◎ 曾德雄 李 燕 彭 穎

文化體制改革是為了適應(yīng)時(shí)代的變革特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開放而應(yīng)運(yùn)而生。其實(shí)現(xiàn)路徑是制度創(chuàng)新。在當(dāng)代社會(huì)文化變遷的大背景下，文化體制改革的成與敗，不僅關(guān)系到文化自身的發(fā)展繁榮，更上升為衡量城市綜合實(shí)力的重要指標(biāo)。

一、廣州文化體制改革的過程回顧

自1978年改革開放以來，我國(guó)文化體制改革經(jīng)歷了起步跟進(jìn)、探索實(shí)踐、全面推進(jìn)的發(fā)展歷程。2002 年，黨的十六大明確提出深化文化體制改革的要求，2003年開始全國(guó)范圍內(nèi)的文化體制改革試點(diǎn)，2005年試點(diǎn)工作結(jié)束，標(biāo)志著我國(guó)文化體制改革進(jìn)入一個(gè)全面推進(jìn)的新階段?，F(xiàn)今討論的文化體制改革通常指代的都是這一新時(shí)期的文化體制改革。

2003年，廣州被定為省文化體制改革綜合試點(diǎn)市。

2008年，廣州陸續(xù)出臺(tái)了《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于繼續(xù)解放思想、深化文化體制改革、推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的決定》、《廣州市全面推進(jìn)文化事業(yè)單位改革的意見》、《廣州市全面推進(jìn)文化事業(yè)單位改革的若干配套政策》等文件，文化體制改革工作全面展開。

2008年底，涉及70個(gè)單位、14800多人的全市文化事業(yè)單位改革31項(xiàng)實(shí)施方案全部出臺(tái)。這些方案內(nèi)容包括文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、文化企業(yè)集團(tuán)組建、市屬媒體體制改革、市區(qū)有線電視網(wǎng)絡(luò)廣播資源整合、市屬博物館（紀(jì)念館、管理所）下放、部分文化事業(yè)單位合并或注銷等改革實(shí)施方案，還有《市屬文藝院團(tuán)經(jīng)費(fèi)綜合定額包干管理辦法》、《廣州市屬媒體與文藝院團(tuán)定向合作辦法》等管理改革文件，為改革的順利實(shí)施提供了保證。

2009年10月，廣州進(jìn)一步深化文化體制改革，設(shè)立廣州市國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（簡(jiǎn)稱市文資辦），對(duì)全市國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2009年底，廣州出版社等26家國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位和廣州雜技團(tuán)等8家文藝院團(tuán)全部轉(zhuǎn)企改制，基本完成各項(xiàng)文化體制改革工作任務(wù)。

2010年，廣州市屬三大新聞單位完成宣傳、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)“兩分開”和制播分離改革。

總的來看，廣州市文化事業(yè)單位的改革共分三種類型：

第一類是公益性文化事業(yè)單位，包括各級(jí)圖書館、博物館(紀(jì)念館)、群藝館、文化館(站)等為群眾提供公共文化服務(wù)的單位，進(jìn)行分級(jí)管理改革，整合文化藝術(shù)創(chuàng)作研究機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新公益性文化事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；

第二類是廣州日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)、廣州電視臺(tái)、廣州電臺(tái)、市社科院、體現(xiàn)地方特色和國(guó)家水準(zhǔn)的藝術(shù)院團(tuán)等單位，該類單位實(shí)行事業(yè)體制，由政府重點(diǎn)扶持；市屬媒體內(nèi)部進(jìn)行資源整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，媒體宣傳與經(jīng)營(yíng)“兩分開”，對(duì)文化企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行重組和股份制改造；

第三類是其他藝術(shù)院團(tuán)，放映、演出、美術(shù)、文化發(fā)展公司、文化發(fā)行、印刷企業(yè)、電視劇和娛樂節(jié)目制作等經(jīng)營(yíng)性文化單位，面向市場(chǎng)，轉(zhuǎn)企改革。特別是文藝院團(tuán)實(shí)施“一團(tuán)一策”的轉(zhuǎn)企改制，在資金投入方式、用人制度、運(yùn)行機(jī)制等方面全面進(jìn)行改革，增強(qiáng)文藝院團(tuán)藝術(shù)創(chuàng)造活力和市場(chǎng)生存能力。

二、廣州文化體制改革的主要做法及其成效

（一）經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)企改制

2008年底，廣州開始推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性文化單位的轉(zhuǎn)企改制。廣州出版社等26家經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位和廣州雜技團(tuán)等8家文藝院團(tuán)全部核銷事業(yè)編制、注銷事業(yè)法人，剝離各原屬事業(yè)單位優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)組建公司，平穩(wěn)轉(zhuǎn)制為企業(yè)。廣州傳媒控股有限公司、廣州廣電傳媒集團(tuán)、廣州新華出版發(fā)行集團(tuán)等10余家轉(zhuǎn)制企業(yè)建立了董事會(huì)，其中三大集團(tuán)的監(jiān)事會(huì)也相繼成立。

通過文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革，市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位整體經(jīng)營(yíng)能力明顯提高。2011年，市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入55.77億元，凈利潤(rùn)6.89億元，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)呈穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。截至2013年11月底，13家市政府直接出資的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位資產(chǎn)總額90億元，同比增長(zhǎng)3.10%；所有者權(quán)益77.07億元，同比增長(zhǎng)4.44%。

（二）媒體宣傳與經(jīng)營(yíng)“兩分開”

廣州日?qǐng)?bào)社、廣州市廣播電視臺(tái)等市屬媒體建立宣傳與經(jīng)營(yíng)獨(dú)立運(yùn)作、相互促進(jìn)的新型管理體制，做大做強(qiáng)主流媒體的事業(yè)發(fā)展能力和傳播能力。如2010年8月，廣州電臺(tái)和廣州電視臺(tái)合并重組為廣州市廣播電視臺(tái)，同年12月剝離經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)組建廣州廣電傳媒集團(tuán)公司，實(shí)現(xiàn)制播分離改革的重大突破。目前，廣州廣播電視臺(tái)旗下?lián)碛?個(gè)電視頻道、4個(gè)廣播頻道和1個(gè)網(wǎng)絡(luò)頻道，覆蓋全廣州及珠三角廣大地區(qū)，收視（聽）人口近6000萬，成為中國(guó)城市主流媒體中的佼佼者。廣電傳媒通過集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)，力求打造一個(gè)集廣播電視臺(tái)節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)、新媒體運(yùn)營(yíng)服務(wù)以及傳媒相關(guān)業(yè)務(wù)于一體的廣州文化產(chǎn)業(yè)旗艦。下屬企業(yè)除了廣州廣電傳媒集團(tuán)有限公司之外，還包括廣州珠江數(shù)碼集團(tuán)有限公司、廣州影視傳媒有限公司、廣州珠江移動(dòng)多媒體信息有限公司等。

（三）文化企業(yè)資產(chǎn)重組和股份制改造

廣州文化體制改革按照“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、盤活存量，提高增量”的思路，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過多元融資、資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)交易等方式，組建了一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、經(jīng)營(yíng)模式新、科技含量高、核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的國(guó)有或國(guó)有控股文化企業(yè)和文化集團(tuán)。其中，特別突出的是廣州日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)。2009年，廣州日?qǐng)?bào)社剝離經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)注入廣州傳媒控股有限公司。 2012年6月，廣州日?qǐng)?bào)將下屬傳媒類優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)整體注入其控制的上市公司粵傳媒，實(shí)現(xiàn)廣州日?qǐng)?bào)社傳媒類主營(yíng)業(yè)務(wù)的上市?；泜髅绞鞘准耀@中宣部和國(guó)家新聞出版總署批準(zhǔn)并在主板上市的公司，廣東省唯一報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)整體上市公司，也是全國(guó)報(bào)業(yè)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)整體重組上市第一例。重組完成第一年就扭轉(zhuǎn)了虧損的局面，實(shí)現(xiàn)了10%的盈利承諾。2012年統(tǒng)計(jì)顯示，廣州日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)總資產(chǎn)已超過81億，是我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的報(bào)業(yè)集團(tuán)之一。2014年，央視市場(chǎng)研究股份有限公司的最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在紙媒整體環(huán)境低迷的情況下，《廣州日?qǐng)?bào)》仍然逆勢(shì)而上，全國(guó)讀者規(guī)模達(dá)到637萬，超過第二位報(bào)紙34%，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯。

2010年，廣州新華出版發(fā)行集團(tuán)、廣州珠江數(shù)碼集團(tuán)、廣州影視傳媒有限公司等大型文化企業(yè)集團(tuán)也先后成立并完成股份制改造。

（四）文藝院團(tuán)體制改革

文藝院團(tuán)的體制改革是文化體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。廣州原有8家市屬文藝院團(tuán)，從業(yè)人員近800人，離退休人員332人。改革以前由政府統(tǒng)包統(tǒng)管，市場(chǎng)生存能力較弱。2009年，廣東省木偶劇團(tuán)、廣州歌舞團(tuán)、廣州雜技團(tuán)、廣州粵劇院（原廣州粵劇團(tuán)和紅豆粵劇團(tuán)合并）、廣東音樂曲藝團(tuán)、廣州話劇團(tuán)、廣州芭蕾舞團(tuán)分別改制為企業(yè)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。2009年9月，成立廣州市文化藝術(shù)管理中心，負(fù)責(zé)管理原話劇、歌舞、雜技、粵劇、曲藝七個(gè)藝術(shù)院團(tuán)未受聘和離退休人員。

根據(jù)文藝院團(tuán)市場(chǎng)生存能力較弱、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，政府構(gòu)建多元化扶持機(jī)制，確保改制后的院團(tuán)發(fā)展壯大。出臺(tái)《市屬文藝院團(tuán)經(jīng)費(fèi)綜合定額包干管理辦法》，改革文藝院團(tuán)演出項(xiàng)目投入機(jī)制。完善配套服務(wù)，實(shí)行文藝院團(tuán)與劇場(chǎng)、媒體、旅游“三捆綁”政策。通過采取政府優(yōu)先采購(gòu)轉(zhuǎn)制院團(tuán)文藝產(chǎn)品、建立促進(jìn)文化藝術(shù)發(fā)展繁榮基金、完善劇場(chǎng)等設(shè)施建設(shè)與配備、加強(qiáng)文藝院團(tuán)宣傳，推行旅游劇場(chǎng)等多種方式，對(duì)轉(zhuǎn)制院團(tuán)加以扶持。

改制后的文藝院團(tuán)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)生存能力有所增強(qiáng)。2010年，廣州歌舞團(tuán)等7家文藝院團(tuán)企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入5000.91萬元，比2009年增長(zhǎng)了97.7%。

（五）建立國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制

2009年10月，廣州市委、市政府批準(zhǔn)設(shè)立廣州市國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室，對(duì)全市國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)履行出資人職責(zé)。截止到2013年中，已經(jīng)制定下發(fā)了《廣州市市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《廣州市市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位重大事項(xiàng)審核備案暫行辦法》、廣州市市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)監(jiān)管暫行辦法》、《廣州市市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位（試點(diǎn)）負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核和薪酬管理暫行辦法》等一系列政策文件，初步建立起國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)運(yùn)行和管理機(jī)制。

（六）全面推進(jìn)公共文化服務(wù)，重點(diǎn)扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展

經(jīng)過多年規(guī)劃建設(shè)，廣州基層公共文化服務(wù)體系已經(jīng)基本完善。市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)公共文化服務(wù)體系建立，城市“10分鐘文化圈”和農(nóng)村“10里文化圈”初步形成。文化信息資源共享工程區(qū)（市）、街（鎮(zhèn)）兩級(jí)覆蓋率均達(dá)100%，社區(qū)（村）文化室服務(wù)點(diǎn)建有2532個(gè)，覆蓋率達(dá)97.9%，基本實(shí)現(xiàn)文化信息資源共享工程全覆蓋。同時(shí)，廣州近年來先后投入100多億元新建、改造一批文化基礎(chǔ)設(shè)施。廣東省博物館新館、廣州大劇院、廣州圖書館新館等多項(xiàng)重大文化基礎(chǔ)設(shè)施陸續(xù)面世。

根據(jù)2012年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類統(tǒng)計(jì)口徑，2013年廣州市文化法人單位數(shù)約2.6萬個(gè)，文化產(chǎn)業(yè)增加值約743億元，占地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的比重約為4.91%。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2013年，全市主要文化產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)、特色街有60多個(gè)，其中國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)6個(gè)，省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)10個(gè)。省廣股份、粵傳媒、珠江鋼琴、網(wǎng)易、奧飛動(dòng)漫、毅昌科技及歡聚時(shí)代等文化企業(yè)先后在國(guó)內(nèi)外上市。

三、廣州文化體制改革面臨的問題

（一）宏觀管理體制改革進(jìn)展緩慢，關(guān)鍵性障礙尚未突破

文化的管理權(quán)限過度集中于宣傳、文廣等黨政機(jī)關(guān)。文化在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重由政府規(guī)定并有計(jì)劃地進(jìn)行；文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共文化事業(yè)通常由政府來興辦，民間辦文化的渠道太少，禁區(qū)太多。這造成了當(dāng)下的文化投資體制不順暢，投資渠道單一，發(fā)展文化只有依靠財(cái)政撥款。

行政管理仍然是廣州文化管理的主要方式。以政府文件為主而不是法律法規(guī)為基礎(chǔ)，省、市、區(qū)政府仍然以直接的行政手段和輿論手段來管理文化，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段不夠。政府有關(guān)部門用行政命令和“人治”的辦法來管理文化產(chǎn)業(yè)，使得國(guó)有文化企業(yè)目標(biāo)多元化，企業(yè)更愿意花較多的精力去爭(zhēng)取政府政策，而不是集中精力自主創(chuàng)新開拓市場(chǎng)。國(guó)有文化企業(yè)至今仍沾染了不少官辦機(jī)構(gòu)的習(xí)氣，不僅其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到上級(jí)機(jī)關(guān)的很多限制，而且本身缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)市場(chǎng)變化的敏感性。

多頭管理現(xiàn)象依然突出。文化事務(wù)管理層級(jí)繁多、項(xiàng)目審批關(guān)卡不少、跨地域經(jīng)營(yíng)障礙重重。從2011年開始，雖然廣州市文化管理體制改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了提高文化行政管理效能，按照簡(jiǎn)政強(qiáng)區(qū)的原則，將一些文化管理權(quán)限下放到屬地管理，但文化領(lǐng)域交叉管理的弊端并沒有真正改變。如對(duì)音像市場(chǎng)，不僅有文廣新局主管，物價(jià)、工商、公安、海關(guān)等部門也管，造成政出多門，基層企業(yè)無所適從。

文化政策單邊性特征十分明顯。以文化產(chǎn)業(yè)政策為例，現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策往往由各相關(guān)部門依據(jù)職權(quán)分別制定，因而政策之間往往缺乏融合性與關(guān)聯(lián)性，同時(shí)未將與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的如科技創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、土地規(guī)劃等政策納入統(tǒng)一范疇，導(dǎo)致現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策資源不能有效整合。比如在編制城市總體規(guī)劃、調(diào)整工業(yè)布局時(shí)，對(duì)利用原工業(yè)廠房建設(shè)的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，沒有作出詳細(xì)規(guī)劃和操作性強(qiáng)的政策規(guī)范，文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的投資者既沒有完全意義上的土地使用權(quán)，又不能以土地作為融資貸款的抵押物，短期行為比較多。從已經(jīng)建立的園區(qū)來看，規(guī)模大小差異很大，企業(yè)分散創(chuàng)意集群效應(yīng)不明顯，園區(qū)業(yè)務(wù)重合的現(xiàn)象比較普遍，相互之間的產(chǎn)業(yè)鏈并未有效構(gòu)建。要解決這些問題，急需政府部門作出更具體合理的政策安排。

（二）國(guó)有文化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，市場(chǎng)自生力差

2009年底，廣州對(duì)26家國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位和8家文藝院團(tuán)進(jìn)行企業(yè)化改制。時(shí)至今日，從形式上看，企業(yè)化改制完成，不再保有事業(yè)單位編制，但是，他們并未完全脫離體制，市場(chǎng)自生能力尚未培育起來。以廣州雜技劇院和粵劇院為例，二者在市場(chǎng)生存和發(fā)展上存在一些共同的困難，主要表現(xiàn)為：

第一，經(jīng)費(fèi)不足。2009年改制初期，針對(duì)文藝院團(tuán)普遍存在的底子薄、包袱重、市場(chǎng)發(fā)展能力弱等問題，廣州在保持原有財(cái)政投入數(shù)量不減的基礎(chǔ)上，還在財(cái)政支持方面給予院團(tuán)大力支持，具體包括市財(cái)政一次性補(bǔ)助各轉(zhuǎn)企院團(tuán)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于添置必要的演出設(shè)備、重點(diǎn)劇目創(chuàng)作資助等。五年過去了，粵劇院和雜技團(tuán)還是反映經(jīng)費(fèi)不足。

第二，市場(chǎng)需求不足。粵劇院反映，由于觀眾斷層，城市市場(chǎng)在逐步萎縮，東莞、中山、深圳等地市場(chǎng)有各市粵劇院團(tuán)控制，粵西和廣西的市場(chǎng)基本上是由當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)民間資本所扶持。雜技劇院反映，國(guó)內(nèi)演出運(yùn)輸、場(chǎng)租、外請(qǐng)人員和宣傳廣告成本高，且受到低端演出團(tuán)體沖擊，市場(chǎng)難以開拓；境外演出往返道具海運(yùn)時(shí)間長(zhǎng)，報(bào)批時(shí)間長(zhǎng)，辦證手續(xù)復(fù)雜，海外市場(chǎng)也是難以開拓。

第三，政策扶持不足?；泟≡悍从?，所得稅減免的五年過渡期太短，不足以支撐轉(zhuǎn)制的平穩(wěn)過渡；此外，雜技劇院反映，政府要在稅收減免、人才培養(yǎng)和待遇、出境演出審批、市場(chǎng)需求等方面提供政策支持。

（三）文化市場(chǎng)發(fā)育不成熟，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱

文化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，行政干預(yù)明顯。國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)上處于壟斷優(yōu)勢(shì)地位，民營(yíng)企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。國(guó)有企業(yè)資本相對(duì)雄厚。在轉(zhuǎn)制期間，政府還給予國(guó)有企業(yè)大量資助。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特別是中小企業(yè)融資的機(jī)會(huì)少、規(guī)模小、擔(dān)保難、成本高。政府設(shè)立的各種文化基金向國(guó)有文化企業(yè)傾斜，民營(yíng)中小文化企業(yè)很難申請(qǐng)到專項(xiàng)文化資助。國(guó)有文化企業(yè)在公共文化服務(wù)購(gòu)買的項(xiàng)目選擇上同樣具有優(yōu)先權(quán)。在稅收減免、土地使用等方面國(guó)有文化企業(yè)也享有優(yōu)惠政策。例如，改制期間，國(guó)有文化企業(yè)可以享受免繳五年所得稅優(yōu)惠。國(guó)內(nèi)一些城市如北京、天津、深圳等，開始向民營(yíng)文化企業(yè)開放博物館、圖書館投資領(lǐng)域，并給予財(cái)政貼息、門票補(bǔ)貼、臨時(shí)展覽補(bǔ)貼、稅收和市政配套建設(shè)費(fèi)減免等相關(guān)扶持政策。相比較而言，廣州所采取的行動(dòng)并不多。

文化市場(chǎng)秩序有待進(jìn)一步加強(qiáng)。知識(shí)版權(quán)侵權(quán)行為突出。地下儲(chǔ)藏、批銷非法出版物的活動(dòng)屢禁不絕，無證經(jīng)營(yíng)或“游商走販”販賣盜版音像制品和圖書的情況短期內(nèi)無法消除。非法出版活動(dòng)團(tuán)伙化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)明顯，違法手段日趨隱蔽和多樣化。網(wǎng)絡(luò)盜版侵權(quán)成為新現(xiàn)象，而且愈演愈烈。由于文化監(jiān)管的法律法規(guī)滯后發(fā)展，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管中存在無法可依的現(xiàn)象，原有的法律法規(guī)對(duì)于新的侵權(quán)行為無法進(jìn)行有效地解釋。

文化產(chǎn)業(yè)總體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不均衡，文化企業(yè)“小、散、亂、弱”局面依然存在，具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)較少，具有國(guó)際影響力、體現(xiàn)廣州原創(chuàng)能力的產(chǎn)品還不夠豐富。文化產(chǎn)業(yè)對(duì)周邊關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的輻射帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，相關(guān)行業(yè)對(duì)于文化創(chuàng)意創(chuàng)新的認(rèn)知度還不夠，文化要素及創(chuàng)意成果產(chǎn)業(yè)化的能力較弱。雖然全市文化園區(qū)不少，但缺乏集聚功能強(qiáng)、有全國(guó)影響力和典型特色的園區(qū)。園區(qū)在開放性、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投融資、人才等政策方面需要進(jìn)一步優(yōu)化。

（四）公益性文化事業(yè)單位改革滯后，公共文化服務(wù)水平低

公益性文化事業(yè)單位體制落后，影響公共文化服務(wù)水平和效率。公益性文化服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在體制機(jī)制不順暢、用人機(jī)制不靈活、管理制度不完善等問題，服務(wù)內(nèi)容與形式缺乏創(chuàng)新，服務(wù)效果不盡如人意。特別是一些村鎮(zhèn)、社區(qū)基層文化服務(wù)機(jī)構(gòu)存在的運(yùn)行模式不合理、管理效率低下等問題，已嚴(yán)重影響了公共文化服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展。從目前來看，改革滯后主要集中表現(xiàn)在兩方面：第一，用人機(jī)制不靈活。從形式上看，盡管實(shí)行了簽約式全員聘任制，但聘約條款要履行到位，受到人員身份難改變、職工待遇難異動(dòng)、部門關(guān)系難協(xié)調(diào)等方方面面因素制約。這種用人模式，容易導(dǎo)致文化專業(yè)人才青黃不接、代際斷層狀況進(jìn)一步加劇，而同時(shí)又容易造成冗員的矛盾。第二，考核指標(biāo)量化困難。部分公益性文化事業(yè)單位是以開展培訓(xùn)、輔導(dǎo)、組織文化活動(dòng)為主要手段，向社會(huì)提供公共文化服務(wù)，群體性項(xiàng)目較多，工作上更多強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)協(xié)作及服務(wù)態(tài)度優(yōu)劣。除少數(shù)崗位的工作可量化外，大多數(shù)崗位基本只能定性考核。文化部門對(duì)下屬事業(yè)單位尤其是對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)文化工作難以制定科學(xué)可行、操作性強(qiáng)的考核指標(biāo)體系，目標(biāo)管理缺乏力度。

公共文化服務(wù)供給主體單一，缺乏市場(chǎng)和社會(huì)的參與。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的公共文化服務(wù)一直處于政府舉辦、公益性文化服務(wù)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)的狀態(tài)，其供給主體和服務(wù)主體比較單一，缺乏市場(chǎng)和社會(huì)的參與，其自上而下的供給方式，忽視了公眾的文化需求，產(chǎn)生了文化資源配置不均衡、服務(wù)效果不顯著、公眾滿意度低等缺陷。

公共財(cái)政投入比例偏低，社會(huì)資金投入不足。公共財(cái)政投入是文化事業(yè)發(fā)展的必要前提和物質(zhì)保證。政府文件雖然做出“財(cái)政安排的文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)不低于當(dāng)?shù)刎?cái)政總支出的1%”的硬性規(guī)定，但是有待進(jìn)一步落實(shí)。現(xiàn)行文化經(jīng)費(fèi)預(yù)算一般是在原定低起點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)，逐年有所增長(zhǎng)，但幅度不大。受經(jīng)費(fèi)制約，文化部門往往“保運(yùn)轉(zhuǎn)”，難得求發(fā)展。公共投入的有限性造成三種結(jié)果：一是人均公共文化設(shè)施、設(shè)備、產(chǎn)品數(shù)量偏少；二是公共文化服務(wù)供給不均，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間存在較大差異；三是追求文化服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)模、忽視基層文化服務(wù)。社會(huì)資本對(duì)公共文化投入缺乏熱情，其重要原因是缺乏相關(guān)的配套激勵(lì)政策，例如企業(yè)贊助文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)的稅前扣除率低，不能激發(fā)社會(huì)力量扶助公益文化事業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。

四、深化文化體制改革的政策建議

（一）構(gòu)建科學(xué)的文化監(jiān)管模式

監(jiān)管理念實(shí)現(xiàn)從“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變。首先，通過大部制改革改變文化管理“政出多門”的現(xiàn)象。通過機(jī)構(gòu)改革，合并相關(guān)部門，歸類職能，減少對(duì)文化發(fā)展不必要的干擾，給予文化企事業(yè)單位以充分的發(fā)展自主權(quán)，予以文化發(fā)展創(chuàng)作空間。其次，轉(zhuǎn)變政府職能，形成科學(xué)的宏觀調(diào)控和有效的政府治理，做到簡(jiǎn)政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管齊推進(jìn)、相協(xié)調(diào)。

以法律為準(zhǔn)繩，規(guī)范文化發(fā)展。依法建設(shè)文化，是依法治國(guó)的重要內(nèi)容。法律法規(guī)具有穩(wěn)定性，約束力強(qiáng)，有利于文化市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，可以避免“政出多門”現(xiàn)象。要加快文化產(chǎn)業(yè)、公共文化服務(wù)等領(lǐng)域的立法工作，為文化發(fā)展提供法律支持和保障。

以經(jīng)濟(jì)為杠桿，調(diào)控文化發(fā)展。通過投資、稅收減免等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)文化發(fā)展方向、社會(huì)投資積極性。第一，依托國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資產(chǎn)組建文化投資公司，通過文化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和物業(yè)資產(chǎn)的“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”與“雙向互動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)文化資源和文化產(chǎn)業(yè)的雙贏。第二，爭(zhēng)取試點(diǎn)文化捐贈(zèng)的稅收減免政策。爭(zhēng)取試點(diǎn)改革，盡快制定出臺(tái)《公益性文化事業(yè)社會(huì)捐贈(zèng)管理辦法》，對(duì)現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行梳理和細(xì)化，明確文化捐贈(zèng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化相應(yīng)程序。在法律保障的市場(chǎng)機(jī)制下形成相對(duì)完善的文化藝術(shù)資助體系，調(diào)動(dòng)公司、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的積極性，逐步改變文化藝術(shù)發(fā)展的投資主體單一，院團(tuán)對(duì)政府撥款依賴很強(qiáng)的局面。

（二）完善文化主體法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化文化創(chuàng)造力

完善圖書館、博物館等非營(yíng)利性文化機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，完善法人治理結(jié)構(gòu)。通過理事會(huì)的合理運(yùn)作，形成相對(duì)獨(dú)立、彼此制衡的運(yùn)行機(jī)制，逐步消除事業(yè)單位的行政化管理，有利于進(jìn)一步落實(shí)法人自主權(quán)。

成立廣州文化藝術(shù)發(fā)展中心。針對(duì)眾多文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革困難、公共文化服務(wù)職能分散等特點(diǎn)，可以考慮借鑒順德經(jīng)驗(yàn)，成立“廣州文化藝術(shù)發(fā)展中心”。不列入行政機(jī)構(gòu)序列，參照事業(yè)單位登記管理，依法履行公共文化服務(wù)職能，具有法人資格，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。其組成人員來自于文聯(lián)、文化館、各類藝術(shù)組織等，通過理事會(huì)的形式獨(dú)立運(yùn)作，財(cái)政投入和人員編制總體不變。主要職能包括：組織開展群眾文化活動(dòng)；整理廣州民間文藝作品；資助和扶持公益性文藝團(tuán)隊(duì)和文藝工作者；開展文藝交流；培訓(xùn)和輔導(dǎo)基層文藝骨干和文藝隊(duì)伍；承接市委市政府委托的其他涉及文化藝術(shù)發(fā)展的業(yè)務(wù)等等。

（三）培育公開競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，激發(fā)市場(chǎng)活力

深化文化行政審批制度改革。對(duì)于公共財(cái)政投資的項(xiàng)目繼續(xù)沿用審批制，對(duì)于社會(huì)資本投資的項(xiàng)目參照工商管理改革方案，全面放開推行備案制管理。規(guī)范審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)。對(duì)重點(diǎn)文化投資項(xiàng)目，先行納入審批綠色通道辦理。嘗試建立幫辦領(lǐng)辦機(jī)制，包括全面咨詢服務(wù)和多部門間的協(xié)調(diào)服務(wù)。

構(gòu)建文化活動(dòng)公開招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)和文宣部門退出各類文化活動(dòng)主辦角色，以購(gòu)買文化服務(wù)的形式，將金鐘獎(jiǎng)、紀(jì)錄片大會(huì)等重要文化節(jié)慶活動(dòng)交由文化中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立操辦。政府負(fù)責(zé)制定規(guī)劃，提供服務(wù)和監(jiān)管。這樣，既有利于降低行政成本，又能給予文化中介市場(chǎng)發(fā)展空間，并提高文化活動(dòng)的專業(yè)化運(yùn)作。

加快建設(shè)文化產(chǎn)品和要素交易平臺(tái)。充分利用廣州“千年商都”的品牌和商貿(mào)業(yè)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，打造廣州文博會(huì)的品牌。整合廣州現(xiàn)有的各類文化節(jié)慶活動(dòng)，將節(jié)慶活動(dòng)的交易平臺(tái)功能充分發(fā)揮出來，在此基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大影響力和知名度，形成文化產(chǎn)品交易平臺(tái)的制度化機(jī)制，將廣州打造為國(guó)際知名的文化新商都。

（四）做強(qiáng)做大廣州文化產(chǎn)業(yè)，提高文化競(jìng)爭(zhēng)力

組建大型文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。在現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)新華出版發(fā)行集團(tuán)和廣州珠江數(shù)碼集團(tuán)優(yōu)化資源，拓展業(yè)務(wù)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高產(chǎn)業(yè)影響力。針對(duì)文藝院團(tuán)改制困難，考慮通過演藝資源重組，組建演藝集團(tuán)，通過集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)，獲得規(guī)模化效應(yīng)，并為文化走出去，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨區(qū)域和跨所有制發(fā)展創(chuàng)造條件。

鼓勵(lì)民營(yíng)中小文化企業(yè)發(fā)展。給市場(chǎng)主體松綁，為民營(yíng)和小微文化企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。定期發(fā)布《廣州市文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》和《文化項(xiàng)目投資指引》，吸引和推動(dòng)各種社會(huì)資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。深化與銀行機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，通過文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)符合條件的民營(yíng)和小微文化企業(yè)項(xiàng)目給予扶持。

（五）完善公共文化服務(wù)體系，提高公共文化服務(wù)質(zhì)量

深化公益性文化事業(yè)單位體制改革。完善以聘用制為核心的用人制度和崗位績(jī)效工資分配制度。通過公開招聘等辦法，吸引各類優(yōu)秀人才進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展。建立健全績(jī)效考評(píng)機(jī)制，完善公共文化機(jī)構(gòu)評(píng)估體系。提高財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化項(xiàng)目的投入績(jī)效，從而不斷完善對(duì)公共文化事業(yè)財(cái)政投入的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

支持社會(huì)力量和社會(huì)資本參與建設(shè)管理。社會(huì)力量參與公共文化設(shè)施建設(shè)和管理，一是為政府節(jié)省大量的建設(shè)資金；二是不需要政府建立事業(yè)單位或者增加行政編制來運(yùn)營(yíng)管理；三是社會(huì)力量在運(yùn)作管理方面往往比政府部門更專業(yè)，更有效率。引導(dǎo)社會(huì)力量和社會(huì)資本參與公共文化設(shè)施建設(shè)管理，需要在三方面取得突破：第一，探索社會(huì)力量參與公共文化設(shè)施建設(shè)的新機(jī)制。重點(diǎn)在于政策突破。第二，探索社會(huì)力量參與公共文化設(shè)施管理的新模式。引入市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。第三，探索激勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)的綜合配套政策制定與完善。比如，水電煤等公共文化事業(yè)費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等方面，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的收費(fèi)和補(bǔ)貼政策，為社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

實(shí)施促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展的稅收政策。首先，擴(kuò)大針對(duì)基本公共文化事業(yè)捐助的稅收減免范圍，特別是對(duì)全國(guó)性的大型公共文化事業(yè)，要加大稅收優(yōu)惠力度，爭(zhēng)取使稅收優(yōu)惠覆蓋基本公共文化事業(yè)的各領(lǐng)域。其次，提高專門針對(duì)企業(yè)捐助、個(gè)人和社會(huì)捐助的稅收減免力度。第三，對(duì)參與公共文化事業(yè)的企業(yè)、非盈利性文化組織以及社會(huì)私人，特別是在其參與到基本公共文化事業(yè)或準(zhǔn)公共文化事業(yè)的建設(shè)管理中時(shí)，必須進(jìn)一步完善對(duì)其的稅收優(yōu)惠政策，以積極推動(dòng)社會(huì)力量參與公共文化事業(yè)的建設(shè)。

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