裴兆斌， 楊大越， 張雅麗

（1．大連海洋大學(xué) 法學(xué)院／海警學(xué)院，遼寧 大連 116023；2．中共遼寧省委黨校 法治遼寧研究中心，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

當(dāng)今世界國(guó)家行政的管理理念普遍由國(guó)家統(tǒng)治向治理理論過(guò)渡和發(fā)展，這一方面是由于社會(huì)治理市場(chǎng)化趨勢(shì)的發(fā)展需要，另一方面也是世界政治文明進(jìn)步發(fā)展的必然。然而，治理理論的形成和發(fā)展也不是沒(méi)有根基性地憑空被創(chuàng)造出來(lái)的，而是在傳統(tǒng)憲政主義的基礎(chǔ)上隨著社會(huì)管理的發(fā)展需要而產(chǎn)生的，它可以說(shuō)是傳統(tǒng)憲政主義的國(guó)家行政管理的延伸和擴(kuò)張性發(fā)展，這也就是說(shuō)，當(dāng)前正在朝著文明方向發(fā)展和興起的治理理論并不是對(duì)傳統(tǒng)憲政主義的摒棄和完全取代，而是在傳統(tǒng)憲政主義的基礎(chǔ)上隨著社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化發(fā)展的需要對(duì)國(guó)家治理的完善和多元化延伸。因此，我們要充分理解治理理論，就要先從對(duì)傳統(tǒng)憲政主義的認(rèn)識(shí)和對(duì)其發(fā)展的深度解讀入手。

一、治理理論與傳統(tǒng)憲政主義的基本鏈接

傳統(tǒng)憲政主義是一種主要規(guī)范和控制國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行的憲政理念，它主要通過(guò)規(guī)范和控制行政權(quán)力的運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)人們生活秩序的穩(wěn)定。傳統(tǒng)憲政主義主要從“權(quán)力”和“權(quán)利”兩個(gè)維度上體現(xiàn)人類對(duì)政治權(quán)力自由發(fā)展的抉擇，這是由于傳統(tǒng)憲政主義以西方政治文化中的契約論、自然法和基督教的傳統(tǒng)為基礎(chǔ)，以社會(huì)契約論理論、西方法治論和自然權(quán)利說(shuō)為擴(kuò)展而逐漸形成的。新憲政論是在新的境遇下出現(xiàn)和發(fā)展的，伴隨著世界政治體制的變革、資本主義民主發(fā)展的阻礙和生態(tài)環(huán)境的惡化等，新憲政論誕生并逐漸發(fā)展起來(lái)。新憲政論雖然包含了對(duì)傳統(tǒng)憲政具有挑戰(zhàn)的論題，如為歐盟制定新憲法、控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，但新憲政論的中心議題并沒(méi)有脫離“權(quán)力”和“權(quán)利”兩個(gè)維度，制約權(quán)力、保障權(quán)利仍是新憲政論的基本內(nèi)涵。［1］（P1）

在傳統(tǒng)的憲政主義理論指導(dǎo)下，我國(guó)行政立法將行政法的調(diào)整對(duì)象界定為行政機(jī)關(guān)所行使的行政權(quán)，行政法也就是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的法。在此理解的基礎(chǔ)上，社會(huì)公共事務(wù)管理的合法權(quán)力主體只能是國(guó)家，公共行政的范圍限定在國(guó)家行政的范圍內(nèi)。公共行政并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，有的學(xué)者認(rèn)為“公共行政就是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)”［2］（P25），也有的學(xué)者認(rèn)為“行政是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)?！保?］（P20）但在不統(tǒng)一的定義中也能找到一致的內(nèi)容，即行政活動(dòng)的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力管理事務(wù)，行政權(quán)力具有強(qiáng)制性，行政相對(duì)方具有服從性。正是由于公共行政的本質(zhì)，具有強(qiáng)制性的行政行為和具體行政行為成為行政法的規(guī)范對(duì)象，也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)憲政主義理論中，行政法所關(guān)注的對(duì)象主要是行使國(guó)家行政強(qiáng)權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

管理大師杜拉克提出：“當(dāng)前社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場(chǎng)觀念上的革命?！保?］（P54）國(guó)家行政管理也一樣，國(guó)家行政方式的轉(zhuǎn)變首先是行政理念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)今國(guó)家行政理念的轉(zhuǎn)變主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：首先，要從單一的國(guó)家行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榘▏?guó)家行政和社會(huì)行政共同治理的公共行政觀念。行政法是關(guān)于公共行政的法，在現(xiàn)代行政法治觀念下，公共行政包括國(guó)家行政和由非政府組織履行的社會(huì)公共行政，所以非政府組織管理社會(huì)公共事務(wù)的行為應(yīng)該納入行政法調(diào)整的范圍。其次，應(yīng)由管理行政理念向服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變。世界傳統(tǒng)行政觀念主要表現(xiàn)為大陸法系的“公共權(quán)力論”和英美法系的“控權(quán)論”，在傳統(tǒng)行政觀念中，行政主體和行政相對(duì)人處于相對(duì)的行政地位；而當(dāng)今治理理論認(rèn)為，行政法的主要內(nèi)容不應(yīng)再是對(duì)行政相對(duì)方的管理和控制，而是應(yīng)以盡可能好地提供公共服務(wù)從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化作為行政法最基本的直接目的。［5］（P38）在治理理論觀念中，應(yīng)在保留行政強(qiáng)權(quán)后盾力量特性的前提下，更多地強(qiáng)調(diào)與行政相對(duì)人的合作，從而更好地促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，如可以運(yùn)用行政合同和行政指導(dǎo)等非正式、非強(qiáng)制的行政行為。最后，應(yīng)由傳統(tǒng)的命令式的行政程序向更加民主的程序轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政觀念往往是上令下行式的命令和服從，注重行政結(jié)果的實(shí)現(xiàn)而并不重視行政過(guò)程；而民主化的行政程序則賦予行政相對(duì)人在行政過(guò)程中的知情權(quán)和自由選擇權(quán)。民主化的行政程序有助于通過(guò)行政主體與行政相對(duì)方的相互信任和配合實(shí)現(xiàn)共同的行政利益。

治理理論強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方的合作，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序和社會(huì)發(fā)展的利益。傳統(tǒng)憲政觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)力，公共行政的范圍限定在國(guó)家行政的范圍。而治理理論背景下的公共行政由社會(huì)中介組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、個(gè)人享有公共管理職能，并不僅僅限于國(guó)家這一主體，公共管理的發(fā)展逐漸趨于社會(huì)化。治理理論可以說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)憲政主義行政理念的變革和發(fā)展，但它并不是完全摒棄和取代傳統(tǒng)憲政主義理念，它只是社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化的行政管理范疇擴(kuò)張的發(fā)展需要，是在傳統(tǒng)憲政主義理念基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，可以說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)憲政主義行政觀念的發(fā)展和完善。

二、治理理論的基本內(nèi)容

治理理論是在傳統(tǒng)憲政主義的基礎(chǔ)上隨著社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化的管理需要而發(fā)展起來(lái)的，它強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)方的相互配合和共管與共治，從而實(shí)現(xiàn)共同的行政秩序與利益。治理理論不再把行政強(qiáng)權(quán)管理作為主要手段和方式，而是更多地關(guān)注人們的參與與民主化的需要，樹(shù)立服務(wù)行政理念，把更多的不需要行政強(qiáng)權(quán)進(jìn)行管理的領(lǐng)域交給非政府機(jī)關(guān)的社會(huì)組織或個(gè)人進(jìn)行自治管理，從而實(shí)現(xiàn)人們生活秩序的穩(wěn)定和發(fā)展。

（一）治理理論的含義

治理理論又稱善治理論。1989年在世界銀行的報(bào)告中首次提出了“治理”概念，后來(lái)治理一詞在多個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)管理領(lǐng)域得到了普遍的應(yīng)用和認(rèn)同，并逐漸形成了較為完善的理論框架體系。治理一詞源于古希臘語(yǔ)，取義為控制、引導(dǎo)，主要用于國(guó)家公共事務(wù)的行政管理活動(dòng)中，在英語(yǔ)中，治理（governance）和統(tǒng)治（government）這兩個(gè)詞經(jīng)常交替使用。但自20世紀(jì)90年代以來(lái)，governance已經(jīng)被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科賦予了新的含義，強(qiáng)調(diào)的是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，并不一定依靠國(guó)家強(qiáng)制力才能實(shí)現(xiàn)，主體也未必是國(guó)家這一單一主體，與government的含義區(qū)別開(kāi)來(lái)。

俞可平教授認(rèn)為，“治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過(guò)程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的適 用”［6］（P40～45）。從 俞 教 授 的 觀 點(diǎn) 中 可 以 看到治理的內(nèi)涵主要包含三個(gè)方面：第一，治理方式的民主化。治理理論并不單單強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為行政主體的強(qiáng)制管理權(quán)，治理可以采用民主協(xié)商的方式，將傳統(tǒng)的法規(guī)制度同非正式的措施和約束結(jié)合起來(lái)，使所有行為體都能夠自愿并享有共同利益。在社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化、科技信息快捷化的大背景下，政府的治理方式也必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)改革，才能促進(jìn)社會(huì)的文明化發(fā)展。在治理結(jié)構(gòu)上要建立起公開(kāi)、公正、合法、有效的格局，并且要實(shí)現(xiàn)權(quán)力分化，授予下級(jí)政府機(jī)關(guān)或者非政府組織以政府權(quán)力，由他們負(fù)責(zé)提供公共物品和服務(wù)。第二，治理主體的多元化。治理理論打破了傳統(tǒng)公共行政主體單一化的特點(diǎn)，除了國(guó)家這一行政主體享有治理權(quán)力，來(lái)自不同領(lǐng)域和層級(jí)的公私行為體、公私機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)關(guān)、市場(chǎng)等也享有治理權(quán)力。這些主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，共同構(gòu)成了治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。第三，治理目的的利益最大化。包括政府和非政府機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的各行為主體在互信互利的基礎(chǔ)上合作，為實(shí)現(xiàn)各主體的利益而協(xié)調(diào)談判、求同存異，最終達(dá)到化解矛盾、維持社會(huì)秩序的目的，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和公共利益的最大化。

從本質(zhì)上講，治理是一種立足于公民社會(huì)，探究治理主體（主要是政府）建構(gòu)一個(gè)什么樣的組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的行政模式。［7］（P100）

（二）治理理論的主要內(nèi)容與特征

在治理理論中，治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，也就是實(shí)現(xiàn)良治和善治。要實(shí)現(xiàn)善治和良治，國(guó)家與市民社會(huì)就要維持一種新穎關(guān)系，即政府和公民共同對(duì)公共生活進(jìn)行管理。關(guān)于善治理論的主要內(nèi)容，不同部門對(duì)此有不同的主張。學(xué)者俞可平認(rèn)為，善治具有六個(gè)基本要素，即合法性、法治性、責(zé)任性、回應(yīng)性、透明性和有效性。［8］（P9～11）學(xué)者楊海坤認(rèn)為，善治是政府秉持“以人為本”的理念能動(dòng)積極地面向未來(lái)的治理。

在公共事務(wù)管理機(jī)制上，治理理論實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新，建立了公共事務(wù)管理的新范式，打破了傳統(tǒng)思維模式采用的兩分法，將傳統(tǒng)的對(duì)立關(guān)系變?yōu)楹献骰?dòng)關(guān)系。其基本特征如下：

第一，政府能力的有限性。在管理公共事務(wù)上，政府并不是萬(wàn)能的，運(yùn)用傳統(tǒng)的管理模式時(shí)會(huì)出現(xiàn)政府失靈的局面，導(dǎo)致無(wú)法達(dá)成預(yù)設(shè)的目標(biāo)與規(guī)范，這是由傳統(tǒng)的管制性政策所具有的效率遲緩等因素造成的。而非政府性質(zhì)的社會(huì)組織常常會(huì)通過(guò)利用新的方法和技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，公共權(quán)力的多元性。公共權(quán)力的中心并非只能是政府，通過(guò)參與公共事務(wù)的處理，非政府組織也可以成為公共權(quán)力的中心。第三，各類主體的依賴性。各類主體若是各自獨(dú)立的關(guān)系，不利于組織之間相互交換資源、協(xié)調(diào)談判，也不能真正地參與到公共事務(wù)的管理中去，無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。第四，組織邊界的模糊性。構(gòu)成公共權(quán)力中心的各個(gè)主體之間彼此合作互動(dòng)，通過(guò)不斷地利益協(xié)調(diào)與博弈來(lái)達(dá)到公共管理的目的，因此，各個(gè)主體之間的權(quán)力界限和所承擔(dān)的責(zé)任邊界不夠清楚。

三、治理理論視野下我國(guó)公共行政主體多元化的原因

“行政主體”這一概念在我國(guó)是一個(gè)舶來(lái)品，是在20世紀(jì)80年代為了解決行政訴訟當(dāng)中被告資格的認(rèn)定而引進(jìn)的?！皽?zhǔn)確地說(shuō)，我們僅引進(jìn)了行政主體的概念，對(duì)其內(nèi)容卻作了實(shí)質(zhì)性改造?！薄拔覈?guó)的行政主體僅僅停留在概念上，是對(duì)具有法定權(quán)力、能夠獨(dú)立對(duì)外管理的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織的概括。”［9］（P117）按照這樣的 說(shuō)法，我國(guó)行政主體理論主要落腳在對(duì)行政主體資格的認(rèn)定，也就是說(shuō)，主要聚焦于依法承擔(dān)行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。

西方行政主體這一概念在我國(guó)實(shí)踐中的應(yīng)用還具有一定的制約性。西方行政主體制度采用公務(wù)分權(quán)和地方分權(quán)的模式，體現(xiàn)了對(duì)人的主體性的充分肯定。在我國(guó)，行政主體理論沒(méi)有分權(quán)的模式，更不強(qiáng)調(diào)個(gè)人的主體性。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)在這種模式下沒(méi)有獨(dú)立的利益，進(jìn)而也不具有實(shí)質(zhì)意義上的“主體性”。

由于我國(guó)行政主體制度的局限性，近年來(lái)，其在管理社會(huì)事務(wù)過(guò)程中暴露出越來(lái)越多的管理弊病，基于此，不少學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了深入的研究。如部分學(xué)者在對(duì)西方行政主體制度進(jìn)行有效借鑒的同時(shí)，提出了結(jié)合我國(guó)的實(shí)際狀況對(duì)我國(guó)的行政主體制度進(jìn)行革新，提倡協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，實(shí)行行政分權(quán)，建立多元化的行政主體制度。［10］（P33）另有學(xué)者從行政權(quán)的歷史發(fā)展的角度出發(fā)，指出行政主體制度應(yīng)順應(yīng)世界行政主體理論的發(fā)展趨勢(shì)而改變政府單一管理的局面，向著多元主體共管共治的方向發(fā)展。［11］（P15）還有學(xué)者在公共行政自身發(fā)展的基礎(chǔ)上提出擴(kuò)展行政主體的范圍，即在范圍上，行政主體不應(yīng)局限于作為國(guó)家行政主體的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，單單依靠國(guó)家行政機(jī)關(guān)自身的力量已不能滿足越來(lái)越多的不斷增加的社會(huì)公共管理的需要，而還應(yīng)包括作為社會(huì)公共行政主體的非政府公共組織。［12］（P62）

然而，從目前我國(guó)學(xué)者對(duì)行政主體制度的研究狀況來(lái)看，他們大多是從東西方差異的角度來(lái)分析我國(guó)是實(shí)行行政分權(quán)還是行政集權(quán)管理，從而研究我國(guó)行政主體制度的發(fā)展趨勢(shì)。這里筆者嘗試從公共管理的角度就目前治理理論視野下我國(guó)公共行政主體呈現(xiàn)多元化的合理性和原因進(jìn)行探討。

（一）治理理論的興起與現(xiàn)代公共行政的發(fā)展

治理理論是從國(guó)家行政機(jī)關(guān)與作為行政相對(duì)方的社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行共管和共治的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的和諧與共益。治理理論是對(duì)傳統(tǒng)憲政主義中單一行政主體制度的挑戰(zhàn)，它的出現(xiàn)是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展需求下的必然趨勢(shì)和國(guó)家治理實(shí)踐改革的產(chǎn)物和結(jié)果。

就目前的理論研究，我們已經(jīng)對(duì)公共行政的主體進(jìn)行了政府行政和社會(huì)主體行政的界分，但在實(shí)踐的認(rèn)知和理解上，我們雖對(duì)社會(huì)主體行政在公共事務(wù)管理中的作用有足夠的認(rèn)識(shí)，但依然將公共行政的主體限定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而并不包括具有社會(huì)公共事務(wù)管理能力和在實(shí)際社會(huì)事務(wù)運(yùn)作過(guò)程中已經(jīng)發(fā)揮著社會(huì)管理職能的社會(huì)組織和個(gè)人。如《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》中對(duì)“公共行政”進(jìn)行解釋時(shí)指出：公共服務(wù)中“公共”的含義模棱兩可，有時(shí)當(dāng)局把公共行政和政府行政當(dāng)作同義詞。［13］（P612）而這種解釋已經(jīng)與如今的社會(huì)發(fā)展實(shí)踐脫節(jié)。當(dāng)代社會(huì)公共事務(wù)發(fā)展的復(fù)雜多樣和社會(huì)民主意識(shí)的提高促使公共權(quán)力發(fā)展日趨多樣化。這一發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)得到多數(shù)學(xué)者認(rèn)可，誠(chéng)如學(xué)者郭道暉在《以社會(huì)權(quán)利制衡國(guó)家權(quán)利》中指出：“20世紀(jì)六七十年代，許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)出現(xiàn)了多元化的發(fā)展。”

各種社會(huì)集團(tuán)本身在對(duì)其所代表的集團(tuán)利益進(jìn)行管理的同時(shí)就代表著某種權(quán)力，公共事務(wù)的管理也并不是專屬于國(guó)家的職權(quán)，這些具有代表自身利益管理職能的社會(huì)集團(tuán)同樣也能夠代表國(guó)家進(jìn)行部分公共事務(wù)的管理。這樣，社會(huì)管理的多元化也就促生了權(quán)力的多元化。［14］（P105）公共管理權(quán)力的多樣化必然造成傳統(tǒng)行政主體內(nèi)涵的變化與外延的延伸，由非政府組織所履行的社會(huì)公共行政在社會(huì)生活中的地位日趨重要。而“治理理論”的產(chǎn)生和發(fā)展正是為社會(huì)公共行政的這種發(fā)展趨勢(shì)提供了國(guó)家治理理念上的政治環(huán)境。

（二）現(xiàn)代公共行政改革對(duì)行政法的影響

隨著公共管理的社會(huì)化發(fā)展，現(xiàn)代行政法學(xué)的適用空間不斷擴(kuò)大。公共職能的分散化與社會(huì)化發(fā)展帶來(lái)的是國(guó)家行政已無(wú)法完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家行政與其他非政府公共組織的社會(huì)行政并存的模式才能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。關(guān)于非政府公共組織是否具有行政主體資格，世界各國(guó)都進(jìn)行了研究，有些國(guó)家將社會(huì)公共組織歸入行政法的調(diào)整對(duì)象，同時(shí)對(duì)非政府公共組織的行政主體資格予以認(rèn)可。我國(guó)的行政法理論對(duì)于非政府公共組織在行政法中的定位并不是十分明確，目前還沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)范來(lái)具體規(guī)定非政府公共組織的管理范圍、權(quán)限和救濟(jì)途徑等問(wèn)題。

（三）公共行政主體多元化與行政法學(xué)研究范圍的不兼容

多元化的社會(huì)格局在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變遷后代替國(guó)家和社會(huì)一體化的格局正在逐漸形成。政府面臨著無(wú)法全面及時(shí)地滿足公民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要的現(xiàn)實(shí)，這種負(fù)擔(dān)直接導(dǎo)致政府收縮其行政職能，將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)其他組織來(lái)行使。治理理論所體現(xiàn)的正是通過(guò)多個(gè)主體之間的合作互動(dòng)來(lái)達(dá)成共同目標(biāo)，這些管理活動(dòng)的主體可以是政府，也可以是非政府的社會(huì)組織。

治理理論中所強(qiáng)調(diào)的合作與交流的管理模式直接影響著政府作為管理活動(dòng)的唯一性，在特定領(lǐng)域內(nèi)，非政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)可以通過(guò)與政府合作的方式來(lái)分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任，這些機(jī)構(gòu)也可以通過(guò)得到公眾的許可而成為權(quán)力中心，這就代表著非政府公共組織通過(guò)管理社會(huì)公共事務(wù)成為行政主體。但這與傳統(tǒng)行政事務(wù)的國(guó)家獨(dú)占性相悖，非政府社會(huì)組織在行政法上的法律地位不明確，權(quán)力來(lái)源及合法性基礎(chǔ)也非常欠缺。

四、治理理論視野下我國(guó)行政主體多元化的發(fā)展與趨勢(shì)

在我國(guó)治理理論產(chǎn)生并迅速發(fā)展的社會(huì)環(huán)境下，我國(guó)公共事務(wù)的管理逐漸形成行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織及個(gè)人共管、共治、共融、共益的觀念，如此，行政權(quán)力的多元化發(fā)展成為我國(guó)行政主體多元化發(fā)展的根本原因。筆者將這種多元化的行政主體稱為社會(huì)行政主體，下面筆者將多元化行政主體實(shí)踐發(fā)展的角度出發(fā)來(lái)討論社會(huì)行政主體的形成及其發(fā)展過(guò)程中所遇到的可能性障礙的救濟(jì)。

（一）治理理論視野下我國(guó)行政主體多元化的發(fā)展

公民社會(huì)的民主理念和政治體制中的服務(wù)理念帶給人類社會(huì)“一場(chǎng)全球性的革命”。這是一種合作意識(shí)的體現(xiàn)，是國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)公民在公共事務(wù)管理方面達(dá)成了合作共識(shí)。它是一個(gè)國(guó)家與公民互動(dòng)的管理過(guò)程，兩者通過(guò)協(xié)商確定彼此的合作伙伴關(guān)系、確立雙方共同認(rèn)可的公共事務(wù)管理目標(biāo)。這樣形成的合作網(wǎng)絡(luò)更加具有權(quán)威性，因?yàn)闄?quán)力是多元的［8］（P11），所以作為治理主體的行政主體也應(yīng)是多元的。

1．我國(guó)行政主體多元化的必要性

在理論上，服務(wù)行政理念的轉(zhuǎn)變要求行政主體的多元化。一方面，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，治理理念更加傾向于有效性，這就要求政府部門以企業(yè)家的思維方式管理公共事務(wù)，一改往日高度集權(quán)的官僚作風(fēng)，真正做到“簡(jiǎn)政放權(quán)”。另一方面，也需要公民積極參與公共事務(wù)管理，將社會(huì)資源整合用于實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)與政府互動(dòng)，構(gòu)建政府、企業(yè)、公民社會(huì)的多種交流平臺(tái)。

其實(shí)這種多元化的治理模式是對(duì)提高行政效率和解決更為復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)的時(shí)間需求的回應(yīng)。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)政府的實(shí)際工作效率相距現(xiàn)代政府和改革開(kāi)放的要求有一定的距離，政府部門之間還存在著職能交錯(cuò)、職責(zé)不清、多頭管理等問(wèn)題，這些問(wèn)題直接導(dǎo)致了國(guó)家財(cái)政壓力過(guò)大、機(jī)構(gòu)繁冗龐大、權(quán)力膨脹過(guò)度而滋生腐敗等后續(xù)問(wèn)題，這一系列的問(wèn)題在改革開(kāi)放攻堅(jiān)期日益凸顯出來(lái)。這就要求我們必須改變政府在社會(huì)生活中惟一管理者的角色。另一方面，日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)對(duì)于管理主體、管理權(quán)力范圍都有了越來(lái)越高的要求。政府權(quán)力的擴(kuò)張必然會(huì)侵奪社會(huì)公民的自由空間，致使社會(huì)自治能力低下，因而會(huì)增加政府的責(zé)任負(fù)擔(dān)。將社會(huì)自身能管的事務(wù)交給社會(huì)去管，既是還社會(huì)公民應(yīng)有的自由，也是卸下政府無(wú)力負(fù)擔(dān)的重?fù)?dān)。由此可見(jiàn)，確立多元主體參與的管理模式極具現(xiàn)實(shí)意義。

2．我國(guó)行政主體多元化的可行性

改革開(kāi)放的三十多年來(lái)，我國(guó)政府在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的道路上取得了斐然的成績(jī)，管理內(nèi)容的改變實(shí)際是國(guó)家權(quán)力的轉(zhuǎn)移，總方向是還權(quán)于民、簡(jiǎn)政放權(quán)。在政府轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，政府雖然還控制著大部分的國(guó)家權(quán)力，但是行政權(quán)力表現(xiàn)出來(lái)的命令性和強(qiáng)制性在逐漸減弱，行政權(quán)力主體和相對(duì)人已經(jīng)不再是單純的服從關(guān)系。國(guó)家權(quán)力將逐步退出，市場(chǎng)將占據(jù)一定的自主性，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在不斷地完善與發(fā)展。

（二）治理理論視野下我國(guó)行政主體的多元化趨勢(shì)——社會(huì)行政主體

傳統(tǒng)自由主義意義上的市民社會(huì)與國(guó)家之間的關(guān)系是對(duì)抗關(guān)系，但是在治理理論中，國(guó)家與市民社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的改變，從對(duì)抗關(guān)系改變?yōu)榛?dòng)關(guān)系，因而非政府組織具有相對(duì)獨(dú)立性的事實(shí)，正好印證了治理關(guān)于公共事務(wù)可以由非政府組織承擔(dān)的觀點(diǎn)。治理理論的支持者認(rèn)為，在整個(gè)治理過(guò)程中，非政府組織的參與極為重要，公民可以通過(guò)加入非政府組織的方式來(lái)表達(dá)自己的好惡，與政府和其他組織互動(dòng)博弈，在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)公民與國(guó)家政府不僅有可能形成共同的治理目標(biāo)，也有可能極大地提高自身自主自治的民主參與能力。［15］（P10）

治理理論的提出催生了行政管理主體多元化發(fā)展趨勢(shì)，形成了多元化行政管理主體之間的依賴和互動(dòng)關(guān)系。在這樣的趨勢(shì)下，法學(xué)界公法和私法的界限越來(lái)越模糊，兼具公法和私法的法學(xué)分支學(xué)科越來(lái)越多。由此可見(jiàn)行政主體的多元化之勢(shì)不可阻擋。

1．社會(huì)行政及其主體

按照行使主體不同，公共行政可分為兩類：一是社會(huì)行政，即其他非政府組織的行政，它是指社會(huì)公共組織依照法律授權(quán)，對(duì)某領(lǐng)域的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理。二是國(guó)家行政，即由國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)，這也是傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究對(duì)象。社會(huì)行政也稱“間接國(guó)家行政”，這是與直接國(guó)家行政對(duì)應(yīng)的。［16］（P71～72）社會(huì)行政是當(dāng)代社會(huì)公權(quán)力制衡與分立的產(chǎn)物。伴隨公共行政范圍擴(kuò)展，許多政府職能逐漸轉(zhuǎn)移給非政府組織，這樣社會(huì)行政勢(shì)必拓寬了公共行政主體的范圍。

2．社會(huì)行政主體的特征

社會(huì)行政主體，除具有公共行政主體普遍性特征外，還具有自己的特殊特征。筆者認(rèn)為，我國(guó)的社會(huì)行政主體具有如下特征。

第一，非營(yíng)利性。我國(guó)社會(huì)行政主體不進(jìn)行利潤(rùn)分配或分紅，不具有營(yíng)利目的，區(qū)別于國(guó)家行政主體，是其資金來(lái)源，除了國(guó)家財(cái)政撥款外，還來(lái)自于社會(huì)捐助、集體集資等，而與企業(yè)不同的是，社會(huì)行政主體的行政服務(wù)收入只能用于公益事業(yè)或組織的生存與發(fā)展，絕不會(huì)分配給個(gè)人。

第二，民間性，或稱非政府性。社會(huì)行政主體不隸屬于政府或受其支配，也不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，往往以事業(yè)單位、社團(tuán)組織、自治組織等形式出現(xiàn)，具有獨(dú)特的靈活性和專業(yè)性，而這些都是傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)所不具備的，在一些特殊公共事務(wù)的執(zhí)行與管理方面，人們?cè)絹?lái)越愿意選擇社會(huì)行政主體。

第三，自治性。這種特性取決于自己是區(qū)別于國(guó)家行政主體的另外一種獨(dú)立的公共行政主體，所以必須具有不依賴于其他人的執(zhí)行能力與決策能力，完全可以進(jìn)行自我約束和自我管理。實(shí)踐中，社會(huì)行政主體往往自制活動(dòng)規(guī)則，按其活動(dòng)規(guī)則執(zhí)行公共行政事務(wù)。但我國(guó)社會(huì)行政主體目前自身的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，先天不足導(dǎo)致其獨(dú)立性不強(qiáng)，與政府機(jī)關(guān)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系剪不斷理還亂。這是我國(guó)社會(huì)行政主體繼續(xù)發(fā)展亟需予以法律規(guī)制的問(wèn)題。

第四，公共性。我國(guó)社會(huì)行政主體的活動(dòng)范圍確定、職能與多數(shù)人利益相關(guān)，屬于社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域，其整個(gè)行政過(guò)程有較多的社會(huì)公眾參與的環(huán)節(jié)，其行政目的和性質(zhì)主要是為公眾提供服務(wù)。公共性的內(nèi)涵中強(qiáng)調(diào)社會(huì)行政主體社會(huì)責(zé)任與觀眾參與行政的公開(kāi)性。

第五，公益性。我國(guó)社會(huì)行政主體成立的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，不是服務(wù)于特定個(gè)人、特定組織的利益。強(qiáng)調(diào)社會(huì)行政主體的公益性并非否認(rèn)個(gè)人的私人利益，因?yàn)閮烧卟皇墙^對(duì)對(duì)立的，在特定的條件下兩者有著異曲同工之妙，但是當(dāng)兩者發(fā)生沖突的時(shí)候，公益性要求社會(huì)行政主體可以對(duì)私人利益在一定范圍內(nèi)限制，以服從于公共利益，但這種限制必須符合法比例原則與法律保留要求。

3．社會(huì)行政主體行使公權(quán)力的救濟(jì)

行政主體的多元化趨勢(shì)迫使行政責(zé)任理論必須做出相應(yīng)的調(diào)整，因?yàn)樵谛姓▽W(xué)領(lǐng)域，是以行使行政權(quán)力的實(shí)際主體作為承擔(dān)行政責(zé)任追究的實(shí)質(zhì)要件的。其實(shí)，就治理理論自身而言，它更側(cè)重于主體界限，比如政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)界限的探究，而與不同行政主體相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任方面的研究則相對(duì)地被忽視了。

社會(huì)行政主體的法律救濟(jì)制度，是指社會(huì)行政主體作出行政行為的相對(duì)人認(rèn)為其合法權(quán)益遭受損害時(shí)，通過(guò)法定渠道就該行政行為及其后果提起訴訟，以求得到及時(shí)有效的裁斷和補(bǔ)償?shù)姆芍贫劝才拧＞湍壳拔覈?guó)社會(huì)行政主體行政行為的現(xiàn)狀而言，許多問(wèn)題都是存在的，比如行為透明度較低、行為方式不規(guī)范等等，而行政行為的法律救濟(jì)制度的不完善更像放大鏡一樣放大了這些問(wèn)題，使社會(huì)行政主體行不法之事時(shí)更加肆無(wú)忌憚。所以必須建立起規(guī)范的、穩(wěn)定的、系統(tǒng)的救濟(jì)制度，從而確保社會(huì)行政主體實(shí)施行政行為的合法性和正確性，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，適應(yīng)行政法治發(fā)展的內(nèi)在要求。

建立健全社會(huì)行政主體救濟(jì)制度，大致應(yīng)包括逐步創(chuàng)新與完善與其相關(guān)的行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)扰涮字贫?，使之與行政主體理論相互作用，更快建立健全法治政府、法治中國(guó)。

總之，社會(huì)行政主體的形成和發(fā)展已是我國(guó)治理理論視野下行政主體多元化不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，盡管其在形成之初可能存在諸多弊端，但它是符合我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)以及民主化發(fā)展的總體趨勢(shì)的，在我們的共同努力下，社會(huì)行政主體制度必將走向完善并促進(jìn)我國(guó)國(guó)家行政體制的和諧發(fā)展。

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