翟 小 娜

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州　215000)

破解行政訴訟“執(zhí)行難”——以行政法院的設(shè)立為突破口

翟 小 娜

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州215000)

摘要：2014年11月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定，對(duì)“執(zhí)行難”等問(wèn)題積極地做了回應(yīng)。但該法在解決“執(zhí)行難”問(wèn)題上所作的改進(jìn)，相較于理論界近十年的探索來(lái)說(shuō)，明顯有些保守和踟躕。受困于現(xiàn)行的政治體制、合法性依據(jù)的匱乏和相應(yīng)配套制度未及時(shí)跟進(jìn)等因素，新《行政訴訟法》在解決“三難問(wèn)題”上略顯踟躕，制度設(shè)置上也乏善可陳。欲真正實(shí)現(xiàn)行政審判獨(dú)立，真正解決“執(zhí)行難”，行政法院的設(shè)立勢(shì)在必行?；谖覈?guó)的基本國(guó)情，分步驟、有計(jì)劃地建立起從屬于最高人民法院的專門行政審判組織是可行之舉。

關(guān)鍵詞：《行政訴訟法》；行政訴訟；司法體制改革；行政法院

文章編號(hào)：1671-1653(2015)03-0055-06

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.009

Abstract:On November First, 2014, the Standing Committee of the National People's Congress passed a resolution to modify the Administrative Procedural Law. "Difficult execution" as this modification's key breakthrough difficulties, the new law actively responded. But compared with theory for nearly 10 years of exploration, the improvement of the law is still conservative. Trapped in the current political system, the lack of legitimacy basis, corresponding measures not timely update and so on, the new Administrative Procedural Law in resolving the "fundamental issues" slightly holds off and the system settings have nothing good or unusual to report.To realize the administrative trial independence and really solve the "difficult execution", the establishment of administrative court is imperative. Based on our country's basic national conditions, establishing specialized administrative judicial organization in a planned way belonging to the supreme people's court is feasible.

收稿日期：2015-08-28

作者簡(jiǎn)介：翟小娜(1990-)，女，江蘇宿遷人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院2013級(jí)憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。

ResolutingAdministrativeLitigation"DifficultExecution"

——WiththeEstablishmentofAdministrativeCourtforBreach

ZHAIXiao-na

(KennethWangSchoolofLaw,SoochowUniversity,Suzhou215000,China)

Keywords:Administrative Procedural Law;administrativelitigation;reformofthejudicialsystem;administrativecourt

“立案難、審理難、執(zhí)行難”是公認(rèn)的行政審判領(lǐng)域的三大難題。“執(zhí)行難”自上個(gè)世紀(jì)末引起關(guān)注以來(lái)，各級(jí)人民法院幾乎都在試圖通過(guò)“提級(jí)管轄”、“異地管轄”、“相對(duì)集中管轄”等創(chuàng)新舉措來(lái)化解這一難題，但收效甚微。2014年11月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定。這是《行政訴訟法》頒布24年來(lái)的首次大修?！叭y”問(wèn)題作為本次修法的靶標(biāo)，成為修改的亮點(diǎn)。本文在對(duì)學(xué)術(shù)界關(guān)于“執(zhí)行難”問(wèn)題近十年探索進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理的基礎(chǔ)上，指出新《行政訴訟法》為解決“執(zhí)行難”所做的努力乏善可陳，原因是多方面、深層次的，只有分階段、有計(jì)劃地建立起獨(dú)立而公正的行政法院才能真正解決這一被病垢多年的頑疾。當(dāng)然，獨(dú)立而公正的行政法院的建立不僅是行政審判制度改革的終極追求，也是我國(guó)在司法體制改革道路上邁出的決定性一步。

一、學(xué)界對(duì)破解行政訴訟“執(zhí)行難”所作的探索

行政訴訟“執(zhí)行難”問(wèn)題是伴隨著《行政訴訟法》的實(shí)施慢慢顯現(xiàn)出來(lái)的。最先引起學(xué)者關(guān)注的是環(huán)保領(lǐng)域“執(zhí)行難”問(wèn)題，在1993年就有學(xué)者專門發(fā)文討論了“環(huán)保行政訴訟執(zhí)行難”問(wèn)題。[1](P24)自上個(gè)世紀(jì)90年代末開(kāi)始，行政訴訟“執(zhí)行難”問(wèn)題逐漸走進(jìn)學(xué)者的視野，成為研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。①學(xué)者們對(duì)“執(zhí)行難”的成因及其解決之道，提出了自己的建設(shè)性意見(jiàn)。

(一)設(shè)立行政法院或獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

為根本破除行政訴訟領(lǐng)域的“執(zhí)行難”，杜絕行政裁判文書(shū)成為“司法白條”，多數(shù)學(xué)者主張，既然司法體制的問(wèn)題是造成我國(guó)目前“執(zhí)行難”的根本原因，那么將行政審判體制改革作為我國(guó)司法體制改革的突破口，借設(shè)立獨(dú)立的行政法院或執(zhí)行機(jī)構(gòu)之機(jī)，不僅可以解決“執(zhí)行難”這一頑疾，還可以改善司法權(quán)在三權(quán)中的“短板”現(xiàn)象。當(dāng)今，在世界范圍內(nèi)形成了“司法系統(tǒng)內(nèi)獨(dú)立行政法院的德國(guó)模式”、“名義上隸屬于行政系統(tǒng)的行政法院的法國(guó)模式”和“最高司法機(jī)關(guān)下設(shè)行政法院的俄羅斯模式”等三種基本模式。[2](P8~9)從我國(guó)憲政體制來(lái)說(shuō)，設(shè)立受最高人民法院指導(dǎo)和監(jiān)督的專門的行政法院是最具有可行性的，也是為當(dāng)下絕大多數(shù)學(xué)者所支持的。

學(xué)者們意在畢其功于一役，通過(guò)獨(dú)立而公正的行政法院的設(shè)立解決的不僅是“執(zhí)行難”問(wèn)題，也是行政審判體制實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的根本途徑，更是我國(guó)現(xiàn)行司法體制改革的突破口。并且從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行政法院幾乎是所有具有獨(dú)立行政訴訟制度的國(guó)家和地區(qū)所普遍選擇的審判體制。我國(guó)法治現(xiàn)代化發(fā)展至今，似乎到了變革審判體制的時(shí)刻，建立較為獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，是一個(gè)較為理想的路徑。

(二)設(shè)立最高人民法院和省高級(jí)人民法院的巡回法庭

有一部分學(xué)者較為現(xiàn)實(shí)，考慮到我國(guó)法治傳統(tǒng)、當(dāng)下政治經(jīng)濟(jì)文化以及現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行現(xiàn)狀，主張行政訴訟執(zhí)行模式的科學(xué)構(gòu)建應(yīng)當(dāng)是在現(xiàn)有執(zhí)行法律規(guī)范制度基礎(chǔ)上進(jìn)行改良和創(chuàng)新。在現(xiàn)有行政審判體制基礎(chǔ)上，設(shè)立最高人民法院和省高級(jí)人民法院的巡回法庭，旨在發(fā)揮巡回法庭的“特效性”和“及時(shí)性”優(yōu)勢(shì)，解決當(dāng)事人訴訟不便、基層法院拒絕受理而應(yīng)當(dāng)受理的行政案件、執(zhí)行機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行判決和行政機(jī)關(guān)抗拒執(zhí)行的案件。[3](P3)

就這一主張來(lái)說(shuō)，支持的學(xué)者寥寥無(wú)幾，更多學(xué)者主張，在行政法院系統(tǒng)建立的前提下，為減輕行政相對(duì)人訴訟成本問(wèn)題而提出設(shè)立初級(jí)行政法院的巡回法庭。巡回法庭的設(shè)立得到了中央政策的支持?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)重大行政和民商事案件”。最高法院設(shè)立巡回法庭是對(duì)“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄體制”的有益探索，為我國(guó)未來(lái)行政法院的設(shè)立積累了經(jīng)驗(yàn)。

(三)完善法院現(xiàn)行執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置

更為現(xiàn)實(shí)的學(xué)者主張，在法院內(nèi)部做到執(zhí)行機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)相分離，提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位，給予其足夠人力、物力和財(cái)力來(lái)保障其權(quán)威的實(shí)現(xiàn)；立法上賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)更為完善、更為有效的執(zhí)行措施；明確行政機(jī)關(guān)的主管人員和直接責(zé)任人員的個(gè)人責(zé)任，加大處罰力度。通過(guò)對(duì)執(zhí)行部分的法律條文做以技術(shù)處理，從立法上保障“民”和“官”的法律地位的平等。正如某位學(xué)者所言，《行政訴訟法》的第一次修改只要能夠最大限度地解決現(xiàn)行制度運(yùn)行中的技術(shù)性問(wèn)題，適當(dāng)解決非根本的制度性問(wèn)題已經(jīng)十分不易了。[4](P52)

在持該觀點(diǎn)的學(xué)者看來(lái)，“執(zhí)行難”問(wèn)題不僅僅是政治體制問(wèn)題、法律制度問(wèn)題，更多地表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)踐層面的問(wèn)題，既需要慎重，又需要策略，只有在國(guó)內(nèi)司法環(huán)境成熟后，再考慮行政審判領(lǐng)域的改革，通過(guò)整個(gè)司法體制的改革來(lái)帶動(dòng)行政審判領(lǐng)域的司法獨(dú)立。這種被動(dòng)式的路徑選擇，在筆者看來(lái)值得商榷，坐以待斃式的制度變革只會(huì)錯(cuò)失改革的良機(jī)，更何況司法管理體制的整體改革是一個(gè)事關(guān)全局的龐大系統(tǒng)工程，等其完全到位必然要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)期。

基于此，上述三種觀點(diǎn)在關(guān)于改革的必要性和終極目標(biāo)上并無(wú)多少爭(zhēng)議。只是在如何進(jìn)行制度改革以及改革的廣度和深度等問(wèn)題上有著不同的聲音。在新《行政訴訟法》出臺(tái)之后，要求在我國(guó)建立獨(dú)立而公正的行政法院的呼聲越來(lái)越高。學(xué)者們紛紛發(fā)文就行政法院設(shè)置的級(jí)別、管轄的地域范圍、行政法官遴選、管轄爭(zhēng)議的處理等細(xì)節(jié)問(wèn)題給出了詳細(xì)的解答，相對(duì)于學(xué)者前期的理論探索來(lái)說(shuō)，近期學(xué)者們更多的是從行政法院制度構(gòu)建的細(xì)節(jié)層面展開(kāi)研究，這也充分說(shuō)明行政法院在我國(guó)的建立指日可待，至于何時(shí)成為現(xiàn)實(shí)，則要看立法者的魄力和膽識(shí)。

二、新《行政訴訟法》對(duì)理論界研究成果的吸收

行政裁判的執(zhí)行作為行政訴訟的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)系到行政訴訟判決的有效實(shí)現(xiàn)和行政糾紛的徹底解決。裁判文書(shū)所確定的權(quán)利義務(wù)的真正落實(shí)，也是司法權(quán)威彰顯的關(guān)鍵?，F(xiàn)在，新《行政訴訟法》已經(jīng)正式實(shí)施，它對(duì)化解“執(zhí)行難”所作的制度安排也成為本次修法的亮點(diǎn)之一。前文說(shuō)到，學(xué)者們對(duì)解決“執(zhí)行難”大體持三種改革方案。最為保守的建議是在法院內(nèi)部實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，給予執(zhí)行機(jī)構(gòu)充分的物質(zhì)保障以與其執(zhí)行責(zé)任相符合，同時(shí)，在立法上賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)更為有效、更為完善的執(zhí)行措施，加強(qiáng)拒不履行判決的處罰力度，明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)人責(zé)任等。新《行政訴訟法》應(yīng)該說(shuō)是依著這一改革思路來(lái)制定的。

(一)確立了先予執(zhí)行制度

新《行政訴訟法》規(guī)定：人民法院對(duì)起訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)金的案件，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響原告生活的，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，裁定先予執(zhí)行。先予執(zhí)行制度雖不是新的制度，但本次修改將其上升到法律層面，這對(duì)于解決行政相對(duì)人的燃眉之急或者生存照顧更具權(quán)威性。

(二)增加更為有效的督促行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行措施

具體包括：第一，將逾期不履行裁判的罰款對(duì)象由“行政機(jī)關(guān)”改為“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”。這是基于我國(guó)行政主體理念體系和“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，從有效性角度出發(fā)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處以罰款，可以說(shuō)是觸及為官者的軟肋。第二，引入輿論力量督促行政機(jī)關(guān)履行生效裁判。新法增加“將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告”這一強(qiáng)制措施，借“公開(kāi)”之力促執(zhí)行。第三，增加司法拘留措施，銜接罰款與刑事處罰兩類措施。這種執(zhí)行責(zé)任設(shè)置上的梯度性，可以很好地起到威懾作用。

這種經(jīng)驗(yàn)主義的路徑和保守的修法理念，使新《行政訴訟法》并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)性的變革。就像某位學(xué)者所說(shuō)，此次修法更像是為司法解釋的“正身”過(guò)程，突顯了《行政訴訟法》修改的保守和踟躕。[5](P30)就“執(zhí)行難”問(wèn)題來(lái)說(shuō)，此次修改雖然接地氣，但缺乏前瞻性，不具有持續(xù)的生命力。先予執(zhí)行制度是為司法解釋早已確立的，尊重司法經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有錯(cuò)，但在尊重的基礎(chǔ)上還應(yīng)該有所突破。但遺憾的是，本次修改在制度設(shè)計(jì)方面乏善可陳。同時(shí)，在對(duì)行政機(jī)關(guān)逾期拒不履行裁判文書(shū)所增加的“拘留行政負(fù)責(zé)人”的可行性也是值得商榷的。在行政體制中，行政決策由行政首長(zhǎng)最終定奪，拘留了行政首長(zhǎng)，整個(gè)行政系統(tǒng)正常的運(yùn)作可能就成了問(wèn)題，因而，這一制度可能面臨無(wú)法實(shí)施或難以實(shí)施的問(wèn)題。而就“公告”來(lái)說(shuō)，因?yàn)槊襟w都是由行政機(jī)關(guān)主管、主辦的，能否刊登出那些不執(zhí)行法院裁判的行政機(jī)關(guān)尚需觀察。

三、理想與現(xiàn)實(shí)間差距產(chǎn)生的原因分析

《行政訴訟法》的修改力爭(zhēng)穩(wěn)中求進(jìn)，應(yīng)該說(shuō)與我國(guó)一貫的修法路徑是相一致的，過(guò)分遷就司法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)學(xué)者的呼聲回應(yīng)乏力。不僅僅是執(zhí)行部分的制度設(shè)計(jì)趨于保守、無(wú)關(guān)痛癢，梳理整部法，“經(jīng)過(guò)修改的部分制度雖有進(jìn)步，但似乎還是在徘徊中‘憩息’，沒(méi)有呈現(xiàn)出‘變革’的決心和勇氣?！盵5](P30)這種路徑選擇最終也制約了行政訴訟法走向“理想的行政訴訟法”。但“立法是對(duì)既有利益格局的破除，必將引起各方利益主體之間的碰撞與摩擦?！盵6](P142)司法體制改革涉及的不僅僅是法律問(wèn)題，更多地它也是一個(gè)政治問(wèn)題、實(shí)踐問(wèn)題。想要實(shí)現(xiàn)改革的順利推進(jìn)，不出現(xiàn)“半截子”工程，除了夯實(shí)理論基礎(chǔ)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之外，黨和國(guó)家的全盤(pán)規(guī)劃和相關(guān)的制度銜接也是非常必要的。

首先，在國(guó)家體制架構(gòu)內(nèi)，司法是其重要組成部分之一，司法體制改革在長(zhǎng)期意義上必然對(duì)政體產(chǎn)生構(gòu)成性影響。在中國(guó)的憲法體制下，司法權(quán)的獨(dú)立性或權(quán)威性仍受多方的約束，司法體制存在的問(wèn)題并非是單純的法律問(wèn)題，而是重大的政治問(wèn)題。所以，要把司法體制改革推行下去，就必須得到中央的首肯，在重大問(wèn)題上必須得到中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國(guó)是否設(shè)立專門行政審判機(jī)構(gòu)？如何設(shè)立？該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)如何？何時(shí)全面推開(kāi)？等等，這些問(wèn)題都需要在中央明確表態(tài)的情況下才能啟動(dòng)。對(duì)司法體制改革，我們需要長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性方案，做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)其節(jié)奏和路徑選擇應(yīng)該是漸進(jìn)、穩(wěn)健和理性的，是與政治和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的。

其次，自上個(gè)世紀(jì)末以來(lái)，最高人民法院和不少地方法院探索“提級(jí)管轄”、“異地管轄”、“相對(duì)集中管轄”等創(chuàng)新舉措不斷涌現(xiàn)。雖然前期都有所成效，但這些改革措施發(fā)展到最后，形勢(shì)卻不容樂(lè)觀。管轄改革實(shí)行多年后，被人評(píng)價(jià)為“茶壺里的風(fēng)暴”，大體上還是在現(xiàn)行司法制度和司法體制下進(jìn)行的，沒(méi)有觸及制度和體制本身。探其原因，無(wú)非是受制于現(xiàn)行的憲法、法律的約束，改革空間較為狹窄。在強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，司法體制改革需要在法律框架內(nèi)進(jìn)行，只有這樣才能穩(wěn)妥地進(jìn)行下去，改革成果才能得以鞏固。由于缺乏憲法層面的充分依據(jù)支撐，要想設(shè)立專門的行政法院系統(tǒng)的確非易事。在討論設(shè)立專門行政審判機(jī)構(gòu)的合法性問(wèn)題上，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，《憲法》第124條通過(guò)適當(dāng)?shù)慕忉尶梢宰鳛樵O(shè)立行政法院的依據(jù)。筆者看來(lái)，行政法院在性質(zhì)上明顯不同于鐵路、海事等專門法院，但基于專門法院在我國(guó)側(cè)重“實(shí)踐需要”而設(shè)立的特性，修憲最為理想但又較為困難的現(xiàn)實(shí)情況，我們不妨運(yùn)用全國(guó)人大常委會(huì)之憲法解釋權(quán)，明確行政法院屬專門法院。結(jié)合黨的十八屆四中全會(huì)和新《行政訴訟法》的要求，為行政案件跨區(qū)域?qū)徖淼母母飫?chuàng)造更為廣闊的空間和實(shí)現(xiàn)的可能。

最后，行政審判體制改革除了關(guān)注司法地方化問(wèn)題，還需要考慮行政審判組織是否具有足夠的審判能力問(wèn)題，否則行政審判必然會(huì)再次陷入被動(dòng)。作為“慢性病”的行政審判專業(yè)性的缺失將會(huì)在以后的改革中凸顯，審判者是否具備足夠的能力是使行政爭(zhēng)議通過(guò)行政審判得到實(shí)質(zhì)解決的關(guān)鍵。現(xiàn)代行政生活越來(lái)越復(fù)雜，技術(shù)含量也越來(lái)越高，使得行政爭(zhēng)議當(dāng)中專業(yè)性內(nèi)容的比重越來(lái)越大，同時(shí)要求法院實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的社會(huì)需求也越來(lái)越高。近年來(lái)，我國(guó)法官專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)相較于以前是進(jìn)步了很多，但仍有很大地提升空間。行政審判法官?zèng)]有單獨(dú)的選任制度，而是服從法院統(tǒng)一的人事安排，任意流動(dòng)交流，很多法官缺乏實(shí)際行政經(jīng)驗(yàn)和行政審判經(jīng)驗(yàn)，再加上，沒(méi)有相應(yīng)的待遇保障和職位保障，進(jìn)一步導(dǎo)致法官隊(duì)伍不穩(wěn)定，流動(dòng)性大。在我國(guó)逐步走上司法獨(dú)立道路的同時(shí)，我們還應(yīng)該不斷加強(qiáng)法官隊(duì)伍的專業(yè)化、精英化建設(shè)。為此，我們還需要在法律人才培養(yǎng)計(jì)劃、法官遴選機(jī)制、法官任職保障等各個(gè)環(huán)節(jié)上加以完善，以此來(lái)配合司法體制改革真正落實(shí)。

四、破解行政訴訟“執(zhí)行難”的突破口——設(shè)立行政法院

本次《行政訴訟法》的修改，雖未將行政法院的設(shè)立寫(xiě)入文本，但其第18條第2款規(guī)定，“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，應(yīng)該說(shuō)，這為行政案件管轄制度和行政訴訟機(jī)制體制改革預(yù)留了空間，響應(yīng)了十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的號(hào)召。目前，各地法院也都開(kāi)始了各種積極的探索策略，如借助普通法院進(jìn)行集中管轄；部分地方利用鐵路運(yùn)輸法院、鐵路中級(jí)人民法院、開(kāi)發(fā)區(qū)法院、墾區(qū)法院、林業(yè)法院等進(jìn)行跨行政區(qū)劃法院改革，將這些法院改造成跨行政區(qū)劃法院，并主要審理行政案件。[7](P105)此外，最高人民法院也設(shè)立了巡回法庭，審理跨行政區(qū)域的重大行政案件。可以預(yù)見(jiàn)，這些改革措施將為下一步行政法院的設(shè)置積累足夠的經(jīng)驗(yàn)素材、奠定良好的制度基礎(chǔ)。

(一)設(shè)立行政法院的地位和意義

筆者認(rèn)為，設(shè)立從屬于最高人民法院的專門行政審判系統(tǒng)，不僅與我國(guó)現(xiàn)行司法體制基本兼容，還有助于推動(dòng)司法權(quán)向中央事權(quán)回歸并走向?qū)I(yè)化。

《憲法》第127條規(guī)定，最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān)。這作為憲法規(guī)定的我國(guó)基本司法制度，不應(yīng)該輕易改變，行政法院應(yīng)該設(shè)在最高人民法院之下。從實(shí)踐層面來(lái)看，最高人民法院在我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的司法實(shí)踐中已經(jīng)沉淀形成了最高司法權(quán)威，如果另行設(shè)置一套法院系統(tǒng)與之并駕齊驅(qū)，反而可能損害其權(quán)威。同時(shí)，兩套司法系統(tǒng)并存，不可避免地存在管轄權(quán)爭(zhēng)議、終審權(quán)等問(wèn)題，這既不利于法治的統(tǒng)一性，還徒添制度運(yùn)行成本，為解決上述爭(zhēng)議必然需要另設(shè)一機(jī)構(gòu)作為調(diào)節(jié)機(jī)制，難免疊床架屋。

司法權(quán)屬于中央事權(quán)是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。從世界范圍看，“無(wú)論是在單一制國(guó)家，還是在聯(lián)邦制國(guó)家，司法權(quán)并不遵從立法和行政的分權(quán)原則，而是遵從司法權(quán)統(tǒng)一原則，不僅如此，在聯(lián)邦制國(guó)家，司法權(quán)甚至還發(fā)揮著維護(hù)聯(lián)邦制存在和統(tǒng)一的作用?！盵8](P29)在我國(guó)，由于司法管轄區(qū)是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)劃分，且由《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》具體規(guī)定法院的組織體制，難免使人產(chǎn)生誤解，將國(guó)家設(shè)在地方的下級(jí)法院理解為隸屬于地方政府的地方法院?，F(xiàn)實(shí)司法體制下，我國(guó)的司法權(quán)的確是在中央與地方之間劃分，這就不可避免地形成司法地方化。獨(dú)立行政法院的設(shè)立將有助于司法權(quán)回歸到中央事權(quán)的本質(zhì)，成為真正維護(hù)法律統(tǒng)一性的最后屏障。

專門行政法院之所以能夠在越來(lái)越多的國(guó)家得到承認(rèn)，其專業(yè)能力突出也是重要原因?！皩I(yè)性不僅是世界各國(guó)行政法院存續(xù)之重要理由，亦為英美法系國(guó)家設(shè)立行政法院呼聲漸漲之主要緣由?！盵9](P194)面對(duì)技術(shù)性、專業(yè)化難度不斷提高的行政糾紛，法院想要實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，就必須提高自身的審判能力。設(shè)立專門的行政法院，從整體上建立體現(xiàn)專業(yè)化的行政審判法官遴選、培訓(xùn)、分案機(jī)制，以此來(lái)彌補(bǔ)行政審判法官專業(yè)性不足，這在一定程度上能夠倒逼我國(guó)行政審判隊(duì)伍的專業(yè)化發(fā)展。

(二)行政法院的具體構(gòu)建

基于中國(guó)大國(guó)治理的復(fù)雜性和前期管轄改革的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)行政法院體系的形成宜分步驟實(shí)施，待時(shí)機(jī)成熟后全面落實(shí)。

1.在現(xiàn)有跨區(qū)域管轄探索的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化以集中管轄為主的管轄制度改革[10](P16)

新《行政訴訟法》規(guī)定的跨行政區(qū)域管轄行政案件制度正好為集中管轄提供依據(jù)，以設(shè)立行政法院為目標(biāo)，就需要將集中管轄的重心轉(zhuǎn)向中級(jí)法院，由高級(jí)法院確立若干中級(jí)法院跨行政區(qū)域管轄一審行政案件。同時(shí)，官方亦提出利用原來(lái)鐵路法院的框架，把部分行政案件及其他案件指定到鐵路中級(jí)法院或者基層法院管轄，這些法院非專門法院，但以審理行政案件為主。[11]這可以在充分利用已有資源的基礎(chǔ)上，降低跨區(qū)域管轄的制度轉(zhuǎn)換成本。這些被指定集中管轄的中級(jí)人民法院和特定法院屬于一審行政法院，不服其裁判的，可以上訴到省高級(jí)人民法院。這些試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)定期將試點(diǎn)法院的情況向最高人民法院報(bào)告，為下一步推進(jìn)設(shè)立行政法院積累經(jīng)驗(yàn)。

2.在試點(diǎn)法院經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推行省級(jí)以下全面設(shè)置行政法院

雖然國(guó)家已經(jīng)明確否定近期有設(shè)立行政法院的計(jì)劃，但“以審理行政案件”為主的法院卻是行政法院的近似物。所以，按照十八屆三中全會(huì)建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離管轄的精神，基于試點(diǎn)法院的經(jīng)驗(yàn)，幾年之后，可在省以下全面設(shè)置行政法院。每一個(gè)省份至少設(shè)置兩到三個(gè)行政法院，并根據(jù)行政案件數(shù)量適當(dāng)調(diào)整。這些一審行政法院應(yīng)當(dāng)實(shí)行跨縣市區(qū)的司法管轄制度，法院級(jí)別、編制至少應(yīng)當(dāng)與中級(jí)人民法院相同。省以下行政法院為一審行政法院，當(dāng)事人不服其裁判的，可以向高級(jí)人民法院提起上訴。全國(guó)共計(jì)設(shè)立約100個(gè)左右的一審行政法院。為減少當(dāng)事人的訴訟成本，一方面，可以在案件較多的地區(qū)設(shè)立巡回法庭，定期或不定期地在各縣區(qū)巡回辦案；另一方面，可以通過(guò)網(wǎng)上立案、電話預(yù)約或郵寄等方式受理案件，也可以由當(dāng)?shù)胤ㄔ捍D(zhuǎn)起訴狀，以方便當(dāng)事人起訴。

3.全面建立跨省份的大區(qū)行政法院

在省以下行政法院設(shè)立完成之后，還要逐步設(shè)立跨省份的大區(qū)行政法院。司法地方化雖然主要集中表現(xiàn)在中級(jí)和基層法院，但實(shí)踐中，也有一定量的案件涉及省級(jí)政府或者職能部門，由高級(jí)人民法院審理不可避免地存在影響司法公正的機(jī)制因素。所以，設(shè)立跨省份的大區(qū)行政法院非常必要。有學(xué)者指出，根據(jù)我國(guó)以往跨省份設(shè)立行政大區(qū)的歷史經(jīng)驗(yàn)，并參照國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐，在全國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立華北、東北、華東、華中、西北、西南、華南七個(gè)大區(qū)行政法院，作為上訴行政法院。[12](P86)筆者認(rèn)為，基于已有的歷史先例，大區(qū)行政法院的設(shè)立可以很好地排除地方干預(yù)。

在最高人民法院內(nèi)部，可以根據(jù)實(shí)際需要，目前繼續(xù)由行政審判庭負(fù)責(zé)全國(guó)的行政審判工作，通過(guò)兩個(gè)巡回法庭積累跨行政區(qū)劃的司法轄區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，隨著改革的深入，必要時(shí)在內(nèi)部設(shè)立行政分院代替行政審判庭審理行政案件。行政法院分院的院長(zhǎng)由最高人民法院院長(zhǎng)或者副院長(zhǎng)兼任。由此建立起獨(dú)立的行政審判系統(tǒng)，各級(jí)普通法院系統(tǒng)不再審理行政案件。

司法獨(dú)立需通過(guò)司法體制改革實(shí)現(xiàn)。樹(shù)立法律權(quán)威，保證審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，行政審判的獨(dú)立無(wú)疑就成為改革的重中之重。通過(guò)建立獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)行政審判領(lǐng)域的法院職能回歸，使之成為帶動(dòng)整個(gè)司法系統(tǒng)回歸司法規(guī)律的排頭兵，并以此為藍(lán)本，逐步探索建立獨(dú)立的普通法院系統(tǒng)。所以，我們有理由相信未來(lái)行政法院的設(shè)立，能夠成為撬動(dòng)司法改革的“支點(diǎn)”，衍生出一套司法現(xiàn)代化的“杠桿原理”，最終促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

注釋：

①1999年，馬懷德教授與解志勇學(xué)者聯(lián)名發(fā)表在《法商研究》上的《行政訴訟執(zhí)行難的現(xiàn)狀與對(duì)策——兼論建立行政法院的必要性與可行性》一文引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，此后“執(zhí)行難”逐步成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)。

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