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碳稅征收公平原則探討

2015-03-17 15:34高炳巡丁國民
關鍵詞:碳稅稅率公平

高炳巡, 丁國民

(福州大學 法學院,福建 福州 350000)

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碳稅征收公平原則探討

高炳巡, 丁國民

(福州大學 法學院,福建 福州 350000)

隨著世界各國對全球氣候變暖問題研究的進一步深入,把碳稅征收作為減少二氧化碳排放、緩解氣候變暖的有效措施已經(jīng)成為共識。但是碳稅是否開征仍存在著很大的爭議。在全球范圍內(nèi),碳稅征收與否的一個主要爭論在于碳稅征收的公平性問題。本文通過對碳稅征收公平原則的國別比較及實踐阻礙分析,結(jié)合我國國情,提出關于我國碳稅征收公平原則實現(xiàn)路徑的建議。

碳稅征收;公平原則;實現(xiàn)路徑

全球氣候危機給各國造成了重大損失,嚴重威脅人類的生存及發(fā)展。世界各國將氣候危機提上日程,并對氣候危機的原因和解決方法進行研究,積極進行國際協(xié)調(diào),以期達成共識。我國在資源趨緊張、環(huán)境污染、生態(tài)惡化的壓力下大力推進生態(tài)文明建設,減少碳排放,以阻止氣候進一步惡化。隨著理論研究和實踐探索的深入,發(fā)現(xiàn)碳稅是一項富有可操作性的有效減排措施。但是碳稅在征收過程中很可能會導致國際公平、實質(zhì)公平和社會公平的偏離,因此碳稅征收必須符合公平原則。[1]

一、碳稅征收公平原則的概念界定

碳稅起源于全球氣候變暖問題,西方對碳稅的理論研究與實踐研究均早于國內(nèi),國外對碳稅的理論研究最早是英國經(jīng)濟學家Arthur Cecil Pigou,他認為要使環(huán)境負外部性內(nèi)在化,就應由國家通過稅收或者財政補貼的方式進行干預,從而消除邊際私人成本和邊際社會成本相離的情況。在立法實踐方面,荷蘭是世界上最早征收碳稅的國家,1990年荷蘭碳稅以環(huán)境稅的下屬稅種開始進行征收。兩年后,荷蘭對碳稅和能源稅進行合并形成了能源碳稅,此稅種幾乎覆蓋全部能源種類,同時規(guī)定相應的減免優(yōu)惠政策。[2]

按照生態(tài)倫理學的理論,公平的核心是平等與合理,即眾生平等,社會主體享有同樣的生存權和發(fā)展權。不平等、不合理、不正義則是導致當今生態(tài)危機的根源之一。當代的生態(tài)危機,包括全球氣候問題,主要源于發(fā)達國家前期對全球資源的消耗和掠奪,在這過程中,西方發(fā)達國家完成了資本的原始積累,造成了人類財富的不平等和社會發(fā)展的不平衡。碳稅公平原則可以通過共同但有區(qū)別責任的設計,實現(xiàn)平等的生存權和發(fā)展權,同時促進代際公平,避免環(huán)境赤字。

現(xiàn)代西方稅收理論適用經(jīng)濟學邊際效用分析的工具,提出碳稅公平原則的衡量標準,該標準強調(diào)納稅人所納稅額與納稅損失的效用應該相等,即納稅人之間的邊際均等犧牲。這一理論實際包含碳稅公平原則的兩方面內(nèi)容,一方面,碳稅征收的橫向公平,即碳稅承擔能力相同者同等納稅;另一方面,碳稅征收的縱向公平,即碳稅承擔能力不同者負擔不同的碳稅。

從法理角度分析,碳稅公平原則是法的公平價值在碳稅領域的具體化。公平正義理論的集大成者羅爾斯曾這樣闡述公平正義核的心思想:“社會的全部物質(zhì)包括自我尊重的基礎均應平等的分配,除非不平等分配有利于處于不利地位的人”。[3]按照法學理論,碳稅公平可以從以下幾個層面理解,第一,碳稅征收應確保每個人、每個國家或者地區(qū)享有平等的權利去獲得與他人、他國一樣的發(fā)展自由。第二,碳稅征收公平原則應當最大限度的符合處于不利境況者的利益。

結(jié)合各科理論紛爭,碳稅公平原則可以界定為:在對二氧化碳排放征稅過程中應遵循公平原則,確保稅收負擔和稅收利益分配在國民之間和國家之間的合理、正義,以實現(xiàn)人與人、國與國的公平發(fā)展。

二、碳稅征收公平原則的國外法律實踐

碳稅最早在荷蘭征收,隨后丹麥、加拿大、澳大利亞、日本等國家和部分地區(qū)也開始征收碳稅。接下來,文章主要從差別碳稅稅率、稅收減免和碳稅所得使用及財政補貼三個方面比較分析碳稅公平原則在國外的法律實踐。

(一)實行差別稅率,確保碳稅征收公平

根據(jù)碳稅效率原則,實行固定稅率有利于以最小的成本獲取最大的稅收收入,同時確保減排的效果。但是國外法律實踐中為確保稅收公平原則,常常采用差別稅率和稅率遞增的方式實現(xiàn)公平。其中以荷蘭和加拿大為代表。荷蘭通過不同稅收條款將商業(yè)和家庭部門分開,實施不同的稅率,同時還設置碳稅起征點,從而避免對低收入群體進行征稅。同時,荷蘭在實施商業(yè)和家庭差別稅率下,對于不同消費水平的個體執(zhí)行不同的稅率。例如對天然氣碳稅進行七類消費水平的劃分,對電力碳稅進行了六類消費水平的劃分。加拿大的主要特色在于在2008年的《碳稅法案》中確立了稅目拓展原則,主要通過拓展碳稅的稅目,從而對不同的稅目實施有差別的碳稅稅率,以此來確保公平原則。考慮到碳稅征收對國民收入和社會經(jīng)濟的影響,為了盡可能減少碳稅實施帶來的不利影響,各國通常采取初期低稅率,后期隨經(jīng)濟發(fā)展和接受度逐漸提高稅率的方式來征收碳稅。[4]

(二)實施稅收減免,確保碳稅征收公平

稅收減免是各國為了確保稅收公平經(jīng)常使用的調(diào)節(jié)手段,在碳稅領域上亦不例外,其中以荷蘭和加拿大頗具特色。荷蘭主要通過減免所得稅和稅收循環(huán)機制實行稅收減免。荷蘭法律規(guī)定:將不同收入人群劃分成為若干個等級,在不同等級中規(guī)定一個能源平均消費值,低于該能源平均消費者將通過所得稅減免,確保納稅者不因碳稅征收而降低原有的生活水平。同時荷蘭實施稅收循環(huán)機制,針對家庭部分和工業(yè)部分劃分不同階層,規(guī)定不同的所得稅稅率減免,同時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展調(diào)整減免稅率和免稅許可額度。加拿大方面則規(guī)定已繳納碳稅的同一納稅人,在消費某種能源時,政府通過退稅或者免稅的方式來減小其稅負,例如2012年加拿大對小規(guī)模企業(yè)所得稅實施零稅率。在日本,政府一方面通過給予符合不同環(huán)境排放標準的汽車不同稅收減免額度的方式,擴大低碳排放車輛的銷售。另一方面,日本北方地區(qū)較南方地區(qū)來說,天氣更為寒冷,消耗能源較多,稅負擔較南方重,所以從減小區(qū)域稅負的立場出發(fā),日本降低了家庭主要燃料煤油的稅率,同時采用上游課稅,緩解地域稅務不公現(xiàn)象。[5]

(三)通過規(guī)定碳稅所得使用及財政補貼確保碳稅征收公平

碳稅征收的主要目的在于應對全球氣候危機,減少碳排放,保護環(huán)境。因此碳稅收入的所得應該用于符合上述征稅目的的項目。從國外的法律實踐中,我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家都會將全部或部分碳稅收入用于上述目的的項目,從而維護公平原則的實現(xiàn)。丹麥曾經(jīng)規(guī)定將增加的碳稅收入用于社會保障和增加能效,同時建立稅收循環(huán)機制,以此來投資節(jié)能項目和建立中小企業(yè)環(huán)保專項基金。加拿大方面則通過使用部分資金及運用財政支持資金支付“應對氣候行動紅利”和“應對氣候行動補貼”的方式實現(xiàn)碳稅征收公平。其中紅利全民惠及,而補貼則只資助低收入群體。澳大利亞方面在規(guī)定碳稅所得使用方面最為徹底,澳大利亞2011年通過《清潔能源法案》,該法案規(guī)定碳稅征收的全部所得只能用于援助家庭,促進就業(yè)和保護市場競爭并符合清潔能源政策和利于應對氣候變化的投資。值得一提的是,澳大利亞并不向家庭征收碳稅,但是考慮到企業(yè)會將稅收成本轉(zhuǎn)移給消費者,根據(jù)預測,碳稅征收將提升7個百分點左右的消費指數(shù),所以政府在碳稅征收后,對家庭進行補貼,使得家庭獲得的補貼高于7個百分點。

三、 碳稅征收公平原則的實踐偏離

理想中的碳稅公平原則應該是國內(nèi)公平與國際公平并重、實質(zhì)公平重于形式公平、社會公平重于經(jīng)濟公平。但是在外國的法律實踐中,碳稅公平原則存在或多或少的偏離,這些偏離影響碳稅公平原則的實施效果,不利于全面發(fā)揮碳稅征收的意義。實踐中碳稅征收公平原則主要存在以下幾種偏離。

(一)國際公平的偏離

由于二氧化碳的排放具有跨國界的負外部性,碳稅作為應對全球氣候危機的調(diào)節(jié)為手段,碳稅征收公平原則也具有國際性特征,其公平原則不僅僅包括國內(nèi)公平,更包括國際公平。如果只有少數(shù)國家開征碳稅,就會產(chǎn)生污染的跨境轉(zhuǎn)移,就全球?qū)用娑?,除非踐行國際公平原則,否則碳稅很難發(fā)揮效用。西方發(fā)達國家無視其在應對目前氣候危機中承擔的主要責任,而一味要求全球各國家承擔強制性的減排義務,這種做法嚴重偏離了公平原則,導致目前只有部分發(fā)達國家征收碳稅。更有甚者,2014年澳大利亞在全球經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下,為推動工業(yè)發(fā)展以振興經(jīng)濟,廢止了自2012年起實行的碳稅法案。澳大利亞的這一做法給國際社會就碳稅征收國際公平的努力帶來了沉重一擊。[6]

(二) 實質(zhì)公平的偏離

碳稅征收公平所追求的不僅僅是形式公平,更是實質(zhì)公平。馬克思在《哥達綱領批判》就曾指出:“用同一尺度去衡量和要求先天稟賦各異、后天負擔不同的勞動者,勢必造成各種不平等的弊病。要避免所有這些弊病,權利就不應當是平等的,而應當是不平等的。”馬克思的見解對于我們更好的理解實質(zhì)公平具有現(xiàn)實的指導意義,對于實質(zhì)公平我們應該踐行共同而有區(qū)別的責任的國際環(huán)境原則,通過允許發(fā)展中國家享受碳稅征收形式上的不公平,來促使發(fā)達國家承擔工業(yè)化進程中對全球氣候危機的主要責任,以實現(xiàn)實質(zhì)公平。但是現(xiàn)實中實質(zhì)公平卻出現(xiàn)嚴重偏離,在碳稅征收上發(fā)達國家仍然憑借其經(jīng)濟實力上的絕對優(yōu)勢,對劣勢的發(fā)展中國家,強調(diào)形式意義形式公平,實則極不公平的共同責任。美國于2009年通過《邊界調(diào)節(jié)稅法案》,對進口的排放密集型產(chǎn)品征收碳關稅,實質(zhì)是“以環(huán)境保護,追求形式公平為名,行貿(mào)易保護,實質(zhì)不公平之實?!?/p>

(三)社會公平的偏離

碳稅征收是對社會收入的重新分配,必然會對不同階級帶來的利益影響,片面追求碳稅征收經(jīng)濟公平并不能解決社會財富和收入分配過大的問題,反而影響社會的公平。雖然碳稅征收國家從差別碳稅稅率、稅收減免和碳稅所得使用及財政補貼等方式力求實現(xiàn)社會公平與經(jīng)濟公平并舉,但是由于影響碳稅征收社會公平的因素具有多部門、復雜性的特征,在碳稅征收方案中,并無法消除全部偏差,實現(xiàn)社會公平。如丹麥的碳稅減免政策中,丹麥對工業(yè)部門給予很大的稅收減免和財政補貼,導致實際作為碳排大戶的工業(yè)企業(yè)實際稅負不高,這對于家庭部門是不公平的。中央財經(jīng)大學稅務學院副院長樊勇曾經(jīng)分析碳稅征收對居民消費的直接效應和間接效應,結(jié)果顯示在直接效應方面,根據(jù)支出增加數(shù)額占原有可支配收入的百分比。困難戶高達0.47%,最高收入戶僅為0.04%,兩者相差達11.75倍之多。而間接效應方面,困難戶最高,為0.628 8%,最高收入戶最低,為0.494 1%,相差較小。[7]征收碳稅方案設計的不完善可能導致其對不同利益集團影響不同,利益失衡導致社會公平偏離。

四、碳稅征收公平原則的實現(xiàn)路徑

通過碳稅征稅公平原則的國別比較及實踐分析,發(fā)現(xiàn)各國在碳稅公平原則實踐方面積極采取有效措施,取得了一定的效果。但是西方發(fā)達國家利己主義和資本主義思想濃重,導致了碳稅征收出現(xiàn)了國際公平、實質(zhì)公平和社會公平的偏離。以下將通過借鑒國外碳稅征收公平原則法律實踐的優(yōu)秀經(jīng)驗,結(jié)合我國國情回答碳稅公平原則在我國的實現(xiàn)路徑。

(一)碳稅征收公平原則在稅負分擔的實現(xiàn)

判斷是否符合公平原則,首先取決于公平原則這一衡量標準的確定,就碳稅征收公平原則而言,關鍵在于如何實現(xiàn)稅負分配公平這一問題,以確?!跋嗤闆r相同對待、不同情況不同對待”的基本公平原則在碳稅領域的落實。具體措施如下:第一,在稅率確定上,稅率要最大程度反映納稅人排放二氧化碳的邊際成本,以使得稅率高于降低二氧化碳排放的成本;同時應考慮差別因素的影響,根據(jù)燃料含碳量的不同及各不同部門的實際情況實施差別稅率;稅率水平應該循序漸進,逐步提高,同時根據(jù)社會經(jīng)濟及碳稅實施效果來實現(xiàn)碳稅的動態(tài)調(diào)整機制。第二,在征稅對象上,碳稅是針對二氧化碳排放而征收的稅種,但導致全球氣候問題的溫室氣體還包括臭氧、甲烷等,從應對全球氣候問題及碳稅征收公平的角度出發(fā),從長期來看,應該對這些主要溫室氣體都進行征稅;但是從短期來看,應該先從占溫室氣體50%以上的二氧化碳征稅。同時,在將二氧化碳排放行為作為征稅對象時,要區(qū)分各燃料含碳量的不同,以此確定差別稅率;第三,在納稅主體上,應該區(qū)分工業(yè)部門和家庭部門,目前不宜將家庭部門作為征稅主體,理由主要有:碳排放主要來源于工業(yè)部門,對工業(yè)部門征稅可行性更高,碳稅通常通過價格機制轉(zhuǎn)移給消費者,對家庭部門暫不征稅,以避免重復征稅。

(二)稅收公平原則在稅益分享中的實現(xiàn)

在稅前資源配置及財富分配非正義的情況下,碳稅公平原則不僅僅要求稅負負擔公平,還包括對碳稅收入的再分配公平,即碳稅收益分配公平。碳稅收益分配公平通過稅收優(yōu)惠及碳稅歸屬和使用來實現(xiàn)。第一,稅收優(yōu)惠可以通過對完成減排目標的企業(yè)給予獎勵、對居民個人生活消耗能源的碳排行為暫不收費,對低收入群體給予特殊優(yōu)惠的形式實現(xiàn)公平原則。其次,鑒于碳稅尚未在全球范圍內(nèi)征收,為了保護本國企業(yè)的競爭力,減少碳稅在我國實施的阻力,應當對特殊行業(yè)給予特殊稅收優(yōu)惠或?qū)嵤┩硕悪C制。第二,考慮碳稅歸屬及使用。為調(diào)動各地方的積極性,可考慮將碳稅設計成中央地方共享稅;對于稅收收入,應建立規(guī)范的使用制度,以確保稅收收入專項用于節(jié)能減排事業(yè);稅收收入使用上通過轉(zhuǎn)移支付的方式來平衡差距,實現(xiàn)實質(zhì)公平。

(三)稅收公平原則在不同區(qū)域間的實現(xiàn)

碳稅公平原則在不同區(qū)域間的實現(xiàn)主要包括兩個一方面,一方面是國際層面上,即國家間的實現(xiàn);另一方面是國內(nèi)層面,及國內(nèi)不同區(qū)域的實現(xiàn)。對于碳稅公平原則在不同區(qū)域中的實現(xiàn),要堅持“共同但有區(qū)別的責任”,其要義是全球所有國家和國內(nèi)所有地區(qū)都負有減少碳排的共同義務和責任,但是減少碳排責任和義務的大小是有區(qū)別的,即發(fā)達國家和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)承擔主要責任,發(fā)展中國家和國內(nèi)經(jīng)濟落后地區(qū)承擔次要責任。[8]第一,共同承擔責任。發(fā)達區(qū)域和發(fā)展中區(qū)域面臨二氧化碳排放造成全球氣候異常的共同威脅,面對威脅,各個區(qū)域應當積極實施碳稅征收等其他有效減排手段,共同行動,同時應該建立共同的應對機制,以承擔共同的責任。第二,有區(qū)別的承擔責任。全球氣候危機主要歸結(jié)于發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)在發(fā)展過程中的碳排,目前發(fā)展區(qū)域的碳排提高是為了消除貧困,實現(xiàn)發(fā)展,而非忽視自身責任而進行的不應有排放。所以,在責任的具體承擔中,發(fā)達區(qū)域的具體任務是立足本區(qū)域的減排任務,大力實施碳稅征收,以發(fā)揮碳稅減少碳排放,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,實現(xiàn)低碳經(jīng)濟發(fā)展的作用,同時利用碳稅收入援助發(fā)展區(qū)域,實現(xiàn)區(qū)域公平。而在發(fā)展中區(qū)域,在發(fā)展不充分的情況下征收碳稅會抑制,使得發(fā)展更不平衡,因此發(fā)展中區(qū)域責任承擔主要積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,在消除貧困和實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時積極履行環(huán)境責任,適時征收碳稅。

(四)稅收公平原則在不同代際間的實現(xiàn)

全球氣候危機威脅人類生活的穩(wěn)定性、安全性及可持續(xù)性,這種威脅不僅僅表現(xiàn)為當代,更是威脅著未來。代際公平指的是每一代人都平等享有良好氣候環(huán)境的權利,后代人的地位應高于或至少等于當代人。鑒于目前有限的科技水平無法預測未來的環(huán)境影響和威脅,我們急需履行減排義務,未雨綢繆。因此碳稅收入必須加大環(huán)境保護方面的支出。具體措施如下:第一,使用碳稅收入支持新生一代的環(huán)保教育,提供環(huán)保教育補助;第二,使用碳稅收入建立未來環(huán)境保險基金,專門用于資助應對未來氣候的新技術開發(fā)、新能源利用、植樹造林等功在當代,利在千秋的項目;第三,在碳稅方案上,不僅僅考慮成本和效率的均衡,還需要考慮均衡不同代際之間的資源分配和環(huán)境共享。

[1]趙君.碳稅征收公平原則的實現(xiàn)[J].人民論壇,2014(17).

[2]邢麗.碳稅國際協(xié)調(diào)的理論綜述[J].經(jīng)濟研究參考,2010(44).

[3](美)羅爾斯.正義論[M].何懷宏,譯.北京:中國社會科學出版社,1998.

[4]毛濤, 朱勇.碳稅立法研究[M].北京:中國政法大學出版社,2013.

[5] 樊勇,張宏偉.碳稅對我國城鎮(zhèn)居民收入分配的累退效應與碳補貼方案設計[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理,2013(7).

[6] 張景華.碳稅的社會福利效應分析[J].當代經(jīng)濟管理,2010(8).

[7] 袁娟娟.論擔保國的責任和義務:2011年國際海洋法法庭“擔保國責任與義務”咨詢案述評[J].社會科學家,2012(11).

[8] 吳衛(wèi)星.從哥本哈根會議透視全球氣候變化法律規(guī)制中的幾個問題[J].南京大學學報,2010(5).

(責任編輯:李瀟雨)

The Study of the Fair Principle on a Carbon Tax Levy

GAO Bing-xun ,DING Guo-min

(Law College of Fuzhou University, Fuzhou 350000,China)

As countries all over the world do further research on global warming, the carbon tax as a reduce carbon dioxide emissions, effective measures to mitigate climate warming has become a common view. But there is a big controversy on wher a carbon tax levy. Globally, a carbon tax or not a is the carbon tax fairness problem. This article, through to a carbon tax fair principle of country and region of comparison and analysis of practice, is holding in combination with China's national conditions, putting forward about the fairness of tax collection of our country to realize the path.

a carbon tax levy; fair principle; realize the path

2015-06-26

高炳巡,男,福州大學法學院碩士研究生;丁國民,男,福州大學法學院教授,博士生導師。

F740.4

A

1008-2603(2015)05-0019-05

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