趙東旭

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英國倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”探析

趙東旭

（上海師范大學人文與傳播學院，上海 200234）

交通擁擠是世界上許多大城市面臨的共同問題，也是大城市的通病，英國倫敦在發(fā)展過程中同樣面臨這一嚴重問題。倫敦在處理交通擁擠問題時創(chuàng)造性地采用“交通擁擠收費政策”，在國內(nèi)外產(chǎn)生了很大影響，并且也取得了良好的效果。分析和研究倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”，對于同樣面臨交通擁堵問題的我國城市的發(fā)展有著十分重要的積極意義。

倫敦中心區(qū)；交通擁擠；收費政策

倫敦是世界上著名的大城市之一，在其悠久的歷史發(fā)展過程中，采取過許多卓有成效的城市管理措施，促進了倫敦城市快速發(fā)展，科學、合理而有效的交通措施便是其中的典型代表。倫敦很早就建成了現(xiàn)代化的城市交通體系，它“曾蟬聯(lián)全球交通最佳城市，其安全、環(huán)保、高效和復雜的綜合公共交通系統(tǒng)建設有典型倫敦特色，為世界上具備最完善綜合交通體系的城市之一。”[1]因此，國內(nèi)外研究倫敦交通措施的文章很多，不同學者從不同角度表述自己的觀點。較有代表性的如宿鳳鳴和張永永老師的《交通運輸樞紐發(fā)展經(jīng)驗及啟示》，文章在總體上回顧了倫敦交通運輸樞紐發(fā)展歷程，總結其發(fā)展經(jīng)驗，并提出了一些對我國交通發(fā)展的啟示性建議，其中重點論述了倫敦從一戰(zhàn)后到現(xiàn)代的交通發(fā)展狀況。

在倫敦政府所頒布的許多交通措施里面，其中心區(qū)實施的“交通擁擠收費政策”（2003年2月17日開始實施）便是它完善現(xiàn)代交通治理體系的一項重要舉措，并且已有大量相關文章對這個公共政策進行了深入分析和研究?？偟膩砜?，國內(nèi)具有代表性的對這一問題進行深入探討的學者是馬祖琦博士和張力老師。前者在《倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”——背景、經(jīng)驗、啟示》一文中對該政策進行了較為全面的梳理，介紹了政策出臺的基本背景和主要內(nèi)容，以及它的運行效果和從中得到的啟示，對政策持以肯定態(tài)度，并積極地從中吸取和借鑒公共政策制定的有效經(jīng)驗。后者在《倫敦現(xiàn)代城市交通體系建設與交通治理的經(jīng)驗與啟示》一文中，也對交通擁擠收費政策及其良好效果進行了重點分析和研究，并對該政策的積極影響予以肯定，指出了其中值得借鑒和學習之處。在國外，倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”出臺也一直是學界討論熱點，較有代表性的是英國喬納森·利普先生的《倫敦交通擁擠的代價》一文。作者在文中用較長篇幅全面詳細地論述了交通擁擠收費制的產(chǎn)生、發(fā)展及具體實施情況，并分析了它的影響與作用，比較了交通擁擠收費制的成本和收益，即社會成本和收益估算。作者對倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”進行了一個客觀評價，在主體上肯定政策可行性的同時，也對其高成本表示出質疑和擔憂。

上述文章都較為全面地分析和研究了交通擁擠收費政策，并對該政策予以了肯定，但對于其中的問題并沒有詳細論述。毋庸置疑，大多數(shù)情況下，制定公共政策都會有其缺陷和不足。鑒于此，筆者在參考前人研究基礎之上，介紹了交通擁擠收費政策的基本內(nèi)容，在予以肯定的同時，也對政策的不合理性闡述了自己的一些看法，希望有利于該政策的進一步改進和完善，同時也可以對我國城市治理提供建設性意見。

一、倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”的產(chǎn)生

首先，從英國國內(nèi)方面看，倫敦是世界上歷史發(fā)展最為悠久的城市之一，也是人口最多的城市之一。根據(jù)官方權威機構——英國人口統(tǒng)計局在2012年9月25日最新公布的人口數(shù)據(jù)顯示，截止到2011年中期，倫敦人口已經(jīng)高達820.4萬。不難看出，如此龐大的人口必將會對倫敦城市交通發(fā)展構成巨大挑戰(zhàn)，更是嚴峻考驗。就其中心區(qū)而言，它是倫敦發(fā)揮世界城市功能最為核心的地區(qū)，在倫敦乃至全世界都占有重要地位，十分關鍵。[2]例如，作為全球主要金融中心的倫敦，很多金融機構都設立在中心區(qū)，這就更加彰顯出它在倫敦的關鍵作用。很顯然，中心區(qū)的重要性就意味著這里就業(yè)人口多，密度大，必然會加重通勤強度和壓力。20世紀60年代以前，英國對市內(nèi)道路建設并未給予足夠重視，結果造成1960年代初期城市道路建設滯后，無法適應城市快速發(fā)展的汽車交通需求，3年內(nèi)城市交通增長就高達40%。[3]1968年以來，倫敦道路擁擠程度日益嚴重，倫敦中心區(qū)、內(nèi)倫敦和外倫敦行駛速度均呈現(xiàn)連續(xù)走低態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，倫敦中心區(qū)每公里實際平均行駛時間比交通通暢時候要多耗費2.3分鐘。另外，從相關數(shù)據(jù)具體分析來看，倫敦市中心高峰期交通時速1968年為每小時14.2英里，1975年為每小時12.7英里。[4]從這些具體數(shù)據(jù)中我們可以看到倫敦市中心當時交通擁堵情況有多么嚴重，它已嚴重阻礙著倫敦各方面的發(fā)展。

由此可見，就倫敦城市內(nèi)部而言，其中心區(qū)交通擁堵問題已經(jīng)嚴重阻礙倫敦城市發(fā)展與進步。同時，交通擁擠日益加劇也引起市民普遍關注和不滿，人們紛紛呼吁政府加大力度解決城市交通擁堵問題。1999年一項獨立調(diào)查結果顯示，46%和33%的市民分別選擇“公共運輸”和“交通擁擠”作為兩個亟需解決的重大城市問題。此外，還有高達九成的市民對倫敦交通產(chǎn)生抱怨。其實，市民們也考慮到，倘若在倫敦中心區(qū)征收交通擁擠費，該政策所得到的收入也可以為倫敦進一步治理交通問題奠定良好物質基礎，這些資金將會有助于改善倫敦擁堵的交通條件。

其次，從國際方面來看，在城市中實行交通擁擠收費政策并非倫敦先例，世界上其他很多國家的城市都曾通過征收交通擁擠費來治理擁堵問題。典型的有新加坡1975年引進的人工道路收費系統(tǒng)（Manual Road Pricing System）；特隆赫姆在1991年引入交通收費制度，1998年又引進電子道路收費系統(tǒng)（Electronic Road Pricing System）；墨爾本在1999年開始實行道路收費制度；多倫多在2001年開始實行交通擁擠收費制度，收費路段為79公里。這些城市都相繼實行交通擁堵收費政策，并且了收到很不錯的效果，在很大程度上緩解了城市交通壓力，改善了城市交通條件，促進了城市發(fā)展和進步。

可以說，交通擁擠收費政策是解決城市交通擁堵問題的重要措施，也是一種世界性趨勢，倫敦中心區(qū)實行交通擁擠收費政策符合這一歷史發(fā)展潮流。所以，總的來看，無論是從國內(nèi)還是國際兩個方面來講，倫敦在中心區(qū)實行交通擁擠收費政策都是很有必要的。

二、倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”的主要內(nèi)容

倫敦在中心區(qū)實施“交通擁堵收費政策”也并非一帆風順，經(jīng)歷了一個復雜而漫長的過程，歷盡波折。其實，早在1960年代就有人建議倫敦征收交通擁擠費，如1964年英國交通部委托斯米德（Smeed）所做的報告，就對英國道路收費政策可行性進行了相關研究。一直到1990年，人們對交通擁堵問題越來越關注，這才使得英國交通部考慮進行倫敦交通擁堵收費。1995年TfL（Transport for London）做了一個被稱為“倫敦堵塞收費研究項目”，其最終結果確定倫敦交通擁堵收費價格應定在每天4英鎊。2000年他在《倫敦道路收費的選擇》中進一步對交通擁擠收費政策進行了深入而詳細地分析、研究和探討。倫敦交通擁擠收費制度最終確立與肯·列文斯通（Ken·Livingstone）當選倫敦市長（2000年5月）緊密相聯(lián)。他出任倫敦市長時曾經(jīng)向市民們承諾倫敦交通擁擠收費政策一定會出臺，同時大倫敦管理局（GLA Great London Authority）也授予市長這項重要權利，最終倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策按照每天5英鎊收費標準得以最終正式確定下來?？梢?，這一政策出臺也經(jīng)歷了一個相當曲折的過程。

在層層協(xié)商、反復修改基礎上，倫敦中心區(qū)在2003年2月17日，即星期一，開始實施“交通擁擠收費政策”（Congestion Charging）。其主要規(guī)劃是：中心區(qū)劃出特定區(qū)域，固定時間內(nèi)對出入車輛實施交通收費管制措施，以此控制倫敦市中心交通流量，改善市民出行結構，引導人們乘坐不同交通工具，如地鐵、公交車等，最終達到通過經(jīng)濟手段來降低中心城區(qū)交通擁擠度這一根本目的。主要內(nèi)容是：每周一至周五，從早上7點鐘到晚6點半這一時段內(nèi)，行駛或停靠在中心公共區(qū)域的私人車輛每天交納5英鎊費用，2005年7月之后，收費額再增加至每天8英鎊，[5]該政策所收取費用全部用于倫敦交通建設，這就為交通建設籌措了大量資金，使其有了資金保障。倫敦中心區(qū)收費區(qū)域由內(nèi)環(huán)道路圍成，共占地8平方英里，相當于大倫敦的1.3%。

值得肯定的是，該政策收費對象特別具有人性化特點。它并非要求所有居民繳納交通擁擠費，一些特殊駕駛員、車輛和個人能夠享受優(yōu)惠，甚至免費。其規(guī)定，榮獲藍章（Blue Badge）殘疾人，或為殘疾人服務的公共機構，9人或以上座位車輛，在收費區(qū)域內(nèi)居住人口，使用石油替代燃料車輛、兩輪車、微型出租車、救護車、軍隊和皇家園林局車輛等，根據(jù)實際情況可少繳甚至無需繳納交通擁擠費。這就體現(xiàn)出公平、公正原則，有利于維護城市穩(wěn)定。交通擁擠收費政策收費方法也多種多樣，人們能夠從零售商店、便利店、自動售貨機、報攤或者加油站購買，也可利用電話、郵寄、登陸網(wǎng)站和移動電話發(fā)信息等渠道付費。這就使得人們繳費十分方便，避免出現(xiàn)排隊等麻煩現(xiàn)象，節(jié)約了大量時間。另外，該政策繳費時間也非常自由，可每天交納，也可按星期、按月或按年繳納，如果事先已經(jīng)清楚通行天數(shù)，甚至可一次性付完。人們在進入收費區(qū)域前后都可繳納交通擁擠費，這就保證人們有充足繳費時間，但最晚必須當天晚上10點之前繳付完畢。對于那些延期繳納交通擁擠費的，會有一些相應懲罰措施。其規(guī)定，當晚10點至12點繳納費用的，加收5英鎊罰金；當晚12點之前仍未繳納通行費用的，將面臨80英鎊高額罰款；28天之后仍不繳納費用的，罰款升至120英鎊。

從該政策中我們發(fā)現(xiàn)，它的考慮十分縝密，在平等、民主、協(xié)商基礎上人性化考慮不同階層人民利益，在征收對象、征收金額、收費減免人群等方面都特別照顧相應不同階層，這是相當科學的，做到了從實際情況出發(fā)。而且這一政策也有著很大彈性與適應性，制定得全面而系統(tǒng)，避免一刀切，因此逐漸得到廣大市民肯定和接受。

三、倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”影響和啟示

事實證明，交通擁擠收費政策在解決倫敦中心區(qū)交通擁堵問題方面起到很大幫助作用，有效引導人們開始自覺乘坐公共交通工具，盡量減少私家車輛出行，緩解交通壓力。在這一政策實行以后，整個付費區(qū)域內(nèi)擁擠程度得以降低。數(shù)據(jù)顯示：2006、2007年進入倫敦市中心的私家車分別減少5萬輛和7萬輛，交通流量也下降16%，車道通暢度顯著提高，通過市中心區(qū)時間相比過去節(jié)省14%，交通擁堵發(fā)生率減少30%，公共汽車等待時間同比降低60%。[5]該政策實施以后，促使更多市民改乘公共交通工具或者使用摩托車、自行車，甚至步行，大大減少了私家車出行量，也優(yōu)化了居民出行結構。私家車出行量減少，一方面可以改善交通環(huán)境，減少擁堵量；另一方面也能夠減少汽車尾氣排放量，有利于保護生態(tài)環(huán)境，減少污染，有效促進城市可持續(xù)發(fā)展。

同時，交通擁擠收費政策對當?shù)厣虡I(yè)影響也各不相同。毋庸置疑，一些行業(yè)從城市交通擁擠程度降低和行駛時間不斷減少中受益，但是，私家車輛出行減少相對于一些零售業(yè)來說，影響卻極為不利，私家車輛減少則意味著人流量減少，這就會使得一些地區(qū)零售額下降。另外，交通擁擠收費政策使得內(nèi)環(huán)路，即收費邊界區(qū)域與以前相比，變得更加擁擠。這主要因為這些地方恰好沒有被限制在收費范圍之內(nèi)，處于過渡地帶，造成一部分私家車過多擁向收費邊界區(qū)域，不可避免造成擁堵，這是倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策造成的負面影響。

從整體上看，實施倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策利大于弊，我們從中也可以得到很多啟示，值得借鑒。首先，交通擁擠收費政策顯然是涉及到公眾切身利益的舉措，離不開公眾參與，維護公眾利益應該始終放在第一位。倫敦在制定實施交通擁擠收費政策過程中，通過多種手段和方式最大限度確保公眾知情權和參與渠道暢通，將公眾參與理念落到實處，體現(xiàn)出城市管理中的民主性和科學性，保證了人民權利，沒有任何內(nèi)幕丑聞出現(xiàn)，因此自然得到很多市民支持和響應。不難看出，倫敦政府在制定中心區(qū)交通擁擠收費政策過程中，始終站在系統(tǒng)高度解決城市交通問題。交通擁擠收費政策顯然是一個龐大系統(tǒng)工程，并不是簡單個體政策行為，也并非僅僅是交通流量對經(jīng)濟杠桿心理響應，還需要其他方方面面配合與響應。這使我們清楚地知道，如果要從根本上緩解和克服大城市交通問題，必須站在系統(tǒng)高度進行規(guī)劃，多種手段并用，發(fā)揮整體性運作合力，才能最終從根本上解決問題。

其次，制定公共政策應因地制宜，使得公共政策實施具有彈性與適應性。實施交通擁擠收費政策的目的并不僅僅在于簡單收取費用，重在通過政策實施改善城市交通和環(huán)境狀況，減輕壓力。所以制定公共政策應具有鮮明適應性、導向性與靈活性，這也是解決城市交通擁堵的重要辦法。因此，對于我們自己來說，借鑒國外大城市解決交通問題經(jīng)驗，絕對不能一味盲目照搬照抄，一定要考慮到它的可行性和有效性。我們應從實際出發(fā)，結合我國城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的復雜情況和具體問題，因地制宜地創(chuàng)造出符合我國地方特色的城市交通管理模式與體系。當然，要從根源上解決城市交通問題，還必須不斷優(yōu)化城市空間結構。城市空間格局是否合理與其交通狀況緊密相連，所以我們要特別注意優(yōu)化城市空間格局與功能分區(qū)，改變不合理的交通流量空間分布格局，從根源上緩解城市交通壓力，節(jié)約人們出行時間，提高交通效率，為人們出行創(chuàng)造更好更便利的條件。

以上是國內(nèi)外對倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”主要看法。但在筆者看來,進一步講，倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策背后本質上反映的是城市社會管理問題。倫敦作為全球著名城市，通過運用征收交通擁擠費的方法來治理交通擁堵，并且收到良好效果，顯然是一種創(chuàng)新典范。交通擁堵歸根結底是城市管理難題，倫敦在解決這一難題時巧妙地將經(jīng)濟手段和行政手段結合起來，通過調(diào)整民眾經(jīng)濟利益引導人們出行，優(yōu)化出行結構，取得理想效果，有助于促進城市管理。但客觀地講，倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策也有許多值得商榷的地方。很顯然，道路通行自由無疑是人們的應有權利，倫敦實行交通擁擠收費政策不能不說是對人們出行自由的限制，因此是對民眾自由權利的制約。倫敦征收交通擁擠費，在緩解其中心區(qū)交通壓力的同時，也必然會加重人們出行負擔，對其他區(qū)域也會產(chǎn)生種種負面影響。這對于那些低收入駕駛群體來說，顯然是極為不利的，也是不公平的。因此，就這個意義上來講，交通擁擠收費政策的實施是值得我們深刻反思的，我們應該盡量減少其不利影響因素。另外，按照ROCOL報告所指出的，交通擁擠收費政策成本與收益比較并不理想，未達到預期效果。成本過高，收益太少，必然會增加城市政府運行負擔。也就是說，實施倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策是以高成本為代價的，這是需要亟待解決的難題。如此高的成本運作方式勢必會影響交通擁擠收費政策的長期執(zhí)行，這顯然在無形中增添了駕駛人員的出行負擔，有可能會成為他們的重要開支，其可行性和公正性自然也會受到質疑和拷問。這些問題都很值得我們深刻反思。

當然，任何一項公共政策都會有其不足之處，這可能是無法避免的。但我們應該做到的是，要將公共政策成本降到最低，盡量減少其不利影響，否則便會得不償失。眾所周知，在社會管理過程中實施公共政策的根本目的是為廣大民眾服務，是要提高他們的生活水平，使其生活更加便利，保護其合法權利與利益，顯然不是純粹為牟利而制定，倫敦中心區(qū)的交通擁擠收費政策亦如此。所以，從這個角度來看，倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策顯然并不能稱得上最合適的解決城市交通擁堵問題的措施，需要我們繼續(xù)尋找更好的解決辦法。而如何更好地解決城市交通擁堵問題，比如既不收費或者說收取較少費用，又可以從根本上解決問題，這應該是我們今后不懈探索和努力的方向，對我國城市管理和發(fā)展也有著十分重要的指導意義。

如何規(guī)劃和治理好城市，是從古至今許多學者和專家共同探討的問題。古希臘的亞里士多德在《政治篇》中曾經(jīng)說過：“人們來到城市，是為了生活的更好”；上海市申辦2010年世博會主題是“城市，讓人們的生活更美好！”因此，不管怎么講，人們在城市生活的根本目的就是要不斷提高自己的生活水平和質量，感受生活的美好，每個人都有追求幸福的權利。從更深層次上講，這也是為了維護人的尊嚴，肯定人的價值，是人的解放，也是生產(chǎn)力不斷提高，生產(chǎn)關系相應調(diào)整的客觀結果，順應了歷史發(fā)展潮流。使人們的生活更加美好，這也是城市發(fā)展本質所在，甚至可以說是一種人文關懷。城市一切建設和發(fā)展的根本目的，不只是為了滿足物質利益，還要滿足人們的合理需求，即還要有精神和文化需求。無論是從物質建設上，還是從精神追求上來說，都是這樣，這是城市文化內(nèi)涵所在。英國倫敦中心區(qū)實行交通擁擠收費政策顯然就是要使人們的生活更加便利，更加美好，這也是城市發(fā)展的必然要求和規(guī)律。19世紀英國著名城市規(guī)劃專家和學者埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）在其代表性著作《明日的田園城市》一書中提出“田園城市”思想,對后世城市規(guī)劃產(chǎn)生了深遠影響。另外，同樣具有代表性的美國城市理論家、社會哲學大師劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）則在其著作《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》中體現(xiàn)出“有機城市”思想，這對于以后的城市規(guī)劃同樣也產(chǎn)生了重要影響。這些包含深厚人文底蘊的思想主張一直影響人們到現(xiàn)在，并且還將繼續(xù)持續(xù)下去，它們和倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策一樣，都是探索城市規(guī)劃的重要代表。不過令人惋惜的是，霍華德和芒福德雖然提出了很有價值的城市規(guī)劃思想，后人卻并沒有按照這些思想進行實事求是地實踐。所以，倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策應該引以為戒，切實將有價值的城市規(guī)劃思想運用到實踐中去，為改善城市交通條件做出貢獻。

從以上的分析中我們可以看到，倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策的出臺有著深刻的歷史背景，實施該政策對于治理交通擁堵，緩解城市交通壓力有著很大促進作用，其影響也是極其深遠的。不過，它也會不可避免地產(chǎn)生一些負面影響，任何政策都有兩面性，這需要我們?nèi)マq證地看待問題。從現(xiàn)實角度來看，我國有許多城市都正面臨著較為嚴重的交通擁堵問題，典型的如北京、上海、廣州和深圳等一批大城市，交通擁堵已經(jīng)嚴重阻礙了城市的發(fā)展和進步。因此，認真深入研究倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策，對我國城市建設和發(fā)展有現(xiàn)實意義和價值，何況我國正在大力推進著城鎮(zhèn)化。所以說，研究倫敦中心區(qū)交通擁擠收費政策也就對我們有著巨大的指導意義。為此，我們應該以倫敦中心區(qū)交通擁堵收費政策成功實施為基礎，從中借鑒其合理地方和有效經(jīng)驗，取其所長，避其所短，為我所用，最終用來解決我國城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的交通擁堵問題，為我國城市進一步發(fā)展進步創(chuàng)造更為有利的條件，更美好的未來。

參考文獻：

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[2] 馬祖琦. 倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策”——背景、經(jīng)驗與啟示[J]. 國外城市規(guī)劃, 2004(1): 42-45.

[3] 王穎. 英國倫敦中心城區(qū)交通政策調(diào)整及其啟示[J]. 中國工程咨詢, 2013(6): 46-48.

[4] Jonathan Leape.[J]. Journal of Economic Perspectives Volume 20 Number 4, Fall, 2006: 1.

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（責任編校：彭 萍）

Study and Analysis on Traffic Congestion Charging in Central London

ZHAO Dongxu

（School of Humanities and Communication, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China）

The communication congestion is many big cities,common problem in the world, so it is in London. When disposing the problem, the government of London creatively adopts congestion charging. It has aroused important influences in Britain and other countries and its effects are positive. It also is of quite favorable significance for our cities to analyze and study congestion charging in central London. We can obtain much enlightenment from it, so it is worthy for us to introspect.

central London; traffic congestion; policy of charge

C912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.005

2096-059X(2015)04–0022–05

2015-01-22

趙東旭（1990-），男，河南南陽人，碩士研究生，主要從事都市文化學研究。