趙 崢

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“新常態(tài)”下縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素與轉(zhuǎn)型路徑

趙 崢

（北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院，北京 100875）

在中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，縣域城鎮(zhèn)化對保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量具有重要意義?？h域城鎮(zhèn)化也面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、承載和服務(wù)能力弱、資源環(huán)境約束、資金短缺、開放合作不足等問題。在新常態(tài)下促進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要健全質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進城鎮(zhèn)化綠色轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新公私合作的投融資模式，依托城市群和都市圈推動協(xié)同發(fā)展，充分釋放縣域城鎮(zhèn)化改革紅利。

新常態(tài)；縣域；新型城鎮(zhèn)化

縣域是城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)合點，是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分和戰(zhàn)略基石。當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在支撐條件和外部需求環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化。新常態(tài)是我國經(jīng)濟發(fā)展從增速換擋期轉(zhuǎn)入中高速增長后的一種階段性特征。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，符合后發(fā)國家經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，其實質(zhì)是經(jīng)濟發(fā)展邁向更高水平的新階段。在發(fā)展新常態(tài)下，我國經(jīng)濟發(fā)展需要保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時，更加突出發(fā)展質(zhì)量，通過推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由中低端向中高端轉(zhuǎn)換，增長動力由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，推動經(jīng)濟發(fā)展方式深刻變革，最終實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。[1]在新常態(tài)下，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展也進入了發(fā)展的新階段，承擔(dān)著促進國家區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略使命，面臨著提質(zhì)增效升級的戰(zhàn)略任務(wù)，更蘊含著巨大變革和創(chuàng)新活力。在這一背景下，特別需要重新審視縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略意義，明確當前縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的制約因素，適應(yīng)把握并引領(lǐng)新常態(tài)，促進縣域城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

一、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略意義

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型的過程?？h域城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，保持經(jīng)濟穩(wěn)定、提升發(fā)展質(zhì)量、促進城鄉(xiāng)一體化具有重要戰(zhàn)略意義。

（一）縣域經(jīng)濟城鎮(zhèn)化有助于保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展

縣域城鎮(zhèn)經(jīng)濟以縣城為核心、農(nóng)村為腹地，聯(lián)接工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和主要增長點。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，縣域經(jīng)濟是支撐我國國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行的重要力量。2013年，全國縣域地區(qū)貢獻了我國一半以上的國民生產(chǎn)總值。[2]經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，并不意味著經(jīng)濟增長停滯，反而隨著我國經(jīng)濟下行壓力不斷增大，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長并處于相對合理區(qū)間，依然是我國未來一段時間經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)。在這種情況下，保持縣域經(jīng)濟整體平穩(wěn)發(fā)展，并從縣域經(jīng)濟城鎮(zhèn)化入手，推動廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的大發(fā)展，激發(fā)廣闊的農(nóng)村市場需求，培育中國經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，將有助于穩(wěn)定宏觀市場信心、擴大經(jīng)濟回旋空間、增強發(fā)展應(yīng)對底氣，真正引領(lǐng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。

（二）縣域人口城鎮(zhèn)化是提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要途徑

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展的要求和驅(qū)動因素有了顯著的變化，其核心在于質(zhì)量。隨著我國勞動年齡人口數(shù)量開始減少，人口老齡化日趨發(fā)展，農(nóng)業(yè)剩余勞動力可用空間已經(jīng)不大，轉(zhuǎn)移速度和規(guī)模都明顯收縮，“人口紅利”正在減弱，同時傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供大于求，產(chǎn)能嚴重過剩，投資擴張空間縮小，投資增長明顯放緩。新常態(tài)下，支撐經(jīng)濟增長的主要因素將由生產(chǎn)要素大規(guī)模高強度投入轉(zhuǎn)向依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進步的創(chuàng)新驅(qū)動，要求我們將創(chuàng)新和人力資本投資作為經(jīng)濟增長的新動力。我國縣域內(nèi)人口眾多，既是具有巨大潛力的內(nèi)需市場，更具有形成“人力資本紅利”的現(xiàn)實基礎(chǔ)，如果能夠不斷提升縣域人口城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，將有助于把縣域人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人力資本優(yōu)勢，形成巨大的創(chuàng)新能力，為提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提供持久有力的支持。

（三）縣域空間城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化的重要著力點

城鄉(xiāng)一體發(fā)展將為我國經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展創(chuàng)造持續(xù)的供給和需求能力。在我國的城鎮(zhèn)化體系中，“城”主要包括直轄市、省級、副省級、地級和縣級市，“鄉(xiāng)”則主要指縣域范圍內(nèi)的建制鎮(zhèn)及村?？h域是城鄉(xiāng)之間的連接點，占有最大的國土面積。2013年，全國縣級行政區(qū)劃單位(包括市轄區(qū)) 2853個，全國縣域國土面積約896萬平方公里。從空間經(jīng)濟角度來看，如果不促進縣域空間城鎮(zhèn)化發(fā)展，縣域就是城鄉(xiāng)二元割裂發(fā)展的分割線。而積極推動縣域空間城鎮(zhèn)化，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、體制機制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，則可以有效緩解轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟和心理壓力，更好地吸納農(nóng)村勞動力，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，既能夠便捷地促進農(nóng)村勞動力就近轉(zhuǎn)移，又可以有效避免大中城市過度擁擠，有利于推進城鄉(xiāng)深度融合，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、一體化發(fā)展的新格局。

二、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的制約因素

（一）縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力較大

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟整體增長速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換，市場條件發(fā)生深刻變化。過去經(jīng)濟增長主要靠數(shù)量擴張，市場競爭主要靠價格?，F(xiàn)在經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向數(shù)量擴張和質(zhì)量提升并存，市場競爭轉(zhuǎn)向質(zhì)量技術(shù)品牌服務(wù)競爭。在這種形勢下，縣域經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾愈加突出。第一，在經(jīng)濟新常態(tài)下，縣域經(jīng)濟單一依賴出口、資源的傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼。例如，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟的主體主要是民營經(jīng)濟、中小企業(yè)，產(chǎn)品主要是傳統(tǒng)產(chǎn)品，面臨全球市場低迷引發(fā)的外需緊縮壓力，轉(zhuǎn)型之路非常艱難。中西部的很多縣還未完全步入工業(yè)化中期，相當部分農(nóng)業(yè)大縣傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)仍占較大比重，受自然和市場雙重因素影響，生產(chǎn)波動性和風(fēng)險性較大。第二，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化和產(chǎn)能過剩問題較為嚴重。從目前的情況來看，相當部分縣域產(chǎn)業(yè)體系雷同，而且很多產(chǎn)業(yè)鏈條短、科技含量低、附加值不高、能源消耗較大。特別是一些縣域經(jīng)濟主要依靠鋼鐵、電解鋁、水泥等傳統(tǒng)工業(yè)或光伏、風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)支撐，目前供給能力大幅超出需求，運行風(fēng)險逐步顯性化。第三，縣域經(jīng)濟發(fā)展的新興增長點培育不足。伴隨國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大和國際經(jīng)濟復(fù)蘇疲弱態(tài)勢延續(xù)，縣域經(jīng)濟發(fā)展普遍缺乏新的增長點。特別是在服務(wù)業(yè)方面，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)配套的先進服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，電子信息和互聯(lián)網(wǎng)新興服務(wù)業(yè)發(fā)展相對緩慢。第四，縣域企業(yè)創(chuàng)新能力仍然不足。長期以來，縣域企業(yè)主要以中小企業(yè)為主，發(fā)展主要依靠低成本優(yōu)勢實現(xiàn)規(guī)模擴張，盡管存在“船小好掉頭”的優(yōu)勢，但往往對先進基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)的重視不夠，企業(yè)研發(fā)投入強度偏低，往往難以形成市場占有率高和科技含量高的優(yōu)勢品牌產(chǎn)品。

（二）縣域城鎮(zhèn)的承載和服務(wù)能力較弱

在開放的市場經(jīng)濟體系中，城鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化與其吸納能力和承載能力呈正相關(guān)關(guān)系。只有縣城及中心鎮(zhèn)具備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，加之擁有中心城市無法比擬的生態(tài)環(huán)境，才能夠成為農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移的首選區(qū)域，才能更好的承擔(dān)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工職能。從目前的情況來看，我國大中城市人口密度高，規(guī)模較大，而縣城及中心鎮(zhèn)普遍規(guī)模偏小，聚集和吸納人口、產(chǎn)業(yè)的能力相對不足?，F(xiàn)實中，我國很多縣域城鎮(zhèn)功能不健全，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，教育、醫(yī)療、科研資源特別是優(yōu)質(zhì)資源缺乏，缺乏足夠的承載力，很難吸引人才、資本等高端要素集聚，還往往容易導(dǎo)致大量人口外流，而要素集聚程度不高又導(dǎo)致各項社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資成本高、使用效率低，使得城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)更難發(fā)揮，容易形成城鎮(zhèn)化滯后的累積因果循環(huán)。

（三）縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨較強的資源環(huán)境約束

在我國縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展早期，許多地方就地生產(chǎn)、分散布局，重復(fù)建設(shè)突出，導(dǎo)致土地浪費和環(huán)境污染較為嚴重。目前，盡管集中化承載、集群式推進已經(jīng)成為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要形態(tài)，但由于前期高速發(fā)展的先破壞、后治理，重利用、輕保護，對區(qū)域自然環(huán)境有很多“透支”，導(dǎo)致縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展中的資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題依然嚴峻。同時，伴隨工業(yè)化加速和產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移，我國大量工業(yè)產(chǎn)能逐漸向縣城匯聚。一方面隨著大中城市產(chǎn)業(yè)升級和節(jié)能減排的約束，以及生產(chǎn)成本的上升，大城市工業(yè)產(chǎn)能很多向縣域下移。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)集中和城市集中，工業(yè)產(chǎn)能大多數(shù)上移進入了縣城。兩方面工業(yè)產(chǎn)能在縣域匯聚，客觀上增加了縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源環(huán)境壓力。長遠來看，很多縣域環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，原有縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展模式對資源環(huán)境的壓力快速凸顯，粗放型、破壞環(huán)境資源的發(fā)展模式受到前所未有的抑制，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨既需要進一步加強環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)補“舊賬”，又要在資源環(huán)境約束強化條件下為轉(zhuǎn)型發(fā)展增容量、擴空間的嚴峻挑戰(zhàn)。

（四）縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資機制仍不完善

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅對縣域自身建設(shè)具有很高要求，還肩負著使鄉(xiāng)村相對落后的生產(chǎn)、生活方式向城市先進的生產(chǎn)方式和文明的生活方式轉(zhuǎn)變的重大任務(wù)，在這個過程中，縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)將會加速推進，蘊涵著巨大的投融資需求。但是，目前支持縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資機制仍不完善，仍然以主要依靠傳統(tǒng)的財政和金融支持模式為主。一方面，在分稅制財稅體制下，縣域財權(quán)與事權(quán)尚不能完全統(tǒng)一，縣級財政負擔(dān)過重，導(dǎo)致區(qū)縣級財力嚴重不足，財政收支矛盾尖銳，縣域財政很多成了“吃飯”財政，沒有多少財力安排公共事業(yè)和建設(shè)支出。另一方面，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融支持也相對不足。由于金融機構(gòu)自身的逐利特點，商業(yè)性金融機構(gòu)信貸向大城市、大行業(yè)、大企業(yè)集中的特征明顯，縣域城鎮(zhèn)規(guī)模小，企業(yè)也多為中小企業(yè)，項目往往風(fēng)險高、投入大、回收期限長，通常缺乏長期穩(wěn)定支持。加之目前國有商業(yè)銀行實行集約化經(jīng)營，縣級金融機構(gòu)的管理權(quán)被大大壓縮，縣級金融機構(gòu)貸款權(quán)限和額度收縮，使金融支持縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的能力也有弱化傾向。

（五）縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展相對封閉、開放合作不足

在地方傳統(tǒng)考核體系指引下，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展以競爭為導(dǎo)向，往往更多側(cè)重利用本區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源，采取差異化政策，吸引外部投資強化自身競爭力。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展整體來看，這有助于形成發(fā)展競賽，在短期內(nèi)促進發(fā)展基礎(chǔ)好、政策靈活的縣域城鎮(zhèn)化優(yōu)先發(fā)展。但同時，由于縣域競爭多于合作，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展往往自成體系，區(qū)域資源共享性也相對較差。具體體現(xiàn)在，一方面，在空間經(jīng)濟發(fā)展布局上，往往由于缺乏跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈式延伸和各個環(huán)節(jié)的分工合作，導(dǎo)致縣與縣之間、縣與中心城市之間同類產(chǎn)業(yè)區(qū)塊并存，過度競爭嚴重，無法很好地實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展。另一方面，由于縣域城鎮(zhèn)化相對獨立的發(fā)展模式，與區(qū)域中心城市聯(lián)系不夠緊密，缺乏區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機制，往往導(dǎo)致中心城市的輻射效應(yīng)難以向縣域滲透。縣域發(fā)展利用中心城市的技術(shù)、人才、信息等創(chuàng)新高端要素比較困難，不利于縣域城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級；而中心城市的產(chǎn)業(yè)、人口也難以向周邊縣域疏解，導(dǎo)致人口膨脹、交通擁堵和環(huán)境惡化等“城市病”加劇。

三、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)型路徑

（一）健全質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展要適應(yīng)經(jīng)濟，適應(yīng)階段性發(fā)展特征和運行規(guī)律，實現(xiàn)質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的發(fā)展“新常態(tài)”，促進自身經(jīng)濟發(fā)展方式要真正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟發(fā)展動力正從要素驅(qū)動的增長向創(chuàng)新驅(qū)動增長轉(zhuǎn)變。首先，以新型工業(yè)化為依托，發(fā)展一批特色優(yōu)勢突出的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮特色競爭優(yōu)勢，同時“有進有退”，加大淘汰落后產(chǎn)能力度，繼續(xù)化解過剩產(chǎn)能，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，將有潛力的新興產(chǎn)業(yè)加快培育成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其次，加快發(fā)展縣域服務(wù)業(yè)，特別要充分利用信息技術(shù)，推動物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和應(yīng)用，挖掘縣域信息消費、文化消費、生活消費服務(wù)業(yè)潛力，切實發(fā)揮現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟對縣域城鎮(zhèn)化經(jīng)濟增長的拉動作用。最后，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，通過科技創(chuàng)新，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，重點圍繞工業(yè)化和信息化深度融合需要，發(fā)展智能制造，鼓勵發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的柔性制造、個性化定制、智慧物流等新型制造模式，支持縣域技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等多元創(chuàng)新發(fā)展，加快推動縣域產(chǎn)業(yè)從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，培育壯大產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。

（二）增強縣域城鎮(zhèn)綜合承載能力

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅僅只是一個城鎮(zhèn)規(guī)模擴張、空間擴大的過程，而是要立足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，由“物的城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變，形成有利于人生活和發(fā)展的綜合條件。[3]首先，要促進產(chǎn)城融合，從縣域環(huán)境資源條件出發(fā)，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、以及第三產(chǎn)業(yè)的融合，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口集聚、城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，將縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展始終建立在強大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上。其次，要提升縣域城鎮(zhèn)的服務(wù)能力，以現(xiàn)有縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)為基礎(chǔ)，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村體系和村落空間布局，圍繞縣域城鎮(zhèn)居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的住房、交通、教育、醫(yī)療等民生需求，完善基礎(chǔ)設(shè)施并發(fā)展縣域服務(wù)業(yè)，發(fā)揮縣城和中心鎮(zhèn)在市與鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，提高城市生活質(zhì)量，提升城市發(fā)展品質(zhì)。最后，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展要有良好的制度軟環(huán)境支撐。需要結(jié)合戶籍制度改革、社會保障制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征地補償制度改革，完善城鄉(xiāng)人口公共服務(wù)共享機制，形成有利于促進城鄉(xiāng)人口遷移轉(zhuǎn)換的體制機制環(huán)境，提升縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度承載力。

（三）促進縣域城鎮(zhèn)化綠色轉(zhuǎn)型

新常態(tài)是經(jīng)濟減速轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，也是縣域城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展提質(zhì)的新契機。大量實踐證明，一個地區(qū)擁有生態(tài)資源優(yōu)勢，推進城鎮(zhèn)化往往更有發(fā)展前途和發(fā)展后勁。因為長期來看，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展擁有好的生態(tài)環(huán)境，就意味著投資創(chuàng)業(yè)有更大的優(yōu)勢，聚集優(yōu)秀人才、吸納先進生產(chǎn)要素有更大的空間。因此，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展必須把綠色發(fā)展作為引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)的重要力量，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的引導(dǎo)作用和倒逼機制，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟增長點，促進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展形成節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的增長方式和消費模式，創(chuàng)造更多的綠色財富和生態(tài)福利。同時，值得注意的是，盡管發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢承接資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是經(jīng)濟欠發(fā)達縣域發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的有效路徑，但以資源高消耗、環(huán)境高污染為代價承接資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅難以獲取城鎮(zhèn)化發(fā)展主動權(quán)，反而往往容易長期處于發(fā)展被動地位。因此，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展要承接國內(nèi)外先進的資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更要明確綠色發(fā)展理念，使承接資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移符合經(jīng)濟規(guī)律、地方城鎮(zhèn)化實際和資源環(huán)境保護要求，走可持續(xù)的綠色城鎮(zhèn)化之路。

（四）創(chuàng)新公私合作的縣域城鎮(zhèn)化投融資模式

從目前的情況看，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然需要財政金融支持。特別是對于欠發(fā)達地區(qū)而言，仍需通過實施稅種返還、財政貼息等措施給予縣域財稅支持，并積極鼓勵農(nóng)村金融發(fā)展，支持各類金融機構(gòu)搭建融資平臺，為縣域重點工業(yè)園區(qū)、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織協(xié)調(diào)融資。同時，更重要的是，縣域城鎮(zhèn)化不能單純依靠傳統(tǒng)財政金融模式，而應(yīng)利用我國的民間資本存量優(yōu)勢，建立社會資本穩(wěn)定投入機制，突出發(fā)揮民營經(jīng)濟在促進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的作用。PPP(Public—Private—Partnership)模式是公共部門和私營機構(gòu)為提供公共服務(wù)，以合同方式確立的，基于風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的一種合作機制，使政府部門和民營企業(yè)能夠利用各自的優(yōu)勢，把政府部門的社會責(zé)任、遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。[4]現(xiàn)階段，應(yīng)充分把握混合所有制經(jīng)濟改革機遇，重點創(chuàng)新公共政府部門與民營企業(yè)合作、國有經(jīng)濟體與民營經(jīng)濟體相結(jié)合的PPP模式，通過縣域政府、企業(yè)、公眾共同制定戰(zhàn)略規(guī)劃，鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，發(fā)揮民營企業(yè)的市場效率優(yōu)勢，支持民營資本自行融資開發(fā)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，主動承擔(dān)市場風(fēng)險，通過商業(yè)或住宅地產(chǎn)、專業(yè)市場、旅游文化景區(qū)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等項目運作，實現(xiàn)資本增值，建立縣域發(fā)展的可持續(xù)投融資機制。

（五）依托城市群和都市圈推動縣域城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展

在城鎮(zhèn)經(jīng)濟體系中，縣域有相對穩(wěn)定的空間區(qū)域，有比較獨立的自組織生產(chǎn)體系和行政管理主體，是相對獨立的區(qū)域經(jīng)濟體。但這并不意味著縣域是封閉的“諸侯經(jīng)濟”。相反，在區(qū)域一體化日益加強的趨勢下，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)立足自身稟賦，主動突破行政地域邊界，以區(qū)域市場為主導(dǎo)，在更大范圍的城市群和都市圈區(qū)域內(nèi)進行資源配置，形成跨區(qū)域的協(xié)作機制。一方面，縣域應(yīng)利用自身空間節(jié)點優(yōu)勢，主動參與建設(shè)城市群、都市圈的協(xié)同格局，構(gòu)建功能互補、分工合理的區(qū)域發(fā)展體系，在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中承接來自大中城市的技術(shù)、資本、人才、信息、管理等要素輻射溢出，促進城鄉(xiāng)之間研發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)、銷售等方面的交流融合。另一方面，縣域應(yīng)把握國家推動重點城市群、都市圈和區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略機遇，明確自身在城鎮(zhèn)體系中的戰(zhàn)略定位和角色分工，依托大城鎮(zhèn)化區(qū)域形態(tài)組織優(yōu)化空間和產(chǎn)業(yè)功能布局，積極建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)和次級增長中心，主動承接中心城市的人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，聯(lián)動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（六）充分釋放縣域城鎮(zhèn)化改革紅利

從我國經(jīng)濟發(fā)展歷程來看，啟動經(jīng)濟快速增長進程的根本因素就是改革。20世紀80年代的經(jīng)濟體制改革打破了計劃經(jīng)濟的束縛，使個人、企業(yè)的自主性和活力得到巨大的釋放，一直影響至今。在經(jīng)濟新常態(tài)下，要素成本和資源環(huán)境的紅利相對減少，但改革創(chuàng)新紅利仍在增加?？h域是我國歷朝歷代國家治理的基本單元，同樣也是國家全面深化改革的重要領(lǐng)域。從目前的情況來看，從宏觀管理體制上對縣域發(fā)展“松綁”，加快推進“擴權(quán)強縣”改革步伐，通過扁平化放權(quán)式改革使縣級政府具有更大的自主權(quán)，在財政體制、經(jīng)濟管理、社會管理等方面賦予縣域更多發(fā)展權(quán)限，將是縣域改革的趨勢。但是，值得注意的是，新一輪縣域改革不是搞政策洼地，不是要政策、爭優(yōu)惠、占資源，而是在市場發(fā)揮資源配置決定性作用基礎(chǔ)上的體制創(chuàng)新。因此，縣域城鎮(zhèn)化改革需要利用、執(zhí)行并創(chuàng)新各項改革政策，引導(dǎo)各類要素通過市場機制向縣域轉(zhuǎn)移集中。同時，實踐中，盡管縣從行政管理角度上說是一致或相似的，但從自然地理、地理區(qū)位、資源稟賦等角度來說則是類型多樣、千差萬別，不同地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的潛在增長率、結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間和創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動力不盡一致。因此，主動適應(yīng)新常態(tài)，在全面深化改革方面，縣域城鎮(zhèn)化改革要將改革的頂層設(shè)計和基層創(chuàng)造結(jié)合起來，既要領(lǐng)會和貫徹落實改革頂層設(shè)計的戰(zhàn)略意圖，又要堅持從實際出發(fā)，開展不同區(qū)域的差異化試點，充分調(diào)動地方干部和群眾的創(chuàng)新活力，大膽實驗，鼓勵地方先行先試，在可全國推廣的創(chuàng)新政策和執(zhí)行機制方面走在前列。

[1] 張占斌. 中國經(jīng)濟新常態(tài)的趨勢性特征及政策取向[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報, 2015(1): 15-20.

[2] 國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司. 中國縣(市)社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒[M]. 中國統(tǒng)計出版社, 2013:5-10.

[3] 趙崢, 劉濤. 著力推進中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型[J]. 中國發(fā)展觀察，2014(12): 43-46.

[4] 張漢飛. 擴展的PPP模式：化解縣域城鎮(zhèn)化資本強約束的新嘗試[J]. 區(qū)域經(jīng)濟評論, 2013(4):99-102.

（責(zé)任編校：賀常穎）

An Analysis on the Restrictive Factors and Transformation Path of the County Urbanization on the New Normal Background

ZHAO Zheng

（Institute of Economics and Resource Management, Beijing Normal University, Beijing 100875, China）

The county urbanization is of great significance for China to keep the stable development of national economy and improving the quality of economic development in the new normal. The county urbanization is facing the transformation of economic structure, weak bearing and service ability, resources and environment constraints, a shortage of construction funds, lack of cooperation and other issues. The county urbanization development under the new normal needs to improve the industry structure, to enhance the comprehensive carrying capacity and to promote the green transformation of urbanization, innovative Public—Private—Partnership mode, urging the regional collaborative development and county urbanization reform.

new normal; county area;new urbanization;

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.003

2096-059X (2015)01–0012–05

2015-01-01

國家自然科學(xué)基金重點項目（71333001）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目（SKZZY2013017）

趙崢（1979-），男，河北涿鹿人，博士，主要從事區(qū)域與城市經(jīng)濟研究。