左 崇 良

（1．廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門 361005；2．江西師范大學(xué) 教育研究院，江西 南昌 330022）

高等教育治理不僅僅是教育問題，從法學(xué)的角度審視，它實(shí)質(zhì)上是一種法權(quán)關(guān)系，是政府和大學(xué)之間權(quán)力關(guān)系的分化與改組，它最終涉及和影響權(quán)力在不同主體——政府、市場、社會(huì)和大學(xué)之間的轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)、平衡和重新分配。高等教育治理是指高等教育系統(tǒng)和大學(xué)的組織方式、權(quán)力是如何分配和使用的，以及大學(xué)與政府、社會(huì)、市場之間的關(guān)系。大學(xué)治理一般是指大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程。

一、高等教育治理的理論基礎(chǔ)

任何一種治理理念和治理結(jié)構(gòu)的形成都是建立在不同的理論假設(shè)和理論基礎(chǔ)之上的。理論要么與實(shí)踐同步，要么緊隨時(shí)代步伐。高等教育治理具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，除了大家熟知的大學(xué)法人理論和利益相關(guān)者理論，還有黑格爾的國家干預(yù)理論、法權(quán)理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論。

（一）黑格爾的國家干預(yù)理論

黑格爾認(rèn)為，國家是一種客觀精神，是理智的化身，是個(gè)人意志的集中體現(xiàn)；國家在個(gè)人面前是至上的，國家對(duì)個(gè)人擁有絕對(duì)的權(quán)力。黑格爾的國家理論延伸到學(xué)術(shù)領(lǐng)域，便是強(qiáng)調(diào)國家對(duì)學(xué)術(shù)自由的干預(yù)與控制，他認(rèn)為，人要自由就必須意識(shí)到他所做的事情的限制與必然性。在社會(huì)中，自由是有限度的，意志受到限制，自由是通過法的規(guī)范、規(guī)章制度、法律等來實(shí)現(xiàn)的，即自由的實(shí)現(xiàn)就是法。［1］國家是法的概念在現(xiàn)實(shí)中現(xiàn)實(shí)化的一種最高形式，故黑格爾雖然承認(rèn)允許學(xué)者在大學(xué)里對(duì)高深學(xué)問進(jìn)行探索是符合國家利益的，但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，學(xué)術(shù)的價(jià)值也僅限于它是實(shí)現(xiàn)國家意志的一種工具。因此，黑格爾認(rèn)為，學(xué)術(shù)的探索和研究必須受國家的控制與干預(yù)，學(xué)術(shù)自由的前提乃是維護(hù)國家利益。在現(xiàn)代社會(huì)中，學(xué)術(shù)自由不再是一項(xiàng)絕對(duì)權(quán)利，其不可避免地會(huì)受到社會(huì)干預(yù)，要求公權(quán)力退出大學(xué)治理既不可能也無必要。

（二）法權(quán)理論

法權(quán)理論是系統(tǒng)闡述法權(quán)概念、體系、形成、基本原則、主要內(nèi)容的學(xué)說，其主要價(jià)值在于幫助人們理解國家、法律的性質(zhì)、法權(quán)的根源及其在社會(huì)中的作用。法權(quán)是法權(quán)理論之“法權(quán)中心說”的核心概念?！胺?quán)中心說”認(rèn)為，法權(quán)是“法定之權(quán)”，是一個(gè)反映法律承認(rèn)和保護(hù)的全部利益的法學(xué)范疇，表現(xiàn)為法律權(quán)利和法律權(quán)力的統(tǒng)一體。［2］

在現(xiàn)代法治社會(huì)，任何一個(gè)領(lǐng)域都有法權(quán)的存在，高等教育系統(tǒng)也不例外?！胺?quán)”是法定之權(quán)，是權(quán)利與權(quán)力的統(tǒng)一體。法權(quán)是抽象思維的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)是法定的利益。權(quán)利和權(quán)力只有在法定利益層面上，才能直接還原為無差別的存在，從而獲得同一性。然而，在我國高等教育治理的理論與實(shí)踐中，存在以下幾個(gè)不清；大學(xué)權(quán)力與權(quán)利不清；權(quán)力和權(quán)利來源不清；權(quán)力與權(quán)利的形態(tài)不清；權(quán)力和權(quán)利的指向?qū)ο蟛磺澹粰?quán)力與權(quán)利的邊界不清。

法權(quán)理論探討的是權(quán)利、權(quán)力及兩者關(guān)系，主張尋求權(quán)利與權(quán)力的平衡，這與現(xiàn)代大學(xué)治理的關(guān)注點(diǎn)非常一致。在復(fù)雜的高等教育系統(tǒng)中，存在著各種各樣的權(quán)力和權(quán)利。權(quán)力和權(quán)利是不同的，但兩者又難以區(qū)分，這是因?yàn)樗鼈冊(cè)诒举|(zhì)上是一個(gè)統(tǒng)一體——法權(quán)即法律承認(rèn)和保護(hù)的利益。法權(quán)理論確立了法律至上原則，奠定了法權(quán)哲學(xué)及其一系列問題的基調(diào)，使法與學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治、契約章程、權(quán)利與義務(wù)、分權(quán)與問責(zé)、大學(xué)與政府市場等現(xiàn)實(shí)問題都能在大學(xué)制度建構(gòu)中得到解答。

（三）“合作網(wǎng)絡(luò)”治理理論

網(wǎng)絡(luò)治理理論是一種嶄新的治理理論，是社會(huì)法學(xué)的最新成果，其科學(xué)的區(qū)分和網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)適合對(duì)大學(xué)這類復(fù)雜組織進(jìn)行精細(xì)的研究?！昂献骶W(wǎng)絡(luò)”治理理論不僅推出了“合作治理”的觀點(diǎn)，而且提出了“良好治理”制度框架。

20世紀(jì)90年代以來，公共事務(wù)管理的大舞臺(tái)上，出現(xiàn)了第三部門、私營部門以及各種社會(huì)活動(dòng)，這些非政府部門與政府部門聯(lián)結(jié)成種種合作關(guān)系即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它們就共同關(guān)心的問題進(jìn)行協(xié)商，采取集體行動(dòng)?！昂献骶W(wǎng)絡(luò)”治理理論有一個(gè)明確的界定，“治理是政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)?！保?］在他們看來，公共治理是一個(gè)多主體組成的合作網(wǎng)絡(luò)，存在著政府部門、私營部門、第三部門、公民個(gè)人等參與者，治理的目標(biāo)是共治和共贏。借鑒“合作網(wǎng)絡(luò)”治理理論，我們可以更系統(tǒng)深入地探討高等教育內(nèi)外各主體復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，在合作和互動(dòng)的目標(biāo)追求下建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)“良好治理”的制度框架。

二、高等教育治理的法權(quán)關(guān)系

從法學(xué)的角度審視，高等教育治理實(shí)質(zhì)上是一種法權(quán)關(guān)系。根據(jù)馬克思的研究，法權(quán)關(guān)系是指由國家保護(hù)著的、以法律手段調(diào)整社會(huì)而出現(xiàn)的社會(huì)關(guān)系，這種關(guān)系基于法律而產(chǎn)生。在高等教育治理中，法權(quán)主要體現(xiàn)為一種關(guān)系，這種關(guān)系既包括權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，也包括權(quán)利與權(quán)利的關(guān)系、權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系；這種關(guān)系既包括與權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)人及其義務(wù)，也包括國家保護(hù)及救濟(jì)的責(zé)任。

（一）政府和大學(xué)的法權(quán)關(guān)系

權(quán)力與權(quán)力的矛盾是法律生活的基本矛盾，它關(guān)系到大學(xué)與政府之間行為界限的劃定。大學(xué)與政府的法權(quán)關(guān)系成為高等教育領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)問題，主要體現(xiàn)為權(quán)力與權(quán)力的對(duì)峙與互動(dòng)。

1．政府作為舉辦者與大學(xué)的法權(quán)關(guān)系

政府作為大學(xué)的舉辦者，為大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)，適當(dāng)參與大學(xué)的管理，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻目隙?。但是，基于學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的原則，大學(xué)享有獨(dú)立于其舉辦者的法律人格，政府權(quán)力與大學(xué)之間仍然應(yīng)有合理的區(qū)隔，即政府參與大學(xué)管理應(yīng)有合理的界限，政府參與大學(xué)管理的方式同樣應(yīng)該受到限制。

明確公辦大學(xué)的國立地位與非政治屬性的關(guān)系，是界定大學(xué)與政府法權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵。公立大學(xué)雖為國家所建，但國家不能把它視為一個(gè)政府的下屬機(jī)構(gòu)而運(yùn)用行政命令式的管理方式。換言之，明確政府與大學(xué)的“非隸屬”關(guān)系，以構(gòu)建保障大學(xué)獨(dú)立、學(xué)術(shù)自由的制度體系和社會(huì)文化環(huán)境，是現(xiàn)代大學(xué)存在和良性發(fā)展的根本前提。

現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)獨(dú)立于國家的政府管理系統(tǒng)。1810年，洪堡在其備忘錄中對(duì)此有清楚的表述：“國家不應(yīng)指望大學(xué)同政府的眼前利益直接地聯(lián)系起來?！保?］同樣，在今日的世界各國，政府必須在遵循學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的前提下，才能通過法規(guī)的制定、大學(xué)的設(shè)立、經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與分配、校長的遴選等過程，間接參與大學(xué)的“發(fā)展規(guī)劃”，但不能直接界入與控制。政府作為舉辦者的權(quán)利是通過其聘任的校長來與大學(xué)內(nèi)部之成員（主要是教師）共同經(jīng)營與管理大學(xué)，并以經(jīng)費(fèi)提供者的角色對(duì)于公立大學(xué)之財(cái)務(wù)加以監(jiān)督。［5］

2．政府作為管理者與大學(xué)的法權(quán)關(guān)系

政府是公眾利益的代表，基于社會(huì)管理者的身份，政府對(duì)大學(xué)還享有行政管理權(quán)。在歐洲大陸一些國家，大學(xué)作為公法人，具備行政主體資格，大學(xué)與政府不完全是命令與服從的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的管理關(guān)系，而是彼此獨(dú)立的兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。

我國大學(xué)不同于西方各國，實(shí)際上是政府的一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)。［6］大學(xué)的管理權(quán)力實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力向高等教育領(lǐng)域的延伸。我國是一個(gè)中央集權(quán)制的社會(huì)主義國家，政府對(duì)國家社會(huì)的方方面面都有控制權(quán)。這種自上而下的制度生成，使得大學(xué)的運(yùn)行不可避免地附上明顯的行政化色彩，大學(xué)內(nèi)部的決策很多時(shí)候就是執(zhí)行政府決策，或者說是政府決策的延伸。在我國，大學(xué)與政府的關(guān)系猶如學(xué)生與家長的關(guān)系一樣，大學(xué)猶如進(jìn)入青春期的學(xué)生，身體已長大長高，思想還不成熟，雖然有自立的要求，但是沒有自立的行為，缺乏自立能力，依賴性強(qiáng)，而政府猶如家長，對(duì)于大學(xué)的事務(wù)舍不得放手，事無巨細(xì)，一律進(jìn)行干預(yù)。這種關(guān)系在建國以來一直倒是相安無事，而且具有一定的人情味，大學(xué)的運(yùn)行也是出奇的順暢，按理本不成為問題。但是，當(dāng)我們打開國門滿懷期望地與國際接軌時(shí)，進(jìn)行了必要的國際比較后，我們驚訝地發(fā)現(xiàn)，我們的大學(xué)落伍啦，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界一流大學(xué)。國內(nèi)大學(xué)缺乏獨(dú)立的創(chuàng)新精神，缺乏原創(chuàng)性的成果，個(gè)中原因十分復(fù)雜，關(guān)鍵之一是制度因素。我國的政府與大學(xué)之間的關(guān)系，受傳統(tǒng)文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，其根本特征不是制度性的，而是以行政性（上下級(jí)）和習(xí)慣性（人際的）。兩者的關(guān)系長期以來一直存在著政府權(quán)力對(duì)學(xué)校的過度干預(yù)和學(xué)校缺乏應(yīng)有自主權(quán)的問題。即便是在政府放權(quán)之后，依然偏好直接、微觀、具體的手段，管理上的形式主義嚴(yán)重，行政權(quán)力泛濫，大學(xué)自主的空間太小。

基于以上原因，大學(xué)與政府之間必須確定明確的法權(quán)邊界。重塑政府與大學(xué)的關(guān)系，再造政府對(duì)大學(xué)的管理流程，必須建立新范式。政府與大學(xué)關(guān)系的重塑，需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系，建構(gòu)自治型大學(xué)和法制型政府。大學(xué)與政府關(guān)系的重構(gòu)需要法律保證才有可能成功，通過法律來明確各自的職能、權(quán)限與責(zé)任，用法律法規(guī)來約束政府和大學(xué)的行為，設(shè)置出兩者之間明確的“臨界線”，并在此基礎(chǔ)上制定出易于操作的具體法律規(guī)范，新型的府學(xué)關(guān)系要求政府“依法行政”、大學(xué)“依法治校”。

（二）大學(xué)與社會(huì)（市場）的法權(quán)關(guān)系

任何一個(gè)國家的高等教育系統(tǒng)，社會(huì)和市場都是影響大學(xué)的重要力量。艾略特有言，美國大學(xué)是在美國的社會(huì)政治環(huán)境中自然緩慢地成長，并體現(xiàn)著受過良好教育的社會(huì)各階層所共有的目標(biāo)和雄心。西方大學(xué)“為學(xué)而學(xué)”的傳統(tǒng)來到中國，很快分散成各種各樣的功利目的?？茖W(xué)研究早已從少數(shù)精英的創(chuàng)造性活動(dòng)，成為大學(xué)從業(yè)人員競相追逐的一種具有明顯功利色彩的目標(biāo)。

市場力量是社會(huì)力量的主要類型，是對(duì)大學(xué)產(chǎn)生重要影響的一種外部力量，它以表現(xiàn)質(zhì)量指標(biāo)作為大學(xué)競逐有限資源的依據(jù)，并提供具有市場價(jià)值的課程。但是，大學(xué)的企業(yè)化經(jīng)營和過度市場化，是以損失大學(xué)組織的學(xué)術(shù)性為代價(jià)的，削弱了大學(xué)管理中教師和學(xué)生的主人翁意識(shí)和責(zé)任感。大學(xué)在市場資本尋利的縱欲下，會(huì)出現(xiàn)種種扭曲學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的庸俗化現(xiàn)象和市儈作風(fēng)，從而偏離大學(xué)的主旨、改變大學(xué)的屬性、損害大學(xué)的道德楷模形象。大學(xué)最典型的市儈作風(fēng)就是“學(xué)商不分”，庸俗功利主義盛行，自覺不自覺地忽視和削弱自己的學(xué)術(shù)性特征，而對(duì)急功近利的商業(yè)行為情有獨(dú)鐘。可以說，市儈作風(fēng)在我國大學(xué)已有相當(dāng)?shù)氖袌觯踔量梢哉f是一種普遍現(xiàn)象，市場的理念滲透到大學(xué)的方方面面，越來越多地侵蝕著我國公辦大學(xué)，從形而上的大學(xué)精神觀念到形而下的操作機(jī)制，市場已經(jīng)登堂入室變?yōu)橹髟状髮W(xué)的主體之一。

（三）黨委與校長的法權(quán)關(guān)系

大學(xué)內(nèi)部決策系統(tǒng)不是一個(gè)封閉的體系，在一定意義上是政府與大學(xué)之間關(guān)系的延伸?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是最具中國特色的大學(xué)決策體制，是新中國成立60年多來我國教育體制探索和發(fā)展的歷史選擇。在我國，馬克思主義的最初傳播和中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)建，都是以大學(xué)（如北京大學(xué)）為發(fā)源地的，共產(chǎn)黨與大學(xué)結(jié)下了不解之緣。新中國成立后，我國大陸地區(qū)實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在大學(xué)建立了相當(dāng)完備的共產(chǎn)黨基層組織。中國共產(chǎn)黨通過“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”和馬克思理論的普遍推廣來實(shí)現(xiàn)其在大學(xué)的政治權(quán)力。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是黨的領(lǐng)導(dǎo)在高校的實(shí)現(xiàn)形式，在我國，高校黨委是代表執(zhí)政黨和政府利益的，實(shí)現(xiàn)政府這個(gè)戰(zhàn)略利益相關(guān)者的利益訴求。但黨委領(lǐng)導(dǎo)并不等于黨委管理，必須科學(xué)地區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制，明晰政治權(quán)力和行政權(quán)力。黨委領(lǐng)導(dǎo)是政治權(quán)力，校長負(fù)責(zé)是行政權(quán)力。黨委代表一種政治力量，政治權(quán)力的目的在于宣講政黨的宗旨、理念，擴(kuò)大其政治的社會(huì)影響力，是一種思想影響，而不涉及具體行政事務(wù)。

黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長行政權(quán)的沖突是我國高校內(nèi)部管理過程中最引人關(guān)注的一類法權(quán)沖突?，F(xiàn)行法律對(duì)二者職權(quán)分工的不明晰，使得高校黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長的“全面負(fù)責(zé)”處于一種平行狀態(tài)，在實(shí)際工作中產(chǎn)生兩個(gè)不好的結(jié)果：兩者同時(shí)放棄權(quán)力，推諉責(zé)任；兩者產(chǎn)生權(quán)力沖突，甚至權(quán)力斗爭。這種法律框架與政治框架的不協(xié)調(diào)，造成高校領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的內(nèi)耗，妨礙學(xué)校的健康有序發(fā)展。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的語義含糊，需要進(jìn)行準(zhǔn)確的語義界定。目前通常有兩種界定：一是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的——校長負(fù)責(zé)制，黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)是并列的兩個(gè)詞語，也就是說：黨委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和決策，校長負(fù)責(zé)執(zhí)行和承擔(dān)責(zé)任，這就違背制度建設(shè)中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，即“誰決策、誰負(fù)責(zé)”，容易讓人誤解，即“決策”與“負(fù)責(zé)”是分離的。二是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長——負(fù)責(zé)制，即認(rèn)為黨委（集體）和校長（及副校長團(tuán)隊(duì)）作為兩個(gè)執(zhí)政主體，各有權(quán)責(zé)。［7］黨委負(fù)責(zé)總攬全局及重大決策（宏觀把握），同時(shí)承擔(dān)決策責(zé)任；校長承擔(dān)具體執(zhí)行責(zé)任，把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入到責(zé)任制之中。

大學(xué)是以教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)為主要功能的組織，存在著自身的發(fā)展規(guī)律。對(duì)于大學(xué)治理而言，“泛政治化”、“唯政治化”和“去政治化”都是不科學(xué)的也是不現(xiàn)實(shí)的。我國高校黨委書記擁有和控制的權(quán)力是政治權(quán)力，主要包括人事任命權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、思想政治教育權(quán)等；校長所擁有和控制的權(quán)力是行政權(quán)力，主要執(zhí)行教育政策，完成大學(xué)的各項(xiàng)教育任務(wù)。兩項(xiàng)法權(quán)能否有機(jī)結(jié)合、互補(bǔ)協(xié)調(diào)，從根本上決定了我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的成敗。

（四）學(xué)術(shù)與行政的法權(quán)關(guān)系

大學(xué)是一個(gè)松散結(jié)合的社會(huì)組織，具有顯著的“控制二重性”特征：科層結(jié)構(gòu)和教師結(jié)構(gòu)相結(jié)合。科層結(jié)構(gòu)和教師結(jié)構(gòu)歸屬于不同的權(quán)力系統(tǒng)：管理權(quán)力系統(tǒng)和學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。管理權(quán)力強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)活動(dòng)的控制和協(xié)調(diào)，學(xué)術(shù)權(quán)力強(qiáng)調(diào)自主性和個(gè)人的知識(shí)。［8］行政權(quán)力是一種職位權(quán)力，根據(jù)職位高低而授予管理人員的權(quán)力，具有明顯的科層結(jié)構(gòu)。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)的自然權(quán)力，是學(xué)術(shù)組織和學(xué)者個(gè)人對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)或其他學(xué)者施加影響的力量。

大學(xué)是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，在高等教育系統(tǒng)之內(nèi)，學(xué)術(shù)權(quán)力是原生權(quán)力，行政權(quán)力是派生權(quán)力。大學(xué)是一個(gè)“知識(shí)性的社會(huì)”，以知識(shí)為本位，其權(quán)力運(yùn)行不同于一般的組織。關(guān)于大學(xué)的有效管理，亨利·羅索夫斯基提出七條原則，其中第四條原則是：“在大學(xué)，只有有知識(shí)的人才有資格擁有更大的發(fā)言權(quán)?！保?］學(xué)術(shù)權(quán)力是一種專業(yè)化力量，是大學(xué)的學(xué)術(shù)人員或?qū)W術(shù)組織在其職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)學(xué)術(shù)的事務(wù)或活動(dòng)進(jìn)行管理時(shí)行使的權(quán)力。大學(xué)組織的本質(zhì)是“學(xué)問之府”，不是“行政之府”，大學(xué)組織存在的根本目的不是為了簡單機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)行政命令，執(zhí)行命令只是手段，大學(xué)的根本目的是為了研究高深學(xué)問、造就高尚人格、形成高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)成果，并以此證明自己存續(xù)和發(fā)展的理由。

學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的沖突是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的基本矛盾，在我國高校突出表現(xiàn)為泛行政化的嚴(yán)重傾向。在官僚化的行政管理體制下，高校成為一個(gè)具有行政級(jí)別的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。在高校運(yùn)行過程中，行政人員處于核心地位，教學(xué)和科研人員則處于被支配地位，缺少自主發(fā)展的可能性。無所不在的行政權(quán)力，以及行政化的管理，強(qiáng)化了高校的官本位意識(shí)，弱化了教師科研人員的學(xué)術(shù)權(quán)力，忽視了大學(xué)的內(nèi)在邏輯和本來目標(biāo)。

（五）大學(xué)與院系的法權(quán)關(guān)系

大學(xué)與院系的法權(quán)關(guān)系是一種內(nèi)部法律關(guān)系，主要表現(xiàn)為權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系。大學(xué)是各種利益主體的集合體，學(xué)校與院系既是利益共同體，也是利益不同體。在大學(xué)與院系的權(quán)力劃分上，不同的大學(xué)存在較大的差別，大致可分為校級(jí)主導(dǎo)型模式和院系主導(dǎo)型模式。在校級(jí)主導(dǎo)型模式下，院系的自主權(quán)較小，權(quán)力高度集中于校級(jí)職能部門，院系只能被動(dòng)服從職能部門的決定，而無權(quán)對(duì)院系事務(wù)進(jìn)行自主安排。而在院系主導(dǎo)型模式下，院系對(duì)其內(nèi)部事務(wù)享有較大的自主權(quán)，校級(jí)職能部門較少干涉院系事務(wù)，只對(duì)各院系的事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

大學(xué)與院系的法權(quán)關(guān)系是以大學(xué)組織作為載體的，院系是大學(xué)的基本構(gòu)成，是大學(xué)權(quán)力的縱向分化?！霸合怠边@一類學(xué)術(shù)組織，具有“多樣性、特殊性、無政府性”的特點(diǎn)。院系是大學(xué)的基層單位和組成要素，是大學(xué)各項(xiàng)職能的直接承擔(dān)者和組織者。從這一角度來說，作為學(xué)術(shù)組織的大學(xué)的管理，本質(zhì)上正是院系這一類基層學(xué)術(shù)組織的管理?？梢哉f，院系管理是大學(xué)管理的核心和基礎(chǔ)，院系的發(fā)展與成功是大學(xué)發(fā)展與成功的前提條件。

20世紀(jì)80年代之前，西方國家有不少大學(xué)采用校級(jí)主導(dǎo)型模式，這是一種大學(xué)集權(quán)制度。在這種大學(xué)集權(quán)制度下，院系作為基層組織必須按照校行政機(jī)構(gòu)的要求且依賴校行政機(jī)構(gòu)提供幫助才能得以運(yùn)行。院系的權(quán)限是組織的自我宣傳、教學(xué)任務(wù)分配、學(xué)生錄取、實(shí)施考試到安排教學(xué)用房，除此之外，幾乎沒有任何權(quán)力。20世紀(jì)80年代以來，更多的大學(xué)采用院系主導(dǎo)型模式，大學(xué)集權(quán)制度不斷衰落。這是因?yàn)?，學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大，學(xué)生人數(shù)的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了教師和管理人員增長的比率，這使得學(xué)校在完全集權(quán)式體制下的運(yùn)行變得越來越困難。學(xué)校中心行政管理部門和組織完善的院系行政管理人員共同分擔(dān)管理職責(zé)，顯得更合理。

（六）大學(xué)與師生的法權(quán)關(guān)系

大學(xué)與師生之間存在著多重法權(quán)關(guān)系，總體表現(xiàn)為權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。大學(xué)與教師、學(xué)生的法權(quán)關(guān)系既有相同之處，也有不同之處。

大學(xué)與教師的法權(quán)關(guān)系包括兩個(gè)方面：一種是基于大學(xué)自主管理權(quán)而產(chǎn)生的，另一種是基于任用關(guān)系而產(chǎn)生的。大學(xué)對(duì)教師的管理是自主管理權(quán)的應(yīng)有之義。大學(xué)的自主管理權(quán)范圍比較廣泛，為保證學(xué)校的高效運(yùn)行，大學(xué)必須對(duì)其所屬的人、事、物進(jìn)行綜合的考察和管理，作出合理的安排。而教師作為學(xué)校的教育者和研究人員，其活動(dòng)對(duì)大學(xué)的學(xué)術(shù)環(huán)境的形成有深刻的影響，因此，教師是大學(xué)管理體系的重要組成。但是，大學(xué)對(duì)教師的管理權(quán)也可能是基于任用關(guān)系而依法享有的，在聘任制下大學(xué)與教師之間形成的勞動(dòng)法律關(guān)系同樣包含管理與被管理的內(nèi)涵。［10］教師進(jìn)入某一大學(xué)之后，有義務(wù)接受學(xué)校對(duì)其職務(wù)行為進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與管理，并遵守學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度，在這一過程中，當(dāng)事人雙方具有一定的隸屬關(guān)系。但基于任用關(guān)系而產(chǎn)生的管理關(guān)系，與行政法意義上單純的以命令與服從為主要特征的行政法律關(guān)系有著異質(zhì)性。

兩種不同的權(quán)利來源決定了不同的管理內(nèi)容下法權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也決定了各自不同的法律適用和權(quán)利救濟(jì)途徑?；谧灾鞴芾矶龀龅母咝９芾硇袨椋莾?nèi)部行政行為，在我國的行政訴訟法上，內(nèi)部行政行為缺乏可訴性，教師對(duì)此管理行為不服時(shí)不能通過行政訴訟而獲得救濟(jì)。而基于任用關(guān)系而做出的高校管理行為，可視任用方式的不同而判斷其法律關(guān)系的性質(zhì)，進(jìn)而提起相應(yīng)的司法救濟(jì)。如基于聘任而在高校與教師之間形成的勞動(dòng)法律關(guān)系，在雙方就高校的人事管理行為發(fā)生爭議時(shí)，教師可依據(jù)勞動(dòng)法提起仲裁或訴訟。

在公辦大學(xué)的管理體制中，大學(xué)與學(xué)生之間具有十分復(fù)雜的法權(quán)關(guān)系。除了教學(xué)安排和日常管理之外，大學(xué)對(duì)學(xué)生的管理主要體現(xiàn)為大學(xué)對(duì)學(xué)生相關(guān)權(quán)利的授予或剝奪，這屬于公法人內(nèi)部的“特別權(quán)力關(guān)系”。在這類法權(quán)關(guān)系中，兩類主體處在不平等地位，大學(xué)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，學(xué)生的權(quán)利受到嚴(yán)格的限制。顯而易見，大學(xué)作為國家教育權(quán)的具體實(shí)施者，對(duì)學(xué)生享有教育權(quán)和管理權(quán)。大學(xué)與學(xué)生之間的這種命令服從的關(guān)系具有行政法律關(guān)系的性質(zhì)，可將其納入行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)，適用行政法的原則和規(guī)則?；诖祟惙?quán)，大學(xué)應(yīng)在法律基礎(chǔ)之上，為學(xué)生設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，設(shè)定學(xué)生權(quán)利取得的條件和程序，并對(duì)學(xué)生的各種行為作出合理的獎(jiǎng)懲規(guī)定。

大學(xué)對(duì)教師、學(xué)生所行使的管理權(quán)，具有較大程度上的國家權(quán)力的性質(zhì)。在傳統(tǒng)的大學(xué)管理過程中，大學(xué)的決策者通常既不讓教師和學(xué)生參與決策過程，自己又常常力不從心。但是，80年代之后這種現(xiàn)象出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，教師和學(xué)生擴(kuò)大了對(duì)大學(xué)管理的參與。促使變化產(chǎn)生的因素是多方面的。就教師個(gè)體層面而言，他們對(duì)大學(xué)各項(xiàng)改革的感受更為敏感。他們?cè)诮逃^程中的角色注定他們將直接面對(duì)許多現(xiàn)實(shí)的、令人畏懼的變化，同時(shí)他們希望獲得大學(xué)的主人翁身份。學(xué)生認(rèn)為大學(xué)應(yīng)該了解他們的發(fā)展目標(biāo)并且?guī)椭麄儗?shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，他們也希望自身能為大學(xué)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理變革的最有效的方式，不僅僅是關(guān)注出現(xiàn)的變化，還需要有明確的改革目標(biāo)。如果我們還不知道我們要做什么，就想去著手改革也是困難的。必須是大學(xué)內(nèi)部的一些人，尤其是教師和學(xué)生，他們不滿足發(fā)展現(xiàn)狀，并且為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)必須實(shí)行改革。伯頓·克拉克的《建立創(chuàng)業(yè)型大學(xué)：組織轉(zhuǎn)型的途徑》提出了卓有成效的創(chuàng)業(yè)模式，這打破了人們安于現(xiàn)狀、企圖維持現(xiàn)狀的局面，使得分權(quán)制重獲新生。教師發(fā)展和學(xué)生發(fā)展是大學(xué)的根本任務(wù)，確認(rèn)教師和學(xué)生的權(quán)力，有助于維護(hù)師生權(quán)益，并帶來大學(xué)的和諧發(fā)展。

三、高等教育治理的兩級(jí)法權(quán)網(wǎng)絡(luò)

高等教育的多重法權(quán)關(guān)系，交織成一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的法權(quán)網(wǎng)絡(luò)。但從總體來看，高等教育治理的法權(quán)網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)在兩個(gè)相互滲透的層面：宏觀層面和微觀層面。宏觀層面主要表現(xiàn)為大學(xué)治理的外部法權(quán)，微觀層面主要表現(xiàn)為大學(xué)治理的內(nèi)部法權(quán)。

（一）宏觀層面的大學(xué)外部法權(quán)網(wǎng)絡(luò)

大學(xué)的外部法權(quán)主要表現(xiàn)為權(quán)力形態(tài)存在著三種基本的權(quán)力：社會(huì)權(quán)力、行政權(quán)力和市場權(quán)力。在大學(xué)運(yùn)行過程中，這三種權(quán)力共同對(duì)大學(xué)施加影響，并相互制約、相互影響，構(gòu)成高等教育治理的宏觀層面。

宏觀層面的大學(xué)外部法權(quán)網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上是政府、市場、社會(huì)與大學(xué)的角色互動(dòng)和權(quán)力博弈。過度的政府集權(quán)不利于大學(xué)的長期發(fā)展，幾十年來我國高校采取行政化的管理模式，大學(xué)的運(yùn)行帶有濃厚的行政色彩。當(dāng)前，在政府權(quán)力之外，大學(xué)更多地受到市場等校外力量的支配，衍生出學(xué)術(shù)之外的多重目標(biāo)，大學(xué)教師的學(xué)術(shù)活動(dòng)容易偏離學(xué)術(shù)研究的本義，失落“以學(xué)術(shù)為業(yè)”的精神。

現(xiàn)代大學(xué)的外部環(huán)境迥異于早期的中世紀(jì)大學(xué)，大學(xué)之外的各種力量都會(huì)對(duì)大學(xué)施加影響。今日，大學(xué)最流行的形象不是“象牙塔”，而是“服務(wù)站”。社會(huì)要什么，大學(xué)就給什么；政府要什么，大學(xué)就給什么；市場要什么，大學(xué)就給什么；大學(xué)不知不覺地社會(huì)化、政治化、市場化了。在社會(huì)化過程中，超強(qiáng)的政府控制和無孔不入的市場力量無情地侵蝕著大學(xué)固守的領(lǐng)地，表面上大學(xué)所能涉足的天地似乎越來越寬，但實(shí)質(zhì)上其生存和發(fā)展空間則越來越窄。相對(duì)于過去的大學(xué)，今天的大學(xué)在培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、辦學(xué)模式、資源配置等方面更多地受制于外部力量。

從法理上講，在大學(xué)步入“社會(huì)軸心”之際，大學(xué)也正在喪失主體資格，自覺不自覺地淪為政府和市場的附庸，大學(xué)追求自治和自由的合理性也將失去。與大學(xué)擁有更大自主權(quán)相關(guān)聯(lián)的不是教學(xué)科研，而是教育預(yù)算的調(diào)整。市場作為政府解決高等教育財(cái)政危機(jī)、提高管理效率的最有效手段，它在高等教育領(lǐng)域中合法地位的確立更增強(qiáng)了政府對(duì)大學(xué)校的控制。從我國大學(xué)核心法權(quán)自主權(quán)落實(shí)的漫長過程不難推斷出，市場的挺進(jìn)并不必然伴隨著政府在大學(xué)教育的退出。政府放權(quán)的領(lǐng)域是令政府“頭痛”的財(cái)政領(lǐng)域，讓大學(xué)通過市場機(jī)制或通過市場主體直接參與大學(xué)的自主決策、運(yùn)作和管理，市場的巨大能量正在釋放出來，大學(xué)通過提高其服務(wù)價(jià)格作為響應(yīng)，并把所有的花費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。

我國高校與政府之間長期結(jié)成的隸屬關(guān)系并未因市場力量的介入而發(fā)生本質(zhì)的改變，恰恰相反，政府領(lǐng)導(dǎo)通過教育分權(quán)和市場化策略，實(shí)際上擴(kuò)大和強(qiáng)化了對(duì)大學(xué)的控制。大學(xué)只是被動(dòng)地置于市場的廣闊背景下，“自由”地通過自主辦學(xué)來解決生存所需要的物質(zhì)條件，然而，基于大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織的學(xué)術(shù)權(quán)力并沒有得到任何彰顯。因此，大學(xué)治理的外部主體需要重新界定角色，政府要學(xué)會(huì)分權(quán)，主要包括三個(gè)方面：向社會(huì)分權(quán)，提倡社會(huì)積極參與；向市場分權(quán)，主張市場有限介入；向大學(xué)分權(quán)，激勵(lì)大學(xué)獨(dú)立自主。

（二）微觀層面的大學(xué)內(nèi)部法權(quán)網(wǎng)絡(luò)

現(xiàn)代大學(xué)置身于復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)，發(fā)揮著極其重要的作用，其早已超越了作為學(xué)者自治團(tuán)體的傳統(tǒng)理念，被視為各種利益聚合的社會(huì)組織。微觀層面的大學(xué)內(nèi)部法權(quán)網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上就是權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部各主體的分配和互動(dòng)，進(jìn)而表現(xiàn)為大學(xué)各主體共同參與大學(xué)決策的權(quán)利。大學(xué)內(nèi)部治理至少涉及五類法權(quán)：學(xué)術(shù)自由權(quán)、院校管理權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)、社會(huì)（市場）參與權(quán)、師生參與權(quán)。大學(xué)內(nèi)部法權(quán)主要表現(xiàn)為權(quán)力形態(tài)，但有時(shí)也以權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)出來。在大學(xué)治理過程中，存在著三種最基本的內(nèi)部法權(quán)：院校管理權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)、學(xué)術(shù)控制權(quán)。三種法權(quán)在三個(gè)不同方向共同發(fā)揮作用，形成三足鼎立之勢(shì)，構(gòu)成現(xiàn)代大學(xué)治理的微觀層面。

大學(xué)是一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)組織，既有學(xué)術(shù)屬性，又有科層屬性。學(xué)術(shù)屬性和科層屬性構(gòu)成大學(xué)內(nèi)部治理的兩個(gè)基本維度，反映出大學(xué)組織的兩種不同價(jià)值取向，由此也決定了學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的對(duì)峙局面。

學(xué)術(shù)控制權(quán)是一種學(xué)術(shù)權(quán)力，包括教授的團(tuán)體統(tǒng)治權(quán)和個(gè)人統(tǒng)治權(quán)，還包括大學(xué)中的學(xué)術(shù)寡頭權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力是傳統(tǒng)權(quán)力的一種古典類型，具有個(gè)體性和集體性的雙重特征。從12世紀(jì)開始，學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)界一直廣泛應(yīng)用。學(xué)術(shù)權(quán)力源自于“教學(xué)與科研自由”的理念，但與學(xué)術(shù)自由權(quán)性質(zhì)完全不同，學(xué)術(shù)自由是一種行動(dòng)的自由，學(xué)術(shù)權(quán)力則是一種控制權(quán)。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)的一種特殊的公權(quán)力，是學(xué)術(shù)人員對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的一種影響力和支配力。在現(xiàn)代大學(xué)中，仍然存在個(gè)人化的、專斷的統(tǒng)治，這是學(xué)術(shù)權(quán)力的表現(xiàn)。教授對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)、往往也對(duì)初級(jí)教學(xué)和研究人員的工作，實(shí)行廣泛的監(jiān)督。在以講座為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)體系中，教授的個(gè)人統(tǒng)治權(quán)具有極高的地位。而在以院系為基礎(chǔ)的體制中，權(quán)力分散到一批終身教授手中，學(xué)術(shù)團(tuán)體統(tǒng)治十分有力。

大學(xué)的院校管理權(quán)包括院系管理權(quán)，其法權(quán)主體是大學(xué)的各級(jí)管理人員，法權(quán)形態(tài)是職位權(quán)力即職權(quán)，其指向是學(xué)校內(nèi)部，主要職責(zé)在于對(duì)學(xué)校日常事務(wù)進(jìn)行管理，保障大學(xué)的有效運(yùn)行。隨著大學(xué)組織的復(fù)雜化，大學(xué)的行政權(quán)力漸成擴(kuò)展之勢(shì)，進(jìn)而壓制住學(xué)術(shù)權(quán)力。教師學(xué)術(shù)自由和專業(yè)自主權(quán)力的削弱，管理人員權(quán)力的提升，學(xué)生學(xué)習(xí)自由和受教育權(quán)利受到損害。大學(xué)管理的官僚化，強(qiáng)化了大學(xué)的經(jīng)濟(jì)屬性和科層屬性，弱化了大學(xué)的學(xué)術(shù)特性，背離了大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的本質(zhì)屬性。行政權(quán)力“左右”了學(xué)術(shù)權(quán)力，行政權(quán)力的自由度太大。管理隊(duì)伍專業(yè)化水平低，管理程序化嚴(yán)重缺失。各種超常規(guī)的運(yùn)行在創(chuàng)新的名義下進(jìn)行，它樹立了領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)威，卻犧牲了制度的尊嚴(yán)。大學(xué)管理呈現(xiàn)明顯的行政化和官僚化的趨勢(shì)，權(quán)力在繼續(xù)向管理層集中，學(xué)術(shù)權(quán)力被置于“邊緣地帶”。

微觀層面的大學(xué)內(nèi)部法權(quán)形成了一個(gè)鐵三角，下層雙角是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，頂端是領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)，對(duì)二元權(quán)力起到平衡作用。西方大學(xué)總能在三者之間構(gòu)成一個(gè)互動(dòng)的空間，且達(dá)到權(quán)力的平衡。我國大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力機(jī)制卻發(fā)生了嚴(yán)重的傾斜，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相互交錯(cuò)，行政權(quán)力超越于學(xué)術(shù)權(quán)力而存在，行政權(quán)力甚至架空了學(xué)術(shù)權(quán)力的行使，而成為大學(xué)運(yùn)行中的主導(dǎo)性權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力僅僅作為行政權(quán)力的附庸而存在。行政權(quán)力過多地介入學(xué)術(shù)管理活動(dòng)，造成了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)運(yùn)行中的萎縮，純粹的學(xué)術(shù)評(píng)判經(jīng)常被行政價(jià)值所替代，學(xué)術(shù)管理中的行政主導(dǎo)隨之出現(xiàn)。學(xué)術(shù)權(quán)力作為大學(xué)的本質(zhì)性的權(quán)力，在運(yùn)行過程中如何抵御行政權(quán)力以及其他非學(xué)術(shù)權(quán)力的不當(dāng)侵害？這是現(xiàn)代大學(xué)治理必須優(yōu)先解決的問題。

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