丁 德 昌

(湖南文理學(xué)院 法學(xué)院，湖南 常德　415000)

發(fā)展權(quán)視野中的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)法律保障

丁 德 昌

(湖南文理學(xué)院 法學(xué)院，湖南 常德415000)

摘要：農(nóng)民產(chǎn)權(quán)既是一種自然權(quán)利也是一種社會(huì)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)保障不僅是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民主體性發(fā)展的基石，更是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。實(shí)踐中，土地產(chǎn)權(quán)不完整、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)缺失、集體產(chǎn)權(quán)虛化等是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障缺失的主要方面。究其原因，主要在于二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)歧視、產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的誤區(qū)、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)組織的缺失等。保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，不僅要推進(jìn)集體資產(chǎn)股份制改革，也要設(shè)立農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)；不僅要排除行政干預(yù)，而且應(yīng)賦予農(nóng)民房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；最后應(yīng)完善村民自治，實(shí)行產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的民主化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民產(chǎn)權(quán)；發(fā)展權(quán)；法治

中圖分類號(hào)：D923.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.007

Abstract:Property rights of farmers are not only a kind of natural right，but also a kind of social right. The protection of property rights is not only the basis of farmers' survival and development, but also the cornerstone of the development of the farmers' subjectivity. What＇s more，it is a driving force for the development of the rural market economy. In practice, the main missing aspects of farmers' property rights protection lie in the fact that land property rights are incomplete and lack of the independent right of management, and the collective property rights are virtual. This is because the dual structure lead to discrimination property rights, the design of property right system, and the lack of property organization of farmers, etc. To protect farmers' property rights, we should not only promote the reform of collective assets stock, but also set up the property rights to hold rural land ownership. We should not only eliminate administrative intervention, but also give farmers housing property. Finally, we should perfect the villagers' autonomy to implement democracy of the realization of property right

收稿日期：2015-04-28

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(12YJA820014)；湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(11YBA237)

作者簡(jiǎn)介：丁德昌(1971-)，男，湖南常德人，湖南文理學(xué)院法學(xué)院副教授，博士，主要從事法理學(xué)、農(nóng)村法治研究。

文章編號(hào)：[19]丁德昌.村民自治異化的法理初探[J].法學(xué)論壇，2006,(6).1671-1653(2015)03-0048-07

Farmers'LegalProtectionofPropertyRightfromthe

PerspectiveoftheDevelopmentRight

DINGDe-chang

(LawSchool,HunanUniversityofArtsandScience,Changde415000,China)

Keywords:farmerspropertyrights;righttodevelopment;ruleoflaw

發(fā)展權(quán)作為第三代人權(quán)，是人權(quán)的新視角，是“在既有的公民政治權(quán)利和政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)文化權(quán)利的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展與分化，并高度抽象與提升而形成的一項(xiàng)人權(quán)?！盵1](P60~74)農(nóng)民發(fā)展權(quán)是作為集體和個(gè)體的農(nóng)民自由參與和增進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治等全面發(fā)展并享受發(fā)展利益的權(quán)利。農(nóng)民發(fā)展權(quán)是以發(fā)展為視角和引擎對(duì)農(nóng)民基本權(quán)利的提升和升華，是以發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿提煉而成的農(nóng)民人權(quán)形式。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)族系中的核心權(quán)利。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障對(duì)于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有極為深遠(yuǎn)的意義。本文以發(fā)展權(quán)為視角在探討農(nóng)民產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵和保障價(jià)值基礎(chǔ)上，力圖探索農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障的法律路徑。

一、 農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和保障價(jià)值

(一)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)是界定人與人因?yàn)樨?cái)產(chǎn)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的概念,學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的簡(jiǎn)稱，“一種通過(guò)社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物流的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利。”[2](P1 101)庫(kù)特認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是由一組權(quán)利組成，包括“占有、使用、改變、饋贈(zèng)、轉(zhuǎn)讓或阻止他人侵犯其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利”[3](P152)。產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，“產(chǎn)權(quán)是自由的堡壘，民主的基石。”[4](P194)

所謂農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，是以所有權(quán)為核心的農(nóng)民個(gè)體或農(nóng)民集體對(duì)其財(cái)產(chǎn)所享有的占有、使用、支配、收益、處置和阻止他人侵犯的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是一個(gè)包括生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的權(quán)利系統(tǒng)，主要包括生活資料產(chǎn)權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、家畜產(chǎn)權(quán)、儲(chǔ)蓄和現(xiàn)金等。以上財(cái)產(chǎn)也是農(nóng)民獲取其他財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)。其中土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的核心，在農(nóng)民所有產(chǎn)權(quán)中具有基礎(chǔ)地位。 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和,包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和抵押權(quán)等。在西方自由市場(chǎng)國(guó)家，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)被視為私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的一部分,“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。”[5](P57)土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民生存和發(fā)展之本，土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。所以，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的邏輯起點(diǎn)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r及國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系緊張與否，在相當(dāng)程度上也取決于能否滿足農(nóng)民的土地要求及合理界定和保障農(nóng)民的土地權(quán)益?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心在于農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題的本質(zhì)是農(nóng)民發(fā)展問(wèn)題。而農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心在于產(chǎn)權(quán)保障。

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)既是一種自然權(quán)利也是一種社會(huì)權(quán)利，是二者的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民的自然權(quán)利。農(nóng)民通過(guò)對(duì)自然之物的占有、使用、收益、處分而使自身生命得以延續(xù)。自古“官出于民，民出于土”，傳統(tǒng)農(nóng)民主要是以耕作土地為其主要收入和生活來(lái)源。因此，土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的核心要素。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為核心的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利。另一方面，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)更是一種社會(huì)權(quán)利。國(guó)家確定合理的產(chǎn)權(quán)制度，從而為農(nóng)民和其他社會(huì)群體的財(cái)產(chǎn)交換獲得合理的交易比例和權(quán)重。不合理的交易是對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的扭曲，是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的非法掠奪。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代或受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的“工農(nóng)剪刀差”政策顯然侵犯了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，而且也是導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展兩張皮的關(guān)鍵原因。

(二)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)之于農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的權(quán)利基石。財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)之一，是人之作為人所應(yīng)享有的基本權(quán)利，“財(cái)產(chǎn)權(quán)也是形成和保護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的權(quán)利，而私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅僅為個(gè)人生命生存和自由發(fā)展提供必須的物質(zhì)基礎(chǔ)，也為社會(huì)良性有序及健康穩(wěn)定奠定了物質(zhì)條件保障。”[6](P4)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅是生命權(quán)與自由權(quán)的必然延伸，而且也是生命權(quán)與自由權(quán)的一種保證，“財(cái)產(chǎn)權(quán)是自由的守護(hù)神?！盵7]保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是保護(hù)農(nóng)民生存、發(fā)展、追求幸福的前提條件和基石，“政治的主要職責(zé)是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)就沒(méi)有公正?！盵8](P540)

1.產(chǎn)權(quán)保障是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性權(quán)利

隨著人類生產(chǎn)力水平的提高和家庭私有經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，擁有一定財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)維護(hù)家庭成員生存和發(fā)展具有重要意義。洛克將生命、自由和財(cái)產(chǎn)視為三大基本人權(quán)，可見(jiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民生存和發(fā)展的物質(zhì)起點(diǎn)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民價(jià)值和尊嚴(yán)的基石，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，農(nóng)民的一切便會(huì)失去基本的物質(zhì)依托，“生命權(quán)的實(shí)現(xiàn)有尊嚴(yán)與奴役之界分，尊嚴(yán)地像人一樣地活著與牲口般任人驅(qū)使而奴役式的活著的分界線就在于社會(huì)有無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)與安排?！盵9](P148)

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)首先是農(nóng)民對(duì)自然的權(quán)利，農(nóng)民通過(guò)對(duì)自然之物的占有、使用、收益、處分而使生命存續(xù)。農(nóng)民通過(guò)自己的勞動(dòng)從土地中獲取自身生存所需的物質(zhì)資料，將自然之物轉(zhuǎn)變成為財(cái)產(chǎn)從而滿足自己生存的需要。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度界定了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的邊界，并在法律上確認(rèn)農(nóng)民對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益和分配。同時(shí)，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度能保證農(nóng)民所有的財(cái)產(chǎn)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求去運(yùn)用，并實(shí)現(xiàn)其效益最大化。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度能保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)免受非法干涉，“一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)得以確保的社會(huì)，實(shí)際上就是限制了財(cái)產(chǎn)權(quán)所有人以外的任何人隨意侵占和剝奪個(gè)人財(cái)產(chǎn)的可能，從而使個(gè)人擁有了生存的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)自由權(quán)利的條件。”[9](P148)

2.農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障是農(nóng)民主體性發(fā)展的基石

發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)主體性權(quán)利，“發(fā)展權(quán)以人的全面發(fā)展和價(jià)值實(shí)現(xiàn)為終極理想。”[1](P60~74)發(fā)展權(quán)歸根到底是人的權(quán)利，“發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，是全體人類中的每一個(gè)人都享有的權(quán)利?！盵1](P60~74)主張農(nóng)民發(fā)展權(quán)歸根到底是主張農(nóng)民作為社會(huì)生活主體的發(fā)展權(quán)。而產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民主體發(fā)展基本的物質(zhì)性條件。農(nóng)民主體性發(fā)展程度與農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障程度成正相關(guān)性。農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利越多，越能獲得更多的財(cái)產(chǎn)；而農(nóng)民獲得的財(cái)產(chǎn)越多，越能擺脫外在之物對(duì)其的束縛而獲得獨(dú)立和自由，農(nóng)民主體性就能得到更好地發(fā)育。而農(nóng)民主體性發(fā)育越完善，一方面能直接激發(fā)農(nóng)民投身新農(nóng)村建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，極大促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。另一方面，有利于農(nóng)民公民意識(shí)的生長(zhǎng)，促進(jìn)農(nóng)民的平等意識(shí)、自由意識(shí)、契約意識(shí)、公共意識(shí)和公益意識(shí)的生成。社會(huì)主義憲政的基礎(chǔ)與前提是作為獨(dú)立而自由意志的公民個(gè)體的存在。如果個(gè)體公民喪失了自由與獨(dú)立，社會(huì)主義憲政的基礎(chǔ)必將喪失。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)自由便沒(méi)有憲政社會(huì)所需要的公民。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民自由獨(dú)立意志的生成提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度的存在和完善則是農(nóng)民成為自由獨(dú)立公民的經(jīng)濟(jì)制度安排。

3.農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力

“三農(nóng)問(wèn)題”是一個(gè)密切聯(lián)系的整體，核心在于“農(nóng)民問(wèn)題”，農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵在于農(nóng)民發(fā)展。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的效益低下已經(jīng)成為制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的“瓶頸”。只有大力發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)代解決“三農(nóng)問(wèn)題”的基本共識(shí)。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度的確立，使農(nóng)民個(gè)人基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障而生成自由、平等與獨(dú)立的人格，能夠自主地決定參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)，“農(nóng)民在融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)自由和平等的必然要求必定會(huì)對(duì)他們產(chǎn)生影響，并反映到他們的觀念中，成為自由意識(shí)和平等意識(shí)?！盵10](P181)不僅如此，農(nóng)民由于具有平等的經(jīng)濟(jì)人格，能夠使自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從有利于自己的利益最大化著眼，從而必將大大提高農(nóng)村資源配置和利用的效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的確立和保障必將使產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益或物質(zhì)財(cái)富的重要手段。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民主體性的尊重，對(duì)農(nóng)民合法物質(zhì)權(quán)益的法治保障，必將激發(fā)農(nóng)民物質(zhì)利益追求的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而積極投身于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。因此，保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是培育農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度起點(diǎn)。

二、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護(hù)缺失現(xiàn)狀及緣由分析

(一)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護(hù)缺失現(xiàn)狀

1．農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不完整

在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)民只享有農(nóng)地使用權(quán)。這種土地制度的缺陷顯而易見(jiàn)。其一，農(nóng)民對(duì)土地只享有承包權(quán)及有限的使用權(quán)。這種權(quán)利不僅不能繼承也不能買賣。現(xiàn)行法律只保障農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓沒(méi)有法律依據(jù)。其二，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地具有不受限制的處置權(quán)。各級(jí)政府實(shí)質(zhì)享有不經(jīng)農(nóng)民同意的農(nóng)地征收權(quán)，村委會(huì)雖然是代表農(nóng)民的自治機(jī)構(gòu)，但在強(qiáng)大的政府權(quán)力面前往往淪為地方政府的“腿”，在農(nóng)村土地征收中難以真正代表農(nóng)民意志和利益。實(shí)踐中，地方政府操控村委會(huì)，對(duì)農(nóng)民土地非法征收和違法補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2．農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)缺失

自主經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的重要權(quán)利。農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體，在土地上種植什么或不種植什么，農(nóng)民應(yīng)該有自主權(quán)。農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的享有主要在于土地使用權(quán)，這又是通過(guò)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，不少地方政府經(jīng)常以所謂的“行政指導(dǎo)”的方式間接干預(yù)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。如有的地方為了完成上級(jí)糧棉指標(biāo)強(qiáng)迫農(nóng)民只能種植糧食和棉花等品種而不能有別的選擇。又如，近年來(lái)，為了完成上級(jí)規(guī)定的綠化指標(biāo)，個(gè)別地方強(qiáng)使農(nóng)民大量毀田種樹(shù)。山西省沁水縣嘉豐鎮(zhèn)李莊村毀田種樹(shù)800畝，全村一千多人無(wú)田可耕。[11]農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的缺失，嚴(yán)重影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有效行使。

3．農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)虛化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人民公社體制下形成農(nóng)村集體“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村公有制產(chǎn)權(quán)體系。改革開(kāi)放后推行的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”雖然解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題并大大激活了農(nóng)村的活力，但對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)共同共有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并未從根本上改變。這種產(chǎn)權(quán)形式使農(nóng)村集體資產(chǎn)在理念上屬于全體村民，但在實(shí)踐中卻是“人人有份，實(shí)則人人無(wú)份”[12]。集體資產(chǎn)的管理和運(yùn)作往往是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。實(shí)踐中，由于產(chǎn)權(quán)主體的缺位，再加上監(jiān)督缺失，集體資產(chǎn)往往難以產(chǎn)生很大效益，其成員亦難以獲得實(shí)際的利益。因此，農(nóng)民集體成員對(duì)“人人所有”難以產(chǎn)生認(rèn)同感，“人人所有”往往變成“人人不問(wèn)”。以土地產(chǎn)權(quán)為例，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)，但屬于哪一級(jí)集體所有，各地執(zhí)行不一。有的是自然村所有，有的是行政村所有，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所有。村民委員會(huì)和村民小組屬于村民自治組織，并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體，顯然也不宜充當(dāng)土地所有權(quán)主體。不僅如此，按有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民個(gè)人也不是所有權(quán)主體。故而，在實(shí)際上，土地所有權(quán)主體不清，嚴(yán)重缺位。

(二)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障缺失的緣由分析

1．二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)歧視

二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)權(quán)得不到有效保障的“毒瘤”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了盡早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，國(guó)家公共資源的分配向城市傾斜，農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療制度、社保等社會(huì)生活方面享受和城里人不平等的待遇，戶籍制度將農(nóng)民束縛在土地上，實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”。

實(shí)際上，二元社會(huì)體制對(duì)農(nóng)民的歧視關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)利益的歧視。在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民并不享有對(duì)土地和土地上出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不僅不享有土地承包權(quán)、使用權(quán)，更談不上農(nóng)地收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。在這種體制下，農(nóng)民對(duì)于土地的產(chǎn)出沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，僅能從集體中分配到維持基本生存的糧食。實(shí)際上，在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)民問(wèn)題的表層是物質(zhì)貧困，深層的卻是權(quán)利貧困；而權(quán)利貧困的核心就是產(chǎn)權(quán)利益的貧困。改革開(kāi)放后至今，雖然我國(guó)廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，但農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響依然存在。如由于宅基地屬于集體所有，農(nóng)民房產(chǎn)并不能自由轉(zhuǎn)讓；國(guó)家未對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)實(shí)施產(chǎn)權(quán)登記制度，農(nóng)民房產(chǎn)不能抵押，轉(zhuǎn)讓也存在程序障礙。

2．產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的誤區(qū)

產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)制度的反映。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度主體是公有制。公有制包括國(guó)有和集體所有，集體公有制“是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受起控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排?！盵13](P7)在農(nóng)村，農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)——土地屬于農(nóng)民集體所有，而這種所有形式是一種“抽象”的公有，在民法理論上稱之為“共同共有”，其產(chǎn)權(quán)主體“是一種虛擬的所有權(quán)主體”[14](P49)。產(chǎn)權(quán)如果不被具體化為切實(shí)的形式，必然會(huì)演化成名義上“人人皆有”，而在實(shí)踐中異化為“人人皆無(wú)”，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體虛位的現(xiàn)象。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體的虛位，必然導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)民雖然擁有“名義”上的產(chǎn)權(quán)主體身份，但實(shí)際上卻是對(duì)以土地為核心的農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失或不全。如果這種集體所有制涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根本安排的話，那么，在此基本制度安排下的具體產(chǎn)權(quán)機(jī)制也是僵化的。長(zhǎng)期以來(lái)，不允許農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)一步限制了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能。

3．維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的組織缺失

產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須借助于一定的組織形式,“要想使人類重新自由，就要給社會(huì)一種組織，這個(gè)組織便利一切人在同等的地位上滿足他們的欲望，發(fā)展他們的能力?！盵15](P32)在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家權(quán)力一插到底，人民公社作為國(guó)家政權(quán)組織在農(nóng)村基層忠實(shí)地執(zhí)行計(jì)劃體制下“一國(guó)兩策”的產(chǎn)權(quán)歧視政策。生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)完全被編入到國(guó)家權(quán)力之網(wǎng)，難以真正反映農(nóng)民的意志和利益。農(nóng)民沒(méi)有維護(hù)其產(chǎn)權(quán)利益的組織，農(nóng)民利益維護(hù)得不到應(yīng)有的組織保障。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管我國(guó)農(nóng)民的文化生活水平得到初步提升，但維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的諸如農(nóng)會(huì)等公民組織由于種種原因卻沒(méi)有得到發(fā)育和生長(zhǎng)。隨著農(nóng)村人民公社體制的廢除，村民自治作為農(nóng)民自治組織，在農(nóng)村集體內(nèi)部整合產(chǎn)權(quán)利益和產(chǎn)權(quán)糾紛起到了一定作用。然而由于村民自治僅僅局限于一村之內(nèi)，并且村民自治在實(shí)踐中出現(xiàn)了一定的異化現(xiàn)象，使得村民自治作為農(nóng)村基層社會(huì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護(hù)的自治組織功能大打折扣。

三、 保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)

(一) 實(shí)行集體資產(chǎn)股份制，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)民集體資產(chǎn)抽象的“共同共有”難以讓農(nóng)民現(xiàn)實(shí)地享有集體資產(chǎn)保值增值的利益。農(nóng)民對(duì)于村級(jí)集體資產(chǎn)只有通過(guò)看得見(jiàn)，而且“摸得著”的具體方式，才能真切感受到自己是集體資產(chǎn)的主人，現(xiàn)實(shí)地享受集體資產(chǎn)保值增值所帶來(lái)的收益，從而促進(jìn)農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)。改革農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基本思路是：改革傳統(tǒng)的集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式，變集體資產(chǎn)的共同共有為按份共有。而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)按份共有的具體形式是實(shí)行農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制。股份合作制的基本宗旨是盤活集體資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民集體和個(gè)體共同發(fā)展。農(nóng)民集體資產(chǎn)股份制根本目的是建立產(chǎn)權(quán)明晰、主體明確、收益良好、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)民集體資產(chǎn)股份制的主要內(nèi)容和運(yùn)作流程主要是：第一步，成立股份合作社。股份合作社應(yīng)采用公司化運(yùn)作模式、組織結(jié)構(gòu)、治理模式和運(yùn)作機(jī)制。第二步，清產(chǎn)核資，量化折股。對(duì)村集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資應(yīng)該委托專業(yè)會(huì)計(jì)事務(wù)所進(jìn)行評(píng)估，并由注冊(cè)會(huì)計(jì)師來(lái)進(jìn)行審計(jì)。對(duì)股權(quán)分配應(yīng)該遵循“三三制”原則，即將所有股權(quán)量化為集體股、人口股和農(nóng)齡股三類股，原則上是各占三分之一，并可由股東大會(huì)決議適當(dāng)增減。集體股是村民集體為了謀求整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而占有的股份，其余股份完全量化分配到個(gè)人。安徽宣城市宣州區(qū)澄江街道辦事處下屬郊區(qū)村——花園村，將1 970多萬(wàn)集體資產(chǎn)量化成23%的集體股、52%的農(nóng)齡股和25%的人口股。其中，農(nóng)齡股和人口股分配給1 153名農(nóng)業(yè)戶口村民。[16](P86)第三步，股權(quán)到戶，頒發(fā)權(quán)證。股權(quán)量化后，應(yīng)該以戶為單位頒發(fā)《股權(quán)證》。為了增強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)化的公信力，必須進(jìn)行公示，股權(quán)份額應(yīng)該由各縣產(chǎn)權(quán)局進(jìn)行登記。集體股收益應(yīng)用于股份合作社正常運(yùn)營(yíng)及村委會(huì)公益性支出，人口股和農(nóng)齡股收益則歸其產(chǎn)權(quán)主體——個(gè)體農(nóng)民所有，并且依法可繼承和在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革要堅(jiān)決杜絕簡(jiǎn)單地“賣光、分光”的做法，一定要保留一定比例的集體股，一般以三分之一為宜。人口股和農(nóng)齡股收益直接用于農(nóng)民生活和發(fā)展，而集體股收益則為農(nóng)民集體發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二) 設(shè)立農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的合理安排不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵，同時(shí)也是農(nóng)民其他一切權(quán)利保障的制度基石。孟子曰：“無(wú)恒產(chǎn)則無(wú)恒心。”賦予農(nóng)民對(duì)土地具體、真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)對(duì)于保障農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展具有極為重要的意義。然而，由于我國(guó)基本政治體制使然，目前直接賦予農(nóng)民對(duì)土地的私有權(quán)與我國(guó)農(nóng)村集體土地公有制相違背，顯然是難以行通的。一個(gè)可供選擇的現(xiàn)實(shí)思路是：設(shè)置農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。所謂農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)是指在確保農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地享受終極所有權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民在一定年限內(nèi)對(duì)農(nóng)村集體土地占有、利用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)利。相比較農(nóng)村集體的終極產(chǎn)權(quán)，這種農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)是一種有限的產(chǎn)權(quán)，是結(jié)構(gòu)性權(quán)利。它和農(nóng)村集體所有權(quán)相比，就是不享有完全法律意義上的處分權(quán)，即不能享有土地的買賣權(quán)利，然而卻享有處分權(quán)的另一權(quán)能即土地流轉(zhuǎn)，可以對(duì)其土地持有和使用權(quán)在法定期限內(nèi)出租、出借，并對(duì)出租享有收益權(quán)。這種農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一種動(dòng)態(tài)的實(shí)現(xiàn)形式，和農(nóng)村土地集體所有制的政治理念及憲法規(guī)定不沖突并且兼容，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體土地公有制產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的一種制度創(chuàng)新。農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)的設(shè)立是兼顧我國(guó)土地公有制的基本經(jīng)濟(jì)制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的客觀需要的創(chuàng)新性制度選擇。農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)的設(shè)置將必然促進(jìn)農(nóng)民在享有有限土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的增值收益，為農(nóng)民主體性發(fā)展夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)完善市場(chǎng)機(jī)制，排除侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的行政干預(yù)

作為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制充分尊重供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)等要素之間互相聯(lián)系及作用機(jī)理，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。市場(chǎng)機(jī)制的天敵是行政的非法干預(yù)。保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，必須充分尊重和利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律和基本機(jī)制，堅(jiān)決摒棄運(yùn)用行政手段非法和不合理地對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益進(jìn)行干預(yù)。一方面，完善市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，堅(jiān)決摒棄侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的行政干預(yù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府實(shí)行針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度，通過(guò)“工農(nóng)剪刀差”壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格抬高工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格，將農(nóng)民的勞動(dòng)成果較為隱蔽地轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)環(huán)節(jié)。這種做法雖然在特定歷史時(shí)期為我國(guó)工業(yè)化起到了資金原始積累的作用，但嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益，影響農(nóng)民發(fā)展。“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度雖然早已廢除，但不少地方仍然通過(guò)行政指導(dǎo)價(jià)的形式變相引導(dǎo)限制農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，往往導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收。這種嚴(yán)重侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的做法必須予以堅(jiān)決摒棄，必須完善市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。

另一方面，堅(jiān)決貫徹《反壟斷法》，消除對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)封鎖。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求在最大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。不少地方政府以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)為名，通過(guò)各種行政手段，甚至直接采取“封堵”的方式限制，包括重要農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者限制本地商品流向外地市場(chǎng)。由于供需關(guān)系和渠道不暢通，很多時(shí)候只能在本地銷售往往形成滯銷，從而導(dǎo)致價(jià)格低廉，直接影響農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益。對(duì)于這種通過(guò)行政壟斷導(dǎo)致的農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)利益受損的侵權(quán)行為，應(yīng)堅(jiān)決予以打擊。為此，反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)加強(qiáng)侵犯農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品銷售職能的行政壟斷執(zhí)法。對(duì)于農(nóng)民舉報(bào)或反映的以上行政壟斷行為堅(jiān)決予以查處。必要時(shí)反壟斷機(jī)構(gòu)應(yīng)組織聽(tīng)證會(huì)，就該行政行為的合法性進(jìn)行社會(huì)聽(tīng)證。查證屬實(shí)的，反壟斷機(jī)構(gòu)可以自己或責(zé)成上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；同時(shí)，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)依法給予嚴(yán)厲的處分。不僅如此，應(yīng)賦予農(nóng)民對(duì)以上行政壟斷行為的訴權(quán)，對(duì)于反壟斷機(jī)構(gòu)處理不服或消極處理，農(nóng)民依法可以提起訴訟，也可直接向法院提起訴訟。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，對(duì)于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的保護(hù)，進(jìn)而對(duì)于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

(四)賦予農(nóng)民房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)

房產(chǎn)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，是農(nóng)民生存權(quán)保障的基本物質(zhì)載體，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的基石。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護(hù)的整體缺失，農(nóng)民對(duì)自己居住的房產(chǎn)也并不享有完全意義上的產(chǎn)權(quán)。城市居民的房產(chǎn)是國(guó)家通過(guò)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證予以確權(quán)的，居民可以對(duì)其房產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，享有完全產(chǎn)權(quán)。而農(nóng)民的房子并未予以確權(quán)，不能抵押，其轉(zhuǎn)讓和出租亦得不到國(guó)家法律層面的明確保護(hù)。在新農(nóng)村建設(shè)中，不少地方農(nóng)村建立的農(nóng)民公寓也只是村里自己頒發(fā)的所謂產(chǎn)權(quán)證，并不是真正國(guó)家法律層面的房產(chǎn)確權(quán)，其保護(hù)力度顯然是蒼白的。由于農(nóng)民對(duì)自己的宅基地缺乏明確的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民拿自己的宅基地轉(zhuǎn)讓他人，存在明顯的法律障礙。因?yàn)檎厮袡?quán)是農(nóng)村集體所有，在現(xiàn)行法律框架下農(nóng)民個(gè)人無(wú)處分權(quán)。中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！币虼?，改革現(xiàn)有農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民房產(chǎn)以明確產(chǎn)權(quán)，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。

不僅如此，農(nóng)民其他生活資料和生產(chǎn)資料等私有財(cái)產(chǎn)保障也是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障的重要方面。據(jù)筆者調(diào)查，不少地方農(nóng)民小偷小摸猖獗，很多地方農(nóng)村治安堪憂。因此，加強(qiáng)農(nóng)村治安環(huán)境的整治，也是維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的重要方面。一方面，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村公安執(zhí)法和司法力量。應(yīng)加強(qiáng)公安派出所的警力，提高其辦案能力；同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村司法力量，對(duì)農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)糾紛案件及時(shí)審結(jié)和執(zhí)行到位。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)農(nóng)村社區(qū)和村民委員會(huì)的治安委員會(huì)的作用。充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，組成村義務(wù)治安隊(duì)，經(jīng)常在村內(nèi)進(jìn)行巡邏，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村偷盜搶劫現(xiàn)象，及時(shí)調(diào)節(jié)處理村民間因產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的民間糾紛。農(nóng)民基本生產(chǎn)資料和生活資料產(chǎn)權(quán)的有效保障，不僅對(duì)于維持農(nóng)民生存權(quán)具有重要意義，而且對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)意義重大。因?yàn)椋r(nóng)民在基本生存權(quán)得到保障后，必然謀求發(fā)展,“生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和條件，而發(fā)展權(quán)又是生存權(quán)的存續(xù)和發(fā)展。”[17](P33~40)而農(nóng)民維持生存和發(fā)展的前提是必須保障其生活資料和生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)。

(五)完善村民自治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)民主化

產(chǎn)權(quán)是所有制關(guān)系在法律上的表現(xiàn)形式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)集權(quán)制的處理模式，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和農(nóng)民日益增長(zhǎng)的民主化需求。對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)真正掌握在農(nóng)民自己手中，農(nóng)民才能現(xiàn)實(shí)地享有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)利益。在現(xiàn)行制度框架下，只有通過(guò)村民自治的民主機(jī)制，農(nóng)民才能真正享有集體財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)，從而為其發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)獲得產(chǎn)權(quán)利益。通過(guò)村民自治的民主決策能真正體現(xiàn)農(nóng)民自己的意志，使其朝著實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化方向決策，“村民自治的政治建設(shè)既是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的政治結(jié)果，也是進(jìn)一步保障產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治條件?！盵18](P324)然而實(shí)踐中，由于種種原因村民自治異化現(xiàn)象較為突出，“嚴(yán)重偏離村民自治的價(jià)值目標(biāo)和精神實(shí)質(zhì)，甚至與村民自治制度設(shè)計(jì)的初衷大相徑庭?！盵19](P86~92)因此，只有完善村民自治，才能真正達(dá)到產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的民主化。

一方面，嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，堅(jiān)決杜絕基層政府侵犯村民自治權(quán)?，F(xiàn)行《村組法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，并具體規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)范圍；同時(shí)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。然而實(shí)踐中基層政府利用其職權(quán)侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。諸如，基層政府違法征用農(nóng)民土地、違法補(bǔ)償；人為限制降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，限制農(nóng)產(chǎn)品出境等損害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益，等等。因此，對(duì)于代表國(guó)家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)權(quán)力，法律必須予以明確的授權(quán)，通過(guò)例舉的方式予以規(guī)定。因?yàn)?，在法治社?huì)對(duì)于政府權(quán)力，法無(wú)明文規(guī)定則無(wú)權(quán)力；對(duì)于公民權(quán)利，法無(wú)明文禁止則有權(quán)利。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違法干預(yù)村民自治權(quán)的法律責(zé)任?！洞褰M法》第三十六條第三款規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正”，這里的“改正”能算是真正意義上的法律責(zé)任嗎？不具有懲罰性、制裁性的“法律責(zé)任”顯然是蒼白無(wú)力的，應(yīng)該追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人的責(zé)任，可增加規(guī)定，“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接人員予以記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分。構(gòu)成犯罪的，依法追求刑事責(zé)任?！敝挥忻鞔_規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)范圍，并且明確相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，才能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)村民自治中以產(chǎn)權(quán)利益為核心的村民自治事項(xiàng)形成有力的法律威懾。

另一方面，嚴(yán)格推行村務(wù)公開(kāi)，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)決策的民主化。現(xiàn)實(shí)中由于種種原因村委會(huì)往往異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，在土地征用過(guò)程中難以真正代表本村村民，可以考慮建立村級(jí)土地管理委員會(huì)，由村民(代表)大會(huì)選舉村民代表組成。該委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)集體土地的管理和監(jiān)督，使集體土地產(chǎn)權(quán)的行使從行政權(quán)力的陰影中解脫出來(lái)，弱化基層政府行政權(quán)力對(duì)集體土地的直接干預(yù)，使農(nóng)民真正成為經(jīng)營(yíng)主體、產(chǎn)權(quán)主體，成為土地的“主人”。在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持民主決策。只有民主決策，才能充分體現(xiàn)全體村民的意志，最大限度實(shí)現(xiàn)全體村民的共同利益。為此，必須堅(jiān)持村務(wù)公開(kāi)，因?yàn)榇鍎?wù)公開(kāi)是民主決策的前提。公開(kāi)才能透明；公開(kāi)才能公正。通過(guò)全方位的村務(wù)公開(kāi)，村民才會(huì)享有對(duì)村務(wù)的知情權(quán)；而享有充分的知情權(quán)是民主決策的基礎(chǔ)。村民自治的優(yōu)化，必將增加村民自治的產(chǎn)權(quán)決策的民主成色，使村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)利益能根據(jù)集體智慧實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化和利益最大化方向決策，最大可能地實(shí)現(xiàn)利益分配的公平與正義，從而促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

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