李文啟，王彥行

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食經(jīng)濟(jì)研究中心，河南 鄭州 450001)

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完善我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制的研究

李文啟，王彥行

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食經(jīng)濟(jì)研究中心，河南 鄭州 450001)

摘要：回顧了我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，認(rèn)為我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段。目前我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策存在種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、總量偏少、補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)不合理，糧食直補(bǔ)政策制定不夠規(guī)范，補(bǔ)貼方式難以發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)，種糧補(bǔ)貼資金的管理體制機(jī)制不健全，所需行政成本較高等問(wèn)題。分析了美國(guó)、歐盟及日本等國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策經(jīng)驗(yàn)和其對(duì)我國(guó)完善糧食補(bǔ)貼政策的幾點(diǎn)啟發(fā)。提出應(yīng)堅(jiān)持的原則、動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式、分類實(shí)施的補(bǔ)貼政策、補(bǔ)貼資金發(fā)放管理措施以及與農(nóng)村金融改革有效銜接的辦法等我國(guó)完善糧食補(bǔ)貼政策的主要思路。

關(guān)鍵詞：糧食生產(chǎn)；補(bǔ)貼機(jī)制；糧食補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)發(fā)展

1糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

1.1發(fā)展歷程

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府開始探索實(shí)施糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策，至今走過(guò)的是一條不平凡的道路。

一是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷階段(1953年至1985年)。1953年10月和11月我國(guó)先后發(fā)布《關(guān)于實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，此外，我國(guó)還在1953年11月15日、1954年9月9日做出《關(guān)于在全國(guó)實(shí)行計(jì)劃收購(gòu)油料的決定》《關(guān)于實(shí)行棉布計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》和《關(guān)于棉花計(jì)劃收購(gòu)的命令》，對(duì)油料、棉布等重要的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，對(duì)棉花實(shí)行統(tǒng)購(gòu)政策。這樣，我國(guó)糧、棉、油等比較重要的農(nóng)產(chǎn)品開始由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)。這一政策一直延續(xù)至改革開放初期，1978年以來(lái)，中國(guó)在廣大農(nóng)村推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，1982年，國(guó)家開始實(shí)行“糧食征購(gòu)、銷售、調(diào)撥包干一定三年”的糧食管理措施。逐步地糧食流通統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的制度在1985年被合同定購(gòu)制度代替。

回顧這個(gè)階段的國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策可以看出，由于國(guó)家當(dāng)時(shí)制定的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基本政策，農(nóng)業(yè)部門需要為工業(yè)服務(wù)，要為工業(yè)發(fā)展提供所需的各種物質(zhì)資料，因此這個(gè)階段國(guó)家主要將糧食補(bǔ)貼發(fā)放給城鎮(zhèn)的糧油銷售點(diǎn)以及糧食加工企業(yè)，間接地補(bǔ)貼城鎮(zhèn)居民，種糧農(nóng)民并未得到實(shí)際利益。[1]

二是“雙軌制”階段(1985年至1998年)。1985年，國(guó)家頒布實(shí)施《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，規(guī)定除一些品種外，國(guó)家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)任務(wù)，并且實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)政策；將糧食、棉花取消統(tǒng)購(gòu)，改為合同定購(gòu)，定購(gòu)以外的糧食可以自由上市。如果市場(chǎng)糧價(jià)低于原統(tǒng)購(gòu)價(jià)，國(guó)家仍按原統(tǒng)購(gòu)價(jià)敞開收購(gòu)，保護(hù)農(nóng)民的利益。1992年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，進(jìn)一步明確了糧食商品化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的改革方向。

實(shí)施雙軌制是我國(guó)糧食流通體制的一次十分重要的改革，通過(guò)把市場(chǎng)機(jī)制引入糧食流通領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了糧食流通的“雙軌制度”運(yùn)行。期間，國(guó)家曾出臺(tái)將糧食的銷售數(shù)量與化肥、農(nóng)用柴油、農(nóng)用地膜等生產(chǎn)資料相聯(lián)系的政策法規(guī)，出現(xiàn)了生產(chǎn)性補(bǔ)貼的跡象。

三是糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)階段(1998年至2003年)。1998年5月19日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》，這標(biāo)志著我國(guó)糧食流通體制正式步入市場(chǎng)化階段。此次糧改的原則是“四分開一完善”，即政企分開、中央與地方責(zé)任分開、儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)分開、新老財(cái)務(wù)賬目分開，完善糧食價(jià)格機(jī)制。這一年國(guó)家開始實(shí)行糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)政策，提出“堅(jiān)決貫徹按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧、糧食收儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷售、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購(gòu)資金封閉運(yùn)行，以及加快國(guó)有糧食企業(yè)自身改革”。2001年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，將改革范圍擴(kuò)大至全國(guó)，確立了新時(shí)期的糧食改革思路——放開銷區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)、省長(zhǎng)負(fù)責(zé)、加強(qiáng)調(diào)控。

這期間，國(guó)家開始嘗試直接補(bǔ)貼農(nóng)民，探索從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出一部分資金直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民的直補(bǔ)政策。然而，該補(bǔ)貼的力度較小、補(bǔ)貼范圍也較窄，與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼金額、補(bǔ)貼形式等均落后，這在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，挫傷了農(nóng)民種糧積極性，伴隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷提高，國(guó)家開始實(shí)施大規(guī)模的種糧直接補(bǔ)貼政策。

四是對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼階段(從2004年至今)。2004年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，提出實(shí)行“多予、少取、放活”的方針，“為保護(hù)種糧農(nóng)民利益，要建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度。國(guó)家從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出部分資金，用于主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼?！弊源碎_始，國(guó)家開始對(duì)全國(guó)13個(gè)產(chǎn)糧大省大規(guī)模實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼政策。2004年5月31日，出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，明確提出建立對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的機(jī)制。中共十七屆三中全會(huì)明確指出要“健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，擴(kuò)大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補(bǔ)貼”。2009年的中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收若干意見》強(qiáng)調(diào)，提高對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)種糧補(bǔ)貼力度。

2014年中央繼續(xù)實(shí)施直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民的基本政策，實(shí)行新增補(bǔ)貼向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社傾斜政策。2015年中央財(cái)政延續(xù)既有的糧食補(bǔ)助政策，開展農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。2015年5月份，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，指出從2015年起將糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。經(jīng)過(guò)十余年的不斷探索，我國(guó)的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策日趨成熟，這是我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的最新階段。

1.2補(bǔ)貼種類

我國(guó)糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼的基本原則是“多種多得、不種不得”。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前形成了綜合性收入補(bǔ)貼、生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼以及與糧食最低收購(gòu)價(jià)政策相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼政策體系，其中以對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)為綜合性收入補(bǔ)貼的主要內(nèi)容，以良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼為生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼的主要內(nèi)容。

直接補(bǔ)貼。2004年開始實(shí)施，糧食直接補(bǔ)貼資金來(lái)源于國(guó)家糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，在全國(guó)是由各地方政府根據(jù)各地實(shí)際，直接落實(shí)到種糧農(nóng)戶的補(bǔ)貼。[2]目前國(guó)內(nèi)對(duì)種糧進(jìn)行補(bǔ)貼的方式主要有四種，即按農(nóng)業(yè)計(jì)稅面積補(bǔ)貼、按計(jì)稅常產(chǎn)補(bǔ)貼、按糧食實(shí)際種植面積補(bǔ)貼、按糧食生產(chǎn)者出售商品糧數(shù)量補(bǔ)貼等，各地區(qū)在實(shí)際運(yùn)作中，又可以根據(jù)情況加以選擇。

農(nóng)資綜合直補(bǔ)。為了保證農(nóng)民的種糧收益，彌補(bǔ)農(nóng)民因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲增加的支出，農(nóng)資綜合直補(bǔ)對(duì)種糧農(nóng)民的柴油、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的增支實(shí)行補(bǔ)貼。[3]該補(bǔ)貼實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，遵循“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)調(diào)整、只增不減”原則。2006年中央財(cái)政安排120億元補(bǔ)貼資金，2015年全國(guó)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼成為我國(guó)第一大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，補(bǔ)貼額達(dá)到1071億元。

良種補(bǔ)貼。這是我國(guó)加入WTO之后，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定》相關(guān)規(guī)定出臺(tái)的第一個(gè)糧食補(bǔ)貼政策，通過(guò)對(duì)良種進(jìn)行補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)民采用良種進(jìn)行生產(chǎn)，不斷提高糧食產(chǎn)量，國(guó)家2015年中央財(cái)政安排農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金203.5億元。

農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼主要用來(lái)支持農(nóng)民采用最新的農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高糧食機(jī)械化水平。國(guó)家2001年開始對(duì)農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械實(shí)行分類比例補(bǔ)貼，確保農(nóng)民種糧收益。

產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)。為提高地方政府生產(chǎn)糧食的積極性，2005年中央財(cái)政出臺(tái)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)糧食產(chǎn)量位于全國(guó)前100位的超級(jí)大縣，中央財(cái)政予以重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。2014年，中央財(cái)政安排產(chǎn)糧(油)大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金351億元。

1.3補(bǔ)貼效果

通過(guò)對(duì)我國(guó)糧食補(bǔ)貼的歷程分析可看出，我國(guó)糧食補(bǔ)貼制度經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長(zhǎng)的時(shí)期運(yùn)行，取得了以下幾個(gè)方面的效果。

首先，我國(guó)逐步完善了糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度。我國(guó)于2004年開始實(shí)施糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼制度，經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展與不斷完善，我國(guó)目前已經(jīng)建立起來(lái)了糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼政策，該制度有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

其次，糧食補(bǔ)貼政策的不斷完善，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展，提高了糧食產(chǎn)量。我國(guó)糧食播種面積由2004年的15.24億畝增加到2014年的16.91億畝，糧食產(chǎn)量由2004年的4.69億噸增加到2014年的6.07億噸，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十一連增”，這有力地保障了我國(guó)糧食安全。

最后，提高了農(nóng)民的收入，保障了農(nóng)民利益。糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策中一些屬于收入性補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼在一定程度上提高了農(nóng)民收入。此外，通過(guò)農(nóng)資具購(gòu)置補(bǔ)貼這一政策的有效實(shí)施，間接地節(jié)省了農(nóng)民的農(nóng)具購(gòu)買成本，降低了農(nóng)民的開支，最終也能夠提高農(nóng)民收入。

然而，現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼制度并未考察土地的質(zhì)量差異，也沒有涉及土地是否撂荒的情況。一些研究結(jié)果表明，現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的政策效果甚微。[4]此外，近年來(lái)由于農(nóng)資價(jià)格不斷上漲，甚至有時(shí)出現(xiàn)干旱、洪澇等自然災(zāi)害，直接造成糧食減產(chǎn)，這使得農(nóng)民的收入被部分沖銷，農(nóng)民收入增加有限。這表明我國(guó)在持續(xù)推行種糧直補(bǔ)政策上還需完善。

1.4存在的問(wèn)題

首先，種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，總量偏少，政策效應(yīng)不夠明顯。我國(guó)自2004年開始實(shí)行糧食直補(bǔ)政策，每年中央安排100多億元進(jìn)行支持，然而由于我國(guó)耕地面積相對(duì)較大，粗略估算平均每畝可以獲得補(bǔ)貼100元左右，這與國(guó)外歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，存在差距。此外，由于近年來(lái)我國(guó)物價(jià)水平不斷攀升，涉農(nóng)的各類物資價(jià)格漲幅也十分明顯，這就使得該政策效果不夠明顯。

其次，補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)不合理，需要加以完善。目前我國(guó)政府已經(jīng)推出糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種直補(bǔ)、農(nóng)資購(gòu)置直補(bǔ)及產(chǎn)糧大省直補(bǔ)等多個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，然而這些項(xiàng)目補(bǔ)貼的額度及辦法存在著差異?；輫?guó)琴以黑龍江省為例研究我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施效果的實(shí)證結(jié)果顯示，黑龍江農(nóng)墾糧食生產(chǎn)的機(jī)械化程度高，然而其農(nóng)墾農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼額度并不高，制約了政策功能的發(fā)揮。[5]從這一點(diǎn)可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的糧食種植補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)不盡合理，需要加以完善，需要各地政府從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)不同地區(qū)農(nóng)民的不同需求，給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，突出重點(diǎn)，使政策的效應(yīng)最大化。

第三，糧食直補(bǔ)政策制定不夠規(guī)范，補(bǔ)貼方式難以發(fā)揮其政策效應(yīng)。我國(guó)糧食直補(bǔ)政策是按照每個(gè)家庭種糧畝數(shù)多少進(jìn)行直接補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼方式的優(yōu)勢(shì)在于簡(jiǎn)潔、便于操作，執(zhí)行起來(lái)比較方便。然而該政策并未考慮實(shí)際的糧食產(chǎn)量、糧食價(jià)格、土地質(zhì)量及耕地是否種植糧食、撂荒等實(shí)際情況，加之過(guò)去10年來(lái)我國(guó)農(nóng)村人口變動(dòng)頻繁，多數(shù)農(nóng)民工常年外出打工，將承包的耕地轉(zhuǎn)包給他人，而自身仍然領(lǐng)取補(bǔ)貼，使真正種糧的農(nóng)民并未獲得補(bǔ)助，這在一定程度上挫傷了種糧農(nóng)民的積極性，也制約了糧食直補(bǔ)政策功能的正常發(fā)揮。

第四，種糧補(bǔ)貼資金的管理體制機(jī)制不健全，所需行政成本較高。盡管中央財(cái)政每年拿出上千億元的補(bǔ)貼資金，然而，要想將此一筆數(shù)額巨大的補(bǔ)貼資金發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中，任務(wù)十分艱巨。由于農(nóng)民受補(bǔ)貼的種糧土地面積頻繁變動(dòng)，核實(shí)難度較大，補(bǔ)貼從中央到地方再發(fā)放到農(nóng)民所需人力、物力巨大；此外，通過(guò)農(nóng)民存折發(fā)放補(bǔ)貼資金仍然存在一定的漏洞，比如出現(xiàn)冒領(lǐng)等腐敗現(xiàn)象，這需要監(jiān)管部門不定期抽查、監(jiān)管。

2其他國(guó)家糧食補(bǔ)貼的實(shí)踐

對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的國(guó)家而言，保障糧食生產(chǎn)一刻也不能放松，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在糧食生產(chǎn)方面積累了一些十分重要的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)回顧這些國(guó)家的做法，對(duì)于我國(guó)來(lái)講，具有一定的借鑒意義。

2.1美國(guó)的實(shí)踐

美國(guó)是較早對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)行補(bǔ)貼制度的國(guó)家，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)歷屆政府先后出臺(tái)了多部法律法規(guī)，實(shí)行糧食補(bǔ)貼制度。1996年，美國(guó)政府出臺(tái)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與修改法》，開始實(shí)行生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼、土地休耕保護(hù)計(jì)劃和農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)貼等，對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。2002年，美國(guó)政府出臺(tái)《2002年農(nóng)業(yè)保護(hù)和農(nóng)村投資法》，開始使用直接補(bǔ)貼，取消生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼，同時(shí)增加“反周期”財(cái)政補(bǔ)貼方式，改進(jìn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的信貸扶持機(jī)制。[6]2008年美國(guó)出臺(tái)新版的《農(nóng)業(yè)法》，該法案細(xì)分了大米的種類，規(guī)定那些生長(zhǎng)周期長(zhǎng)的大米能享受直接補(bǔ)貼，并提高了小麥的最低收購(gòu)價(jià)。美國(guó)的直接補(bǔ)貼對(duì)象主要是種植小麥、玉米、高粱、大麥及棉花的農(nóng)民，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則是按照產(chǎn)量來(lái)執(zhí)行。

美國(guó)的糧食生產(chǎn)主要實(shí)行直接補(bǔ)貼制度，這一方面是為了適應(yīng)烏拉圭回合談判農(nóng)業(yè)協(xié)議的要求，減少財(cái)政支出的一種做法；[7]另一方面也是為了維持美國(guó)糧食生產(chǎn)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。此外，美國(guó)還實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和災(zāi)害補(bǔ)貼制度，這種制度主要包括農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn)和農(nóng)作物收入保險(xiǎn)，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇到天災(zāi)等減產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)公司予以賠償。比如美國(guó)制定《2004年農(nóng)業(yè)援助法案》，規(guī)定要逐年增加直接補(bǔ)貼額，進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)品補(bǔ)貼范圍。

2.2歐盟的實(shí)踐

歐盟在糧食生產(chǎn)方面也出臺(tái)了相對(duì)完善的補(bǔ)貼政策，1999年歐盟頒布《2000年議程》，這標(biāo)志著歐盟糧食生產(chǎn)政策由市場(chǎng)價(jià)格支持體系轉(zhuǎn)變?yōu)榕c糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品總量限制措施相結(jié)合的價(jià)格補(bǔ)助體系。[6]歐盟的糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼主要包括收入性補(bǔ)貼和支撐性補(bǔ)貼。第一，直接收入補(bǔ)貼是對(duì)糧食生產(chǎn)者按照作物面積進(jìn)行補(bǔ)貼，與產(chǎn)量脫鉤，[8]目前，只有谷物、油料、蛋白、纖維等4類作物可以享受這種補(bǔ)貼；第二，環(huán)保補(bǔ)貼。1992年以來(lái)，為了保護(hù)環(huán)境，歐盟規(guī)定對(duì)自愿在糧食生產(chǎn)中減少農(nóng)藥、化肥、除草劑、殺蟲劑等化學(xué)藥劑施用量而遭受損失的農(nóng)戶，政府將給予最高250歐元/公頃的補(bǔ)貼；第三，休耕補(bǔ)貼。這對(duì)兩類農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼：一類是有強(qiáng)制性休耕義務(wù)的農(nóng)場(chǎng)，另一類是自愿性休耕的農(nóng)場(chǎng)。前者要求谷物生產(chǎn)總量大于92噸的農(nóng)場(chǎng)必須休耕至少10%的耕地，后者指谷物總產(chǎn)量小于等于92噸的農(nóng)場(chǎng)，對(duì)于每年一次的休耕，休耕土地享受與種植谷物土地同等的面積補(bǔ)貼。[8]由此可以看出，歐盟在糧食生產(chǎn)方面更加重視環(huán)境保護(hù)，注重農(nóng)作物的安全性、無(wú)污染性。

2.3日本的實(shí)踐

由于日本人多地少，日本政府一直高度重視糧食生產(chǎn)，先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。據(jù)國(guó)際經(jīng)合組織的調(diào)查，2000年，日本對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼金額已經(jīng)達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.4%，超過(guò)了同期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值(該產(chǎn)值占GDP的比值只有1.1%)。

回顧日本的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策發(fā)展歷程可看出，日本在1961年出臺(tái)《農(nóng)業(yè)基本法》，提出生產(chǎn)性直接補(bǔ)貼政策與生產(chǎn)性間接補(bǔ)貼政策；1994年日本制定《新糧食法》，規(guī)定“在農(nóng)民主動(dòng)減少水稻生產(chǎn)的條件下，其生產(chǎn)的水稻由政府收購(gòu)，并給予補(bǔ)貼”；1997年日本出臺(tái)《大米流通法》，放寬了大米流通的條件，鼓勵(lì)按照市場(chǎng)化模式流通大米，破除了對(duì)大米銷售渠道的制約，日本政府通過(guò)“綠箱”政策進(jìn)行補(bǔ)貼；1999年，日本通過(guò)了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，即新農(nóng)業(yè)法，該法將保證食品安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和振興農(nóng)村作為總體目標(biāo)，對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)行“政府補(bǔ)貼+生產(chǎn)法人投入”的政策。[9]此外，日本還提出綠色補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策。由此可以看出，日本糧食生產(chǎn)主要采取直接補(bǔ)貼制度，對(duì)農(nóng)民的支持保護(hù)方式由之前的價(jià)格支持轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗闹苯友a(bǔ)貼，其糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼以收入性的補(bǔ)貼為主。

3借鑒評(píng)析

通過(guò)對(duì)世界上主要國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策的回顧，可以看出，各國(guó)對(duì)糧食生產(chǎn)都尤為重視。對(duì)于糧食生產(chǎn)進(jìn)行的補(bǔ)貼以直接補(bǔ)貼為主，通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)的補(bǔ)貼，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，確保了糧食產(chǎn)量，國(guó)外的實(shí)踐對(duì)于我國(guó)具有如下的借鑒意義。

①堅(jiān)定不移地做好糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼這項(xiàng)工作。由于農(nóng)業(yè)的脆弱性及基礎(chǔ)性，各國(guó)政府一貫的做法是對(duì)糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行補(bǔ)助政策，對(duì)于我國(guó)這樣的人口大國(guó)來(lái)講更應(yīng)如此。通過(guò)持續(xù)對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，可以確保糧食生產(chǎn)的順利進(jìn)行，保障農(nóng)民的根本利益。此外，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，將糧食抓在自己手中，不斷提高糧食產(chǎn)量，提高國(guó)家的綜合實(shí)力，這需要政府對(duì)糧食生產(chǎn)予以高度關(guān)注。事實(shí)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平來(lái)看，在糧食生產(chǎn)的早期階段，由于農(nóng)民物質(zhì)生活水平較低，農(nóng)資具相對(duì)落后，此時(shí)應(yīng)以生產(chǎn)性補(bǔ)貼為主，補(bǔ)助資金用于幫助農(nóng)民購(gòu)買機(jī)器和農(nóng)資具等，進(jìn)而幫助他們提高生產(chǎn)效率；伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷提高，逐步轉(zhuǎn)為以收入性補(bǔ)貼為主，將補(bǔ)助以現(xiàn)金形式發(fā)放給農(nóng)民，用于提高農(nóng)民的收入，從而更好保障農(nóng)民的根本利益。

②糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重大的推動(dòng)作用。各國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策的演變歷程充分說(shuō)明，對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行不間斷的扶持，這對(duì)于糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重大的推動(dòng)作用。糧食產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性需要政府對(duì)之進(jìn)行扶持，尤其是近年來(lái)糧食生產(chǎn)的自然環(huán)境日趨惡化，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)常面臨干旱、洪澇災(zāi)害，這就需要政府及時(shí)扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

③糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼對(duì)糧食供求平衡具有重大調(diào)節(jié)功能。各國(guó)對(duì)糧食生產(chǎn)采取的補(bǔ)貼政策對(duì)于糧食行業(yè)而言是一個(gè)宏觀調(diào)整政策，政府在保障本國(guó)糧食安全的前提下，當(dāng)糧食生產(chǎn)遇到重大自然災(zāi)害，面臨糧食減產(chǎn)的情況下，政府應(yīng)加大直補(bǔ)力度，千方百計(jì)地穩(wěn)定糧食產(chǎn)量；當(dāng)一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)種植環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，政府補(bǔ)貼政策一直實(shí)行的前提下，在糧食產(chǎn)量連年豐收，糧食供給相對(duì)需求較多時(shí)，政府可以通過(guò)減少糧食直補(bǔ)金額、提高補(bǔ)貼門檻、調(diào)整補(bǔ)貼范圍等減少糧食播種面積，減少糧食產(chǎn)量，維持糧食供需的相對(duì)平衡。

④糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策要具有持續(xù)性、延續(xù)性，使政策對(duì)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)揮作用。比如日本自20世紀(jì)60年代開始，盡管農(nóng)業(yè)法也出現(xiàn)過(guò)完善，然而其核心政策一直未變，這就能夠在農(nóng)戶之間形成穩(wěn)定的種糧補(bǔ)貼預(yù)期，使農(nóng)民放心種糧，從而穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。

4完善我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制的思路

通過(guò)前面的分析可知，對(duì)于我國(guó)來(lái)講，糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度的完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，我國(guó)在未來(lái)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼領(lǐng)域應(yīng)采取如下的完善思路。

4.1堅(jiān)持的原則：持續(xù)完善糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼這項(xiàng)根本性、基礎(chǔ)性政策

糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼是一項(xiàng)惠農(nóng)的基本政策，經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展與完善，該政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收方面發(fā)揮了十分重要的作用。持續(xù)對(duì)糧食生產(chǎn)工作進(jìn)行扶持，政府要?jiǎng)?chuàng)新工作思路，圍繞糧食增產(chǎn)、增收，統(tǒng)籌安排，完善既有的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度，適時(shí)出臺(tái)新的補(bǔ)貼政策，從而不斷形成功能齊全、普及面廣的基礎(chǔ)性糧食補(bǔ)貼政策。

4.2建立動(dòng)態(tài)調(diào)整方式：動(dòng)態(tài)調(diào)整糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

在某種意義上講，我國(guó)現(xiàn)行的糧食直接補(bǔ)貼辦法具有普惠性，這種政策的積極性十分明顯。然而，伴隨著種糧環(huán)境的不斷改變，原有的依據(jù)土地畝數(shù)平均補(bǔ)貼的方式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，這就需要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)糧食生產(chǎn)面臨的自然條件、土地質(zhì)量、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異等綜合因素制定糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立糧食生產(chǎn)的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼制度。

4.3出臺(tái)分類補(bǔ)貼政策：以既有模式為基礎(chǔ)，出臺(tái)分類補(bǔ)貼的糧食補(bǔ)貼政策

我國(guó)政府應(yīng)堅(jiān)持完善糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食保護(hù)價(jià)、良種補(bǔ)貼等幾種主要補(bǔ)貼模式，有效發(fā)揮這些補(bǔ)貼的主要功能，促進(jìn)糧食生產(chǎn)健康發(fā)展。此外，政府應(yīng)根據(jù)糧食生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，適時(shí)出臺(tái)新的補(bǔ)貼模式，不斷完善分類補(bǔ)貼模式，提高糧食補(bǔ)貼政策的針對(duì)性和有效性。比如可以探索分地區(qū)、分作物、分土壤質(zhì)量等級(jí)等制定分類補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的方法，不斷充實(shí)分類補(bǔ)貼政策。

4.4完善資金發(fā)放管理：完善糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼資金發(fā)放形式，加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督

中央制定種糧直接補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)在于補(bǔ)貼種糧一線農(nóng)民，這就應(yīng)該強(qiáng)化資金管理，在堅(jiān)持現(xiàn)有一卡通發(fā)放模式的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)新糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼資金的工作思路，避免冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金，截留、貪污補(bǔ)貼資金等現(xiàn)象。財(cái)政、農(nóng)業(yè)、紀(jì)檢等部門要加強(qiáng)聯(lián)系，加強(qiáng)對(duì)資金發(fā)放流程的有效監(jiān)督，定期不定期對(duì)發(fā)放工作抽檢，以確保資金真正補(bǔ)貼給種糧農(nóng)民。

4.5與農(nóng)村金融改革有效銜接起來(lái)：利用金融市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)糧食直接補(bǔ)貼政策的完善

目前，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》已經(jīng)公布，這將促使農(nóng)村金融改革逐漸走向深入，對(duì)糧食生產(chǎn)等方面的促進(jìn)作用將日益明顯。探索將農(nóng)村金融改革與糧食補(bǔ)助政策結(jié)合起來(lái)的渠道，政府要不斷完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行投保，保障糧食安全。

5結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策走過(guò)了10多年的歷程，取得了令人矚目的成就，然而其仍然有很大提升空間。在完善我國(guó)現(xiàn)有糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制時(shí)，應(yīng)緊緊立足我國(guó)國(guó)情，針對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的最新發(fā)展趨勢(shì)，不斷形成適合我國(guó)國(guó)情，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收的糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼機(jī)制。

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S2B008)

RESEARCH ON IMPROVING THE MECHANISM OF

CHINA’S GRAIN PRODUCTION SUBSIDIES

LI Wen-qi,WANG Yan-hang

(ResearchCenterofFoodEconomics,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:This paper reviews the development and current situation of China′s grain production subsidy system.It points out that the development of China′s grain subsidy policy has experienced four stages.At present,there exist in China such phenomena as a rather low grain subsidy standard,less amount of subsidies,unreasonable expenditure structure.Other problems are as follows:the formulation of grain subsidy policy is not standardized and thus this way of subsidizing cannot play its due effect;the funds management system of grain subsidy is not perfect,hence the higher administrative costs.This paper analyzes the experience of food subsidies in the United States,the European Union,Japan and other countries and the inspiration of their experience to improving the food subsidy policy in China.It then puts forward the principles,the way of dynamic adjustment,classified subsidy policy and the management measures of the subsidy fund and as well as the main ideas of improving the grain subsidy policy in China,which is the effective convergence of rural financial reform.

Key Words：food production;subsidy mechanism;grain subsidy;agricultural development

中圖分類號(hào)：F326.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1751(2015)02-0016-06

作者簡(jiǎn)介：李文啟(1983-)，男，河南駐馬店人,博士，講師，主要研究方向?yàn)榧Z食經(jīng)濟(jì)、糧食金融。

基金項(xiàng)目：2014年國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大合作項(xiàng)目(2014GX

收稿日期：2015-11-12