◎ 孫 林

一、研究問題的提出

2014年3月16日由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出：“大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造”，成為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，改造提升中心城區(qū)功能的重要內(nèi)容，這似乎是對(duì)充滿爭(zhēng)議的城中村改造議題的背書，在可以預(yù)計(jì)的將來，城中村改造將繼續(xù)前行，但與城中村相伴相生的農(nóng)民工們的居住問題仍是一個(gè)難以繞開的問題。

形成于20世紀(jì)80－90年代的城中村，是中國式城市化與工業(yè)化的特有產(chǎn)物，“要地不要人的土地城市化”和“半無產(chǎn)階級(jí)式的工業(yè)化”共同制造了城中村這種我國特有的城市低成本生活區(qū)。得益于城中村的存在，“盡管政府沒有在外來務(wù)工人員的住房問題上付出多少努力，我國城市并沒有像其他發(fā)展中國家那樣出現(xiàn)大面積的貧民窿，這是由于許多低收入移民們往往都住到了城中村”[1]。城中村作為從農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民們的“落腳城市”（Arrival city）[2]。“將已往城市人所看不到的城鄉(xiāng)落差，集中地在城中村表現(xiàn)出來”[3]，使之成為“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)塌陷帶”[4]。進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨著高校擴(kuò)招和就業(yè)體制改革，城中村又成為廣大大學(xué)畢業(yè)生的安身之處。

從20世紀(jì)90年代中后期，由于“分稅制實(shí)施與地方土地財(cái)政的形成、土地政策緊縮導(dǎo)致城市土地資源的緊張、壓力型體制與晉升博弈”等原因使得一場(chǎng)城中村快速改制改造運(yùn)動(dòng)席卷全國大中城市，而又以北上廣深等大城市為代表。如深圳市在1992年就開始嘗試城中村改制；廣州市在2000年時(shí)曾計(jì)劃到2010年把市內(nèi)的138條城中村改造成現(xiàn)代化文明社區(qū)；2005年北京宣布用三年時(shí)間整治奧運(yùn)場(chǎng)館周邊及四環(huán)路以內(nèi)的171條城中村；2004年初深圳市政府宣告將在本年度內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)城市化，做全國第一個(gè)沒有農(nóng)村的城市。“消滅城中村”，“終結(jié)城中村”似乎成了眾多城市政府唾手可得的目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)中的城中村卻并沒有按各城市政府的預(yù)期前行，城中村改造表現(xiàn)出各種膠著，糾結(jié)狀態(tài)。

城中村作為一種介于農(nóng)村與城市之間的半城市化狀態(tài)，其發(fā)展的方向肯定是要在景觀、基礎(chǔ)設(shè)施、管理制度等方面實(shí)現(xiàn)完全的城市化，城中村的改制與改造被視為一種加速城中村完全城市化的舉措，旨在加速城中村的終結(jié)。但在實(shí)際操作過程中由于改制與改造配套措施不到位，改制改造方式簡(jiǎn)單粗暴，卻引來眾多爭(zhēng)議。一方面有人認(rèn)為改造是“在城市化趕超思潮影響下，地方政府不顧城市化內(nèi)在規(guī)律限制，盲目追求城市化水平的提高，而不計(jì)成本、不顧社會(huì)制度和社會(huì)資源約束來推動(dòng)城市化進(jìn)程，誘發(fā)了大量虛假城市化現(xiàn)象”[5]?！澳壳安簧俚胤降某侵写甯脑欤诮琛Ｃ裆c‘建保障房’之名，行大肆商業(yè)圈地之實(shí)。急需中央層面果斷決策，制止這種做法”[6]。另一方面是使原城中村村民繼續(xù)承受著“職業(yè)、身份與權(quán)利的錯(cuò)配”[7]，難以真正獲得市民福利的各種權(quán)利，增加了對(duì)于未來生活保障新的不確定性；更重要的是“在‘城中村’改造或拆遷時(shí)，貧困租戶實(shí)際上是最大的一個(gè)利益相關(guān)群體”[8]，但他們的居住權(quán)并沒有得到應(yīng)有的尊重，成了城市改造中的“第四方群體”[9]，作為其中最弱勢(shì)的群體,往往缺乏利益表達(dá)與訴求的渠道和可能性，遭到集體性的住房排斥。

作為人權(quán)基本組成部分的居住權(quán)或住房權(quán)，在《世界人權(quán)宣言》（1948年）、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1966年）、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》（1966）等國際性公約中都對(duì)其有著明確的規(guī)定。居住權(quán)作為現(xiàn)代公民享有的一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)利，“不能僅僅理解為四面墻和一個(gè)屋頂，或僅僅視為商品,而應(yīng)被看作是促進(jìn)正義、平等、和平的工具；應(yīng)被視為在任何地方和平、安全、有尊嚴(yán)地生活的權(quán)利”[10]?！暗袊霓r(nóng)民工居住的社會(huì)權(quán)利方面受到長期的制度性歧視”[11]。

本文嘗試從農(nóng)民工的居住權(quán)的視角，來探討城中村改造問題。嘗試通過回顧城中村的誕生、發(fā)展及改制與改造的歷史，以及在這個(gè)過程中由于居住權(quán)缺失的農(nóng)民工們的有限選擇，并依據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃來展望城中村的未來。研究認(rèn)為正是由于農(nóng)民工居住權(quán)的缺失，城市政府的無心無力導(dǎo)致城中村這一非正式住房租賃市場(chǎng)的誕生；又由于農(nóng)民工住房權(quán)的持續(xù)短缺，使得城中村走上了非正?！胺比A”道路。今天在農(nóng)民工的居住權(quán)仍然沒有得到基本尊重與保護(hù)，絕大多數(shù)人仍然既無法進(jìn)入商品房市場(chǎng)，也無法進(jìn)入地方政府的經(jīng)濟(jì)適用房及廉租房市場(chǎng)的背景下，由地方政府主導(dǎo)城中村的改制改造運(yùn)動(dòng)，雖然可能暫時(shí)部分消滅城中村這種非正式住房租賃市場(chǎng)的供給，但是卻無法消滅這種市場(chǎng)需求。所以可以預(yù)計(jì)，隨著城中村改造的繼續(xù)推進(jìn)，在城市邊緣區(qū)域?qū)⒅匦庐a(chǎn)生“類城中村式”的新非正式住房租賃市場(chǎng)，它們可能不再叫作“城中村”，而是叫“城邊村”、“棚戶區(qū)”，甚至統(tǒng)一稱作“違章建筑”，抑或會(huì)在市中心進(jìn)一步推動(dòng)“群租”這種新的非正式住房租賃市場(chǎng)的泛濫。

二、農(nóng)民工進(jìn)城與城市政府無心無力導(dǎo)致城中村誕生

1978年開始的改革開放，使我國從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的根本性轉(zhuǎn)型，“民工潮”在這樣的背景下開始出現(xiàn)和形成。農(nóng)村的貧窮落后和勞動(dòng)力的普遍過剩產(chǎn)生的推力，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)與沿海開放城市的設(shè)立及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)的異軍突起，產(chǎn)生了對(duì)勞動(dòng)力的巨大拉力，終于在1989年春夏期間在全國爆發(fā)了首次“民工潮”。

作為流入地的各大城市，面對(duì)這前所未有的龐大農(nóng)民工群體，無論是在物質(zhì)還是在管理制度方面都缺少應(yīng)有的準(zhǔn)備，而在物質(zhì)方面的緊缺顯得尤為突出。龐大的外來農(nóng)民工客觀上形成了對(duì)住房等基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求，但由于在歷史上，國家為節(jié)約資金，將城市定位于“生產(chǎn)性城市”，城市住房等生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一直被控制在很低水平，此時(shí)城市政府在解決市民們住房問題上尚且捉襟見肘，根本沒有能力顧及龐大外來人口的住房需求。此外，這一階段也正是政府加快從住房等公共服務(wù)領(lǐng)域退出的甩“包袱”階段，政府對(duì)城市居民的住房問題管得越來越少，更無暇顧及進(jìn)城農(nóng)民工這個(gè)計(jì)劃外群體的住房問題。而傳統(tǒng)的制度障礙也依然存在，“直到90年代初期，房管部門執(zhí)行的一直是1984年年中制定的禁止將國有住房出租給外來人口的國家政策”，規(guī)定“如果私房房主預(yù)先沒經(jīng)官方許可而將房子賣給非本地人或出租給他們，房管官員的任務(wù)就是沒收他們的房子充公”[12]。所以此時(shí)的城市政府對(duì)于解決農(nóng)民工的住房問題，可以概括為四個(gè)字：“無心無力”。而通過正常的市場(chǎng)機(jī)制購買商品房對(duì)于廣大農(nóng)民工來講，也是不可實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，一方面當(dāng)時(shí)的商品房市場(chǎng)尚未出現(xiàn)，另一方面他們的工資收入多半只能維持他們自身的勞動(dòng)力再生產(chǎn)，所以“租賃是流動(dòng)人口獲取住房的主要方式”[13]，除此之外還有工廠宿舍、工棚等形式。

由于在解決農(nóng)民工住房問題上城市政府顯得無心無力，同時(shí)市場(chǎng)上又缺乏正式的租賃市場(chǎng)，使得廉租房非正式市場(chǎng)的“城中村”開始大規(guī)模出現(xiàn)。這一創(chuàng)舉的主體就主要是城市里或周邊的本地“農(nóng)民”群體，他們?cè)揪幼≡诔鞘兄苓叄捎诔鞘谢目焖贁U(kuò)張，其耕地已經(jīng)全部或部分被城市征用，但在戶籍上也尚保有“農(nóng)民”身份，尚保留有少部分宅基地；在政府的城市規(guī)劃中，也一直將城中村視為獨(dú)立的用地單元，基本上采取“保留村鎮(zhèn)用地”的做法將村莊繞過去。當(dāng)突然面對(duì)這么龐大的市場(chǎng)需求時(shí)，村民們的經(jīng)濟(jì)理性被最大程度地激發(fā)出來，其職業(yè)迅速實(shí)現(xiàn)了從種地到“種樓”的轉(zhuǎn)變，紛紛在各自非常有限的宅基地上建起了密密麻麻的民房用來供應(yīng)出租，這種民房即后來廣為人知的“握手樓”、“貼面樓”，房屋租賃經(jīng)營逐漸成為村民們的主要收入來源，并使之成為“非正式移民聚居區(qū)”[14]。

國內(nèi)大城市中一些著名、典型的城中村就在這樣的背景下誕生的：北京的“浙江村”萌芽于1980年代初，形成于1980年代中期，廣州的城中村大規(guī)模形成于20世紀(jì)90年代中、后期，深圳城中村的形成和發(fā)展也基本與此同期，在1990年以后進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。所以學(xué)者們認(rèn)為“城中村不只是農(nóng)民急功近利的結(jié)果，更主要的還是在現(xiàn)有制度條件約束下，政府推動(dòng)和提供城市廉租屋及流動(dòng)人口生活便利的速度落后于農(nóng)民爭(zhēng)取城市化利益的效率和能力”[15]?！俺侵写灞緛硎潜镜剞r(nóng)民的安置區(qū)，現(xiàn)在成了由農(nóng)民建設(shè)的本應(yīng)由政府負(fù)提供之責(zé)的城市廉租屋區(qū)。這樣的創(chuàng)舉，世所罕見。它完全有資格和聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三來一補(bǔ)一樣，成為改革開放史上中國農(nóng)民沖破僵化觀念、解放生產(chǎn)力的又一偉大創(chuàng)舉，具有控制營商成本、降低創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和人才進(jìn)入門檻，為構(gòu)建和諧社會(huì)搭建基本前提的功能”[16]。正是城中村的這種“低成本生活區(qū)”的存在，使城市展現(xiàn)了其無比寬廣的包容心，城中村用其低廉的生活成本滿足了成千上萬懷著各式夢(mèng)想進(jìn)城的“追夢(mèng)人”蝸居的基本需要。

三、城中村改制與改造：繼續(xù)被忽視的農(nóng)民工居住權(quán)

農(nóng)民工雖然僅僅只是在城中村蟻居，生活環(huán)境談不上理想，但畢竟有個(gè)獨(dú)立居住空間，所以城中村作為城市低成本生活區(qū)在解決龐大外來農(nóng)民工群體的居住問題上功不可沒，但這似乎并不能構(gòu)成其在城市中合理存在的理由。因?yàn)榫坝^、管理等問題使城中村被描述成城市的“毒瘤”，改制與改造被認(rèn)為政府解決城中村問題的兩個(gè)步驟，改制主要側(cè)重于管理體制等“軟件”的調(diào)整，而改造則主要側(cè)重于建筑景觀等“硬件”的改變，在實(shí)踐操作過程中，改制通常被當(dāng)做改造的前置程序被設(shè)置，改制的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)城中村的改造，但無論是改制還是改造，農(nóng)民工的居住權(quán)仍然都難以得到尊重與保護(hù)。

（一）城中村改制：作為“局外人”的農(nóng)民工

因?yàn)殚L期缺乏公共理性的介入導(dǎo)致的自由生長，城中村本身存在著各種景觀及管理問題，如亂搭亂建的違章建設(shè)，臟亂的環(huán)境衛(wèi)生、魚龍混雜的流動(dòng)人口、隱患重重的消防等已經(jīng)在某種程度上威脅到城市“形象”與“安全”，成為政府和媒體口誅筆伐的對(duì)象。

首先在景觀上，由于村民們?yōu)榱嗽谟邢薜恼厣辖ūM可能多的建筑面積，放棄了傳統(tǒng)村落天人合一、風(fēng)水、小橋流水和諧人居空間的文化意義及意象，展現(xiàn)出來的是一副光怪陸離的建筑景象，緊密矗立一棟棟水泥巨物構(gòu)成的貼面樓、握手樓，狹窄而陰暗的街道，和周圍一座座高樓大廈形成強(qiáng)烈的反差與對(duì)比。其次，城中村管理也比較混亂，由于城鄉(xiāng)二元體制，這里不僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的死角，而且也成為社會(huì)管理的死角，在城中村形成的前、中期，基本上是由村民委員會(huì)進(jìn)行自我管理與自我服務(wù)，村委會(huì)在面對(duì)數(shù)倍于村民的外來流動(dòng)人口，管理能力和管理經(jīng)驗(yàn)不足的短板立刻凸顯出來，加上短期經(jīng)濟(jì)利益的制約，他們對(duì)各種問題睜一只眼、閉一只眼，使城中村成為“地下經(jīng)濟(jì)”泛濫的區(qū)域，一些“黃、賭、毒”不良現(xiàn)象在這里集聚，這也給整個(gè)城市帶來了流動(dòng)人口管理、出租屋管理、治安消防管理等難題。因?yàn)檫@些問題，使得城中村在各種媒體宣傳中，被描述成一個(gè)“罪惡的地方”、城市的“毒瘤”，如何加強(qiáng)城中村的管理，成為一個(gè)看來非常迫切的問題，改制問題首先被提上議事日程。

以廣州城中村改制為例，早在1996年開始，廣州市大部分的城中村在政府的號(hào)召下，著手編制《中心村發(fā)展規(guī)劃》。在1997年5月，政府率先在天河區(qū)石牌村進(jìn)行村民委員會(huì)改制為居民委員會(huì)的試點(diǎn)，取消“石牌村民委員會(huì)”的招牌，拉開了廣州市城中村改制的序幕。但由于缺少具體操作辦法，實(shí)際發(fā)揮的效益并不大。到了2002-2006年期間，廣州市城中村開始進(jìn)入了全面改制階段，廣州市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》，在2002年春開始對(duì)城中村進(jìn)行全面改制，截止到2005年，廣州市完成了對(duì)城中村形式上的改制工作，在名義上實(shí)現(xiàn)了四大轉(zhuǎn)變：將城中村農(nóng)民轉(zhuǎn)制為城市居民，村民委員會(huì)改為居民委員會(huì)，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)改組為股份制公司。

在這樣一場(chǎng)由政府策劃、推動(dòng)的自上而下的制度變遷中，基層政府是改制方案的制定者與直接推動(dòng)者，城中村村民、村集體則是改制的對(duì)象和被說服的對(duì)象，所以這場(chǎng)改制運(yùn)動(dòng)并不是建立在你情我愿的基礎(chǔ)上，而是一種所謂的“‘半強(qiáng)制’下的合作”。在城中村轉(zhuǎn)制過程中，城中村村民較少有參與機(jī)會(huì)與話語權(quán)，而作為居住主體的外來農(nóng)民工們，更是好像和他們的利益根本扯不上關(guān)系，他們成為這場(chǎng)“改制”運(yùn)動(dòng)中徹徹底底的“局外人”。

（二）城中村改造：被驅(qū)逐的農(nóng)民工

在廉租屋等公共住房體系仍然沒有落實(shí)，龐大農(nóng)民工群體住房問題沒有解決的背景下，城中村改造問題被推向了前臺(tái)。在改造政策宣傳過程中，城中村改造往往被冠以發(fā)展之路、民生之策、文明之舉，但龐大農(nóng)民工的居住權(quán)通常被直接回避，作為租客的農(nóng)民工整體處于一種無聲的狀態(tài)，其本身不能成為阻止推土機(jī)的力量。

仍以廣州為例，在2000年12月廣州市政府曾第一次明確提出廣州市城中村改造的目標(biāo)，但是隨之而來的因“消滅城中村”產(chǎn)生的各種社會(huì)沖突，又使地方政府領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到，“城中村”的改造可能“需要一個(gè)很長的時(shí)間，有的可能要發(fā)一兩代人的時(shí)間，并不是三年、五年、十年可以改造好的”，這一認(rèn)識(shí)并沒有使城中村改造進(jìn)程放緩。2004年廣州市啟動(dòng)了城中村改造有關(guān)立法工作，完成了《廣州市城中村改造管理暫行規(guī)定》征求意見稿，計(jì)劃要在2010年亞運(yùn)會(huì)之前徹底改造“城中村”。到2008年，廣州市政府為深入貫徹落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，推進(jìn)了以舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造為主要內(nèi)容的“三舊”改造工作，出臺(tái)了《廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》，再次為廣州市城中村改造提供了政策導(dǎo)向，制定了近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)，計(jì)劃力爭(zhēng)用10年時(shí)間基本完成全市在冊(cè)的138條“城中村”的整治改造任務(wù)，其中52條全面改造，要力爭(zhēng)用3年至5年的時(shí)間基本完成改造任務(wù)。

在實(shí)際的改造工作中，受制于村民拆遷補(bǔ)償問題，在亞運(yùn)會(huì)開幕前廣州只確定了要拆掉獵德、冼村、林和、楊箕、琶洲等9條城中村。在2009至2011年期間，廣州共有15條城中村村完成了改造方案審批，期間包括有獵德村復(fù)建安置房完工；琶洲、林和村已清拆完畢；小新塘、楊箕村一期已經(jīng)基本拆平。冼村和文沖也已著手清拆，三元里等村已開始簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議；裕安圍村、黃埔古村已進(jìn)行保護(hù)性改造。

在這場(chǎng)由地方政府發(fā)動(dòng)的改造運(yùn)動(dòng)中，作為最龐大租客的農(nóng)民工們，鮮有人關(guān)心他們的感受與利益，不僅他們自己沒有任何的博弈企圖與意識(shí)，也缺乏相應(yīng)的博弈資本與條件，紛紛被驅(qū)逐出那座蟻居了或長或短時(shí)間的城中村，何去何從他們被迫進(jìn)行新的選擇。

四、逃離或群租：后城中村改造時(shí)代農(nóng)民工的有限選擇

城中村是“自發(fā)城市化與市場(chǎng)化的結(jié)果，缺乏足夠公共理性的介入……致使空間結(jié)構(gòu)及社會(huì)結(jié)構(gòu)‘類貧民窟’化”[17]。而城中村改制與改造以及2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)都可以看作是“公共理性”的重新介入，但這種“理性介入”的公共性存疑。因?yàn)槲覀兛床坏匠鞘姓畬?duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)態(tài)度的根本性轉(zhuǎn)變，看到的只是其對(duì)土地財(cái)政的癡迷與追逐。盡管學(xué)者們認(rèn)為進(jìn)入21世紀(jì)，我國公共政策實(shí)現(xiàn)了“從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性轉(zhuǎn)變”，但現(xiàn)實(shí)是“中國當(dāng)前只有重視住房發(fā)展的房地產(chǎn)政策，沒有以關(guān)注住房公平和幫助社會(huì)各階層解決住房問題為依歸的住房政策”[18]，“我國歷部憲法都沒有規(guī)定公民的住房權(quán)”[19]。所以在城中村改造的推土機(jī)面前，作為租客的農(nóng)民工們的選擇并不多”。

（一）逃離到新的城中村抑或逃離城市，這是一個(gè)問題

作為城中村中弱勢(shì)的租客群體，在又一次遭遇到集體性住房排斥后，依然缺乏相應(yīng)的住房保障機(jī)制和利益表達(dá)與訴求的渠道，在改造的推土機(jī)到來之前，首先被驅(qū)逐逃離。

逃離又分為兩種情況，一種是逃離現(xiàn)在蝸居的城中村，搬到更偏遠(yuǎn)的城中村、城邊村重新安營扎寨。如因“蟻?zhàn)濉边@一概念而名聲大振的北京唐家?guī)X村在2010年遭遇了拆遷重建，根據(jù)《唐家?guī)X地區(qū)整體改造工作實(shí)施方案》，該區(qū)域?qū)⒔ㄔ彀最I(lǐng)租賃公寓，數(shù)萬低收入大學(xué)畢業(yè)生撤出，唐家?guī)X周邊的史各莊、小牛坊、六里屯，更遠(yuǎn)處的豐戶營、西苑、東半壁店村、霍營、西半壁店村等村莊成為他們新的聚居地[20]。

還有一種逃離是伴隨城中村改造拆遷，由于生活成本直線上升，甚至找不到合適的住房而被迫選擇逃離這座奮斗與努力過的城市。近幾年逃離“北上廣”潮流和城中村改造的時(shí)間存在一定程度的暗合，逃離“始于2003年左右，發(fā)酵于2008、2009年，爆發(fā)于2010年”[21]，北上廣等大城市無一例外都是這波城中村改造的急先鋒。從2004年初開始，中國沿海地區(qū)開始遭遇“用工荒”，俗稱“民工荒”，連續(xù)多年一直成為困擾各類用工企業(yè)的難題?！疤与x”的命運(yùn)在中西部二、三線城市似乎也難以幸免，武漢、鄭州、西安、昆明等中西部城市也紛紛報(bào)導(dǎo)因城中村改造導(dǎo)致房租上漲而擠壓租戶逃離的現(xiàn)象：甚至連大學(xué)畢業(yè)生群體也受到影響，據(jù)報(bào)導(dǎo)：“在武漢告別城中村的時(shí)候，也有越來越多的大學(xué)生在告別這座城市。根據(jù)當(dāng)?shù)毓俜教峁┑臄?shù)據(jù)，2010年，武漢畢業(yè)大學(xué)生22.12萬人，留漢11.2萬人；2011年，武漢畢業(yè)大學(xué)生26.67萬人，留漢8.83萬人；2012年，武漢畢業(yè)大學(xué)生27.66萬人，留漢8.64萬人，呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)”[22]。

（二）群租：從一種“非法”到另一種“非法”的選擇

“逃離”是一種無奈的選擇，而逃離者們?cè)谔与x后又開始面臨著逃回的窘境，這既包括逃離城市者也包括逃離到更偏遠(yuǎn)城中村居住者。首先逃離城市者發(fā)現(xiàn)自己無法適應(yīng)農(nóng)村的生活環(huán)境與節(jié)奏；其次逃離到更偏遠(yuǎn)城中村的人們，除了要負(fù)擔(dān)更高的房租，還要負(fù)擔(dān)更高的交通成本，成了生活不能承受之重。于是愈來愈多的人開始選擇了在市中心的群租生活。

群租不是一個(gè)新現(xiàn)象，但這幾年卻有愈演愈烈的趨勢(shì)。從資料來看，2006年上海開始密集有關(guān)于“群租”的新聞報(bào)道，并成為《房地產(chǎn)時(shí)報(bào)》評(píng)選的“2006年樓市18個(gè)關(guān)鍵詞”之一；也成為國家語言文字工作委員會(huì)發(fā)布的《2006年中國語言生活狀況報(bào)告》中的171條漢語新詞語之一。專家認(rèn)為“高房?jī)r(jià)、低收入將不以我們的意志與法律的規(guī)定為轉(zhuǎn)移地將我們的城市、將我們的中低收入者帶入一個(gè)‘宿舍時(shí)代’,或‘同居時(shí)代’”[23]。

我國隨著城市化比率的提高，并沒有出現(xiàn)西方城市化過程中的“逆城市化”現(xiàn)象，相反我們的市中心的城中村被改造成越來越高端的住宅區(qū)，群租成為一種必然現(xiàn)象。因?yàn)槭兄行母叨俗≌姆钦U(kuò)張，導(dǎo)致市中心住房租賃市場(chǎng)出現(xiàn)了兩個(gè)不足：“高端需求不足和中低端供應(yīng)不足的矛盾”，一方面市中心的豪華大戶型住宅找不到高端的住戶，投資難以收回回報(bào)，另一方面中低收入者在尋找節(jié)省房租以及就近居住節(jié)省通勤成本的方式，于是在市中心的群租方式便應(yīng)運(yùn)而生。這相對(duì)于“以前群租主要集中在老小區(qū)、城郊結(jié)合部、城中村，現(xiàn)在什么小區(qū)都有，售價(jià)2萬多元一個(gè)平方米的所謂‘高檔房小區(qū)’，群租也有很多”[24]。實(shí)證調(diào)查也證實(shí)“如今的群租者并不都是最初報(bào)道中的外來務(wù)工者和低收入者,而是出現(xiàn)了‘夾心層’、‘蟻?zhàn)濉踔潦瞧胀ò最I(lǐng)等,使之構(gòu)成為一個(gè)更為復(fù)雜的群體”[25]。

當(dāng)然，被迫選擇的“群租”仍然處于一種“非法”狀態(tài)，各城市對(duì)“群租”現(xiàn)象并沒有開禁，甚至是一種嚴(yán)打的狀態(tài)。譬如上海面對(duì)愈來愈烈的“群租”現(xiàn)象，在2006年專門針對(duì)“群租”這一現(xiàn)象率先出臺(tái)了新版的《上海市居住房屋租賃合同》（征求意見稿），2010年國家住建部也針對(duì)“群租”現(xiàn)象出臺(tái)了新版《商品房屋租賃管理辦法》，第一次明確限制群租。其他地方也紛紛效仿出臺(tái)類似的政策法規(guī)，都無一例外的是對(duì)“群租”進(jìn)行圍追堵截，盡管有研究表明“中國的群租問題實(shí)際上是與城市規(guī)模成正比的，即城市規(guī)模越大，群租問題越嚴(yán)重”[26]。

五、結(jié)語：農(nóng)民工基本居住權(quán)沒有落實(shí)導(dǎo)致城中村難以終結(jié)

“住房是人的基本需求，“居住權(quán)”的有效保證是其他各種市民權(quán)利（就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等相關(guān)權(quán)益）獲得的基礎(chǔ)和前提條件。但農(nóng)民工的居住權(quán)問題長期以來一直難以進(jìn)入各級(jí)政府的政策議程。直到2003年開始，隨著“科學(xué)發(fā)展觀”、“建設(shè)和諧社會(huì)”等理念的提出，中央政府才逐漸開始重視保障型住房的供應(yīng)，2006年3月建設(shè)部公布了《廉租住房制度建設(shè)及實(shí)施情況一覽表》，2007年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，同年11月，建設(shè)部等九部委出臺(tái)了《廉租住房保障辦法》，明確廉租房的保障對(duì)象為“城市低收入住房家庭”。但“作為土地財(cái)政的主要受益者，地方政府當(dāng)然構(gòu)成保障房建設(shè)的最主要反對(duì)力量”[27]。2012年國務(wù)院不得不以《保障性安居工程工作責(zé)任書》的形式督促地方政府履行保障房的職責(zé)，將保障性住房的竣工量全面納入考核，強(qiáng)調(diào)“保障房完不成任務(wù)，‘烏紗帽’可能不?！焙蠊５吧嫌姓?，下有對(duì)策”，最近不斷報(bào)導(dǎo)的保障房空置消息，說明中央政府關(guān)于保障房的努力成效并不盡如人意。地方政府為了保證自己的土地財(cái)政利益，往往導(dǎo)致保障房位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施差、配套差以及申請(qǐng)門檻高，使保障房成了官員們的“?？?jī)房”、“保帽房”，但和廣大城市中低收入者的“安居夢(mèng)”非常遙遠(yuǎn)。在最新頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，盡管再一次強(qiáng)調(diào)了“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”、“采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件”，但在具體的指標(biāo)上，城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率也僅僅能夠從2012年的12.5%上升到2020年的“≥23%”，城鎮(zhèn)保障房這種僧多粥少的的局面仍將維持相當(dāng)長的一段時(shí)間。

所以，現(xiàn)實(shí)的殘酷悖論是，城市政府不僅沒有幫助對(duì)經(jīng)濟(jì)增長做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工落實(shí)住房權(quán)，保障其居住權(quán)益，反而在土地財(cái)政的刺激下企圖將他們自發(fā)形成的低成本生活區(qū)“城中村”通過改制與改造運(yùn)動(dòng)一個(gè)個(gè)消滅。通過快速的城中村改制與改造雖然可以使城市的景觀有所改進(jìn)，城中村土地的級(jí)差地租能夠更好的實(shí)現(xiàn)，但卻可能使龐大農(nóng)民工又一次流離失所：我們可以用推土機(jī)改變城市景觀，但我們無法用推土機(jī)消滅廣大農(nóng)民工的住房需求，也無法用推土機(jī)來滿足廣大農(nóng)民工的住房需求。而在廣大農(nóng)民工群體的住房權(quán)得不到基本尊重與保護(hù)，保障房缺位導(dǎo)致的正規(guī)市場(chǎng)短缺的情況下，快速的城中村改制與改造運(yùn)動(dòng)，摧毀的只是舊有非正式廉租房租賃市場(chǎng)的供給，所以一定只會(huì)催生和復(fù)制出一個(gè)個(gè)新的“類城中村”的非正式廉租房市場(chǎng)，只是它們可能會(huì)變得更隱蔽、更復(fù)雜、更難治理，它可能是市郊新的城中村、真正的“貧民窟”，也可能是市中心的群租房。所以在農(nóng)民工等龐大中低收入群體的住房權(quán)無法得到保障與落實(shí)的情況下，“城中村”這樣的城市低成本生活區(qū)不應(yīng)該也不可能被終結(jié)。而且只有當(dāng)在城市常住的農(nóng)民工等窮人被城鎮(zhèn)保障房全覆蓋以后，才能夠真正解決城中村問題，才能夠落實(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中穩(wěn)步實(shí)施城中村改造的任務(wù)與目標(biāo)。

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