制農(nóng)用地流向建設(shè)用地，有利于從根本上保護(hù)耕地。

6.1.3依法取得

依法取得是指存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地是經(jīng)過縣級以上人民政府的土地管理部門審批，具有合法手續(xù)的農(nóng)村集體建設(shè)用地。由于近期土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地沒有辦理合法手續(xù)的，試點(diǎn)縣(市)的國土資源局應(yīng)按有關(guān)規(guī)定報(bào)上級國土資源部門補(bǔ)辦合法手續(xù)。凡是在試點(diǎn)縣(市)內(nèi)的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地都只有依法預(yù)先登記、頒發(fā)證書才能夠入市交易流轉(zhuǎn)。

6.2對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑的要求

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，《決定》將其范圍明確為存量用地。存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就是已經(jīng)被土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦、倉儲、物流、商業(yè)服務(wù)等具有經(jīng)營性用途的土地。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑，《決定》提出了“保權(quán)直接入市”模式，即在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不經(jīng)過征收程序，在保留集體所有權(quán)不變條件下進(jìn)入市場交易，實(shí)行與國有土地同權(quán)同價(jià)。

6.3對賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能的要求

《中華人民共和國憲法》第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國憲法》第四款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，使用權(quán)可以依法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。也就是說，全國人大常委會以《決定》的方式，暫?！锻恋毓芾矸ā逢P(guān)于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須前置征收為國家所有的相關(guān)規(guī)定，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，允許在試點(diǎn)縣入市，且不違憲。但賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能的前提是必須知道所有者的主體是誰，即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)屬于誰。

依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)狀況，目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地所屬的集體組織有3類情況：一是村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；二是村民小組；三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。眾所周知，產(chǎn)權(quán)明晰是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提和基礎(chǔ)。因此，各個(gè)試點(diǎn)縣在試行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)證書頒發(fā)到上述擁有集體經(jīng)營性建設(shè)用地的三類組織，其證書可分別由村委會和村民小組長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府保管。當(dāng)然，試點(diǎn)期間農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否出讓、租賃、入股應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法和法律，分別由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會、全村村民或村民小組全體三分之二以上成員表決決定，而非鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和村委會或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、村主任、村民組長決定。如果農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，其收益用應(yīng)當(dāng)分別由全村村民、全體村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有；其收益如何在國家、集體、個(gè)人之間分配也應(yīng)當(dāng)分別由全村村民或村民小組的三分之二以上成員表決決定或由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會表決決定，而非由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和村委會或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長或村主任決定。

6.4對建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度的要求

《決定》要求國務(wù)院及其國土資源主管部門要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的整體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，并就暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的情況向全國人民代表大會常務(wù)委員會做出報(bào)告。因此，國土資源部和有試點(diǎn)地區(qū)的省(市、區(qū))國土資源廳(局)應(yīng)當(dāng)成立監(jiān)管組織或機(jī)構(gòu)，國土資源部進(jìn)行整體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各省(市、區(qū))國土資源廳(局)具體監(jiān)督管理。首先，試點(diǎn)縣要依據(jù)全國人大的《決定》制定《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)施方案》，當(dāng)然實(shí)施方案的制定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過相關(guān)專家論證，更需要經(jīng)過主要由農(nóng)民代表參加的聽證會的聽證。其次，要把實(shí)施方案報(bào)所在省國土資源廳審核審查。再次，要報(bào)國土資源部審核批準(zhǔn)后實(shí)施。

實(shí)施方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：①實(shí)施目的和意義；②實(shí)施的基本原則；③實(shí)施的程序步驟和時(shí)間安排；④建立交易平臺的要求及其交易規(guī)則；⑤收益的分配辦法；⑥實(shí)施監(jiān)管組織和任務(wù)等。

6.5對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市封閉運(yùn)行及其時(shí)間要求

依據(jù)《決定》精神，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，推進(jìn)改革試點(diǎn)，將堅(jiān)持“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，堅(jiān)守確保土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、因地制宜。要堅(jiān)持封閉運(yùn)行的原則，就是要求試點(diǎn)嚴(yán)格限制在經(jīng)法律授權(quán)的縣(市)開展，非試點(diǎn)地區(qū)不能盲目攀比，擅自行動，確保試點(diǎn)封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控。

試點(diǎn)工作在2017年底完成。根據(jù)《決定》全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款的時(shí)間調(diào)整在2017年12月31日前試行。

參考文獻(xiàn)：

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ON THE PILOT OF RURAL PRODUCTIVE CONSTRUCTION

LAND TRANSACTIONS AUTHORIZED BY THE

NATIONAL PEOPLE’S CONGRESS

HUANG Jian-shui,HUANG Peng

(SchoolofLaw,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:In order to implement the spirit of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the C.P.C on the transaction of rural collective construction land,the State Council has made a pilot reform in more than 30 counties (cities,districts),which was submitted to the National People′s Congress by the Standing Committee of the National People′s Congress authorization on a trial basis in the form of a decision.This in itself shows the progress of China under the rule of law.The premise of the rural collective management construction land market is that it is in line with the planning, land use control and the use of land in accordance with the law.The stock of rural collective construction land is incorporated into the scope of the market,i.e.the land identified by overall land use planning and urban-rural planning as the use of land for business purposes such as industrial and mining,warehousing,logistics,business services,etc..Market approach of “protecting the right to enter the market directly” should be taken,namely,the rural collective construction land can be traded in the market under the premise of conforming to the planning and land use control without performing the procedure of collecting land and changing the collective ownership so that the rural collective construction land can be traded at the same price,with the same right as state-owned land.

Key Words：rural collective business construction land;market;thinking on the rule of law

中圖分類號：F311

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1751(2015)04-0032-07

作者簡介：黃建水(1959-)，男，河南嵩縣人，博士，教授，研究方向：憲法學(xué)。

基金項(xiàng)目：2014年教育廳哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題招標(biāo)項(xiàng)目《(JYT2014-ZDKT-1)；2014年河南省社科規(guī)劃課題(2014BJJ207)

收稿日期：2015-10-30