□李新天 ，易海輝

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的法理溯源及其承擔(dān)

□李新天 ，易海輝

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

近年來，企業(yè)基金會(huì)在數(shù)量上日益增多，增長速度較快，但發(fā)展水平還不高。企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任在法律責(zé)任體系中具有基礎(chǔ)性、根本性地位，對(duì)基金會(huì)的發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人的責(zé)任制度及其落實(shí)情況不盡人意。從法理上看，其民事責(zé)任的義務(wù)源主要有忠實(shí)義務(wù)、注意義務(wù)和服從義務(wù)。在全面深化改革的背景下，要充分發(fā)揮企業(yè)基金會(huì)作為基層社會(huì)組織的作用，就需要對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的請求主體、情形、方式等方面不斷健全，確保其民事責(zé)任的落實(shí)。鑒于基金會(huì)制度的建立以公司制度為參照，在完善企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任制度上，可以充分借鑒公司法的有關(guān)做法。

企業(yè)基金會(huì)；內(nèi)部控制人；民事責(zé)任

1　現(xiàn)實(shí)問題：企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人①根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，基金會(huì)事項(xiàng)一般由理事會(huì)決策，秘書長執(zhí)行。監(jiān)事負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會(huì)的行為。理事會(huì)設(shè)理事長和副理事長。但實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，理事長、副理事長、秘書長、理事等都有相應(yīng)的決策、管理權(quán)，甚至一些基金會(huì)基本由秘書長掌控，決策與管理職能混淆。這些人實(shí)際上為企業(yè)基金會(huì)的高級(jí)決策、管理人員或稱為內(nèi)部控制人。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》僅對(duì)理事等有關(guān)主體的法律責(zé)任進(jìn)行了粗略規(guī)定。為行文方便，本文將以上人員統(tǒng)稱為內(nèi)部控制人，但不包括監(jiān)事。民事責(zé)任的薄弱

所謂企業(yè)基金會(huì)是指，由企業(yè)家或企業(yè)出資發(fā)起設(shè)立，且出資金額超過基金會(huì)原始資金50%。［1］2006年以來，我國基金會(huì)每年保持16%左右的水平快速增長，而且新增的基金會(huì)以非公募基金會(huì)為主。［2］尤其自2008年汶川大地震以來，民間慈善事業(yè)迎來新的發(fā)展，出現(xiàn)大量非公募基金會(huì)，其增長速度大大超過公募基金會(huì)。其中80%以上的非公募基金會(huì)都以企業(yè)基金會(huì)方式注冊。企業(yè)以營利為目的，同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任。越來越多的企業(yè)認(rèn)識(shí)到慈善已經(jīng)成為不可或缺的社會(huì)責(zé)任，［3］設(shè)立基金會(huì)是企業(yè)開展慈善活動(dòng)的重要途徑。截止2013年底，全國企業(yè)基金會(huì)數(shù)量約有800家，約占全國各類基金會(huì)總數(shù)的四分之一。［4］以企業(yè)基金會(huì)為主體的非公募基金會(huì)，將日益成為我國慈善基金會(huì)的主要力量。

“財(cái)團(tuán)選任了董事會(huì)（惟一而且必要的機(jī)關(guān)），才有了行為能力?！保?］因此，企業(yè)基金會(huì)作為法律擬制的財(cái)團(tuán)法人，需要作為自然人的理事長、副理事長、秘書長、理事等內(nèi)部控制人具體負(fù)責(zé)決策、管理。它們能否忠實(shí)、勤勉履行職責(zé)，事關(guān)企業(yè)基金會(huì)能否有效運(yùn)作和不斷發(fā)展。而現(xiàn)行有關(guān)內(nèi)部控制人法律責(zé)任的立法極其薄弱和粗糙。實(shí)踐中，“非營利組織運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，其理事很少遭到外部和內(nèi)部的懲罰，幾乎不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。”［6］而良好的責(zé)任制度以及責(zé)任的有效落實(shí)，有利于保障捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的安全，有利于保護(hù)企業(yè)基金會(huì)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，還有利于促進(jìn)企業(yè)基金會(huì)的規(guī)范治理和發(fā)展，鞏固和發(fā)展社會(huì)慈善事業(yè)。可以說，內(nèi)部控制人民事責(zé)任制度的薄弱、不健全，是影響基金會(huì)發(fā)展的重要原因之一。當(dāng)前，理論界對(duì)基金會(huì)法律責(zé)任制度關(guān)注也較少，專門研究企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的成果幾乎未見。①經(jīng)中國知網(wǎng)檢索，目前僅南京大學(xué)稅兵教授對(duì)非營利組織董事責(zé)任進(jìn)行了初步研究，其成果《非營利組織董事責(zé)任規(guī)則的擅變與分化—以美國法為分析樣本》發(fā)表于《政治與法律》2010年第1期。有關(guān)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任制度的專門研究成果未見。企業(yè)基金會(huì)屬于非公募基金會(huì)，基金會(huì)主要財(cái)產(chǎn)來源于企業(yè)捐贈(zèng)，在獨(dú)立性上不及公募基金會(huì)。企業(yè)和企業(yè)基金會(huì)關(guān)系的特殊性，容易導(dǎo)致后者淪為前者的附庸，共同為企業(yè)之私利而損害公益。因此，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人責(zé)任承擔(dān)問題更具復(fù)雜性，值得深入研究。

慈善被稱為社會(huì)的第三次分配。［7］包括企業(yè)基金會(huì)在內(nèi)的公益慈善組織，其重要性日益受到政府重視。企業(yè)基金會(huì)作為社會(huì)公益組織，是創(chuàng)新社會(huì)治理，提升社會(huì)治理水平的重要力量。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，慈善理念的深入，未來企業(yè)基金會(huì)將大有潛力可挖。在此背景下，本文擬對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任承擔(dān)的法理基礎(chǔ)及其制度建構(gòu)進(jìn)行探討，以期進(jìn)一步推動(dòng)我國企業(yè)基金會(huì)的改革與發(fā)展。②

2　企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的法理溯源

從法理上講，法律責(zé)任源于義務(wù)的存在，是由于違法行為、違約行為或法律規(guī)定而產(chǎn)生的不利后果。［8］民事責(zé)任是法律責(zé)任的一種，主要是財(cái)產(chǎn)責(zé)任。企業(yè)基金會(huì)與其內(nèi)部控制人之間本質(zhì)上是一種委托--代理關(guān)系，這種代理關(guān)系通過法律、章程或有關(guān)協(xié)議來加以規(guī)定，主要體現(xiàn)為《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）和企業(yè)基金會(huì)章程。根據(jù)《條例》規(guī)定，企業(yè)基金會(huì)必須設(shè)立理事會(huì)，從全體理事中選舉理事長、副理事長和秘書長。同時(shí)，有明確的章程是企業(yè)基金會(huì)設(shè)立登記的必要條件，而章程是財(cái)團(tuán)法人的“大憲章”。作為最終代理人的內(nèi)部控制人，為了實(shí)現(xiàn)委托人的利益，必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。違反這些義務(wù)，便要追究其法律責(zé)任。基于企業(yè)基金會(huì)作為公益法人的特殊性，以及委托代理問題的普遍性特點(diǎn)，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的義務(wù)源主要有以下幾種：

2.1忠實(shí)義務(wù)

任何委托人都希望代理人以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為行為準(zhǔn)則。同時(shí)，委托人之所以將目的事業(yè)交由代理人辦理，是出于對(duì)代理人的高度信任。因此，代理人應(yīng)忠于受托之事，最大限度維護(hù)和實(shí)現(xiàn)委托人的利益。委托人的信任和代理人的忠實(shí)，是所有委托代理關(guān)系最核心的要素。信托關(guān)系是典型的委托-代理關(guān)系，受益人和委托人可為同一人?！笆芡腥藢?duì)受益人最根本的義務(wù)是忠誠義務(wù)，必須完全忠誠于受益人利益，排除對(duì)自我利益和第三人利益的考慮?！保?］從代理人角度而言，其負(fù)有的忠實(shí)義務(wù)是基于委托人的信任，是一種信賴義務(wù)。對(duì)機(jī)構(gòu)受托人的雇員而言，屬于受托人的關(guān)聯(lián)人，直接或間接處理信托事務(wù)，同樣對(duì)受益人負(fù)有忠誠義務(wù)。［10］

就企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人而言，在企業(yè)基金會(huì)的決策管理過程中，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)基金會(huì)目的事業(yè)為行為最高準(zhǔn)則，不得追求自己之私利。如禁止自我交易，即企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人或內(nèi)部控制人控制的其他主體與企業(yè)基金會(huì)之間直接或間接的交易。“（自我）交易表面上發(fā)生在兩個(gè)或兩個(gè)以上當(dāng)事方之間，實(shí)際上卻只由一方?jīng)Q定?！保?1］相比公司，企業(yè)基金會(huì)不具有類似前者的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和控制權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)。企業(yè)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)人不享有剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)，在企業(yè)基金會(huì)中沒有作為類似出資人的股東的監(jiān)督。因此，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人控制下的自我交易，更容易導(dǎo)致個(gè)人利益凌駕于企業(yè)基金會(huì)利益之上，使基金會(huì)利益受損。實(shí)際上，各國對(duì)非營利法人普遍規(guī)定了禁止自我交易規(guī)則?！稐l例》第23條也規(guī)定：“基金會(huì)理事、監(jiān)事及其近親屬不得與其所在的基金會(huì)有任何交易行為?！?/p>

2.2注意義務(wù)

民法上最早規(guī)定了侵權(quán)者的一般注意義務(wù)，商法上的董事注意義務(wù)源于前者。［12］美國《示范公司法修正本》對(duì)董事注意義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，即：“（1）懷有善意；（2）要以正常的謹(jǐn)慎之人在類似處境下應(yīng)有的謹(jǐn)慎那樣去履行義務(wù)；（3）采用良好的方式，這是他有理由相信符合公司利益的最佳方式。”［13］美國《非營利法人示范法》對(duì)董事義務(wù)作了同樣的規(guī)定。①參見1987年《美國非營利法人示范法》第8.30條第I款。在商法上，董事的注意義務(wù)本質(zhì)上是一種善良管理義務(wù)。企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人作為基金會(huì)法人的決策管理者，也應(yīng)當(dāng)具有公司董事類似的注意義務(wù)。其應(yīng)當(dāng)依照法律和章程，運(yùn)用自己的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和技能，積極、謹(jǐn)慎、善意管理基金會(huì)。

這種注意義務(wù)以一般理性之人所及之水平為判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果企業(yè)基金會(huì)與內(nèi)部控制人之間有特別約定或要求的，還需達(dá)到特殊的注意義務(wù)。善良管理人應(yīng)具備受托事項(xiàng)處理應(yīng)普遍達(dá)到的注意程度，此程度高于處理自己同等事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。［14］在美國，其慈善基金會(huì)通過信托法來規(guī)定，其中就規(guī)定了受托人的注意義務(wù)。如《美國信托法重述（第2版）》第174條規(guī)定：“受托人必須合理注意，最起碼保持一般人的注意義務(wù)；如果委托人是因受托人具有較高注意技能而賦予信托時(shí)，受托人應(yīng)遵守比一般人較高的注意義務(wù)?！保?5］

企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人在決策管理時(shí)未開展詳盡的調(diào)查、咨詢，未運(yùn)用充分的知識(shí)、技能，未依照科學(xué)的決策程序，未盡相關(guān)監(jiān)管職責(zé)等，導(dǎo)致基金會(huì)財(cái)產(chǎn)受損或給他人造成損害的，即應(yīng)當(dāng)構(gòu)成違反注意義務(wù)。違反注意義務(wù)是判斷企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人主觀是否有過錯(cuò)的依據(jù)。當(dāng)然，依據(jù)違反注意義務(wù)的程度不同，有故意、重過失和輕過失等之分，因而有不同的法律責(zé)任。《條例》第43條規(guī)定：“基金會(huì)理事會(huì)違反本條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會(huì)遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！边@體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人決策的注意義務(wù)要求，即要依法、依章程科學(xué)、合理決策，否則即應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

2.3服從義務(wù)

財(cái)團(tuán)法人沒有社員，也沒有社員大會(huì)，對(duì)董事會(huì)的控制由國家的監(jiān)督來完成。［16］國家監(jiān)督一方面通過制定相應(yīng)的成文法規(guī)范董事會(huì)的行為，另一方面通過相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)董事會(huì)執(zhí)行法律情況進(jìn)行檢查。作為財(cái)團(tuán)法人的企業(yè)基金會(huì)，必須服從國家法律的規(guī)定，具有守法的義務(wù)。如各國法律一般要求慈善組織必須進(jìn)行信息披露。在美國，法律認(rèn)可的免稅非營利組織每年必須填寫國稅局規(guī)定的相關(guān)表格，以便公眾查詢；日本《公益法人設(shè)立許可及指導(dǎo)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)》要求公益法人必須將其活動(dòng)內(nèi)容和財(cái)務(wù)情況向主管機(jī)關(guān)報(bào)告，進(jìn)行營利活動(dòng)必須向稅務(wù)部門報(bào)告，并將相關(guān)資料公之于眾。因此，作為企業(yè)基金會(huì)行為能力的履行者，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人有義務(wù)遵守國家有關(guān)基金會(huì)管理監(jiān)督的法律規(guī)定。

另一方面，企業(yè)基金會(huì)缺乏股東大會(huì)，其行為能力基本受限于基金會(huì)章程。其內(nèi)部控制人必須服從章程的規(guī)定，在章程規(guī)定的范圍內(nèi)行事，不能超越章程規(guī)定的行為范圍。如果要超越章程規(guī)定的目的范圍、權(quán)限，必須遵循相應(yīng)的章程修改程序。如美國便對(duì)公益性法人章程的修改，設(shè)置了嚴(yán)格的程序。②正如國外有學(xué)者指出：“非營利組織理事會(huì)要對(duì)約束組織發(fā)展的內(nèi)外部法律法規(guī)、原則、標(biāo)準(zhǔn)一概服從，即具有服從責(zé)任?！保?7］如果，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人不遵守國家法律對(duì)企業(yè)基金會(huì)的管理監(jiān)督規(guī)定，不服從章程規(guī)定的行為范疇和準(zhǔn)則，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

3　企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的承擔(dān)

所謂民事責(zé)任的承擔(dān)，是指責(zé)任人承擔(dān)因自己的違法或違約行為所引發(fā)的民事不利后果。目前，有關(guān)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事法律責(zé)任的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《條例》第六章“法律責(zé)任”部分。《條例》作為行政法規(guī)，對(duì)基金會(huì)內(nèi)部控制人的法律責(zé)任規(guī)定較粗糙、抽象，導(dǎo)致責(zé)任難以落實(shí)。責(zé)任制度的不健全，致使對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人缺乏有效的制裁手段，無法對(duì)其履職施加有效的壓力。企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的承擔(dān)，涉及追責(zé)主體、追責(zé)情形、責(zé)任方式、免責(zé)事由等。

3.1關(guān)于企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的請求主體

確定誰有權(quán)請求追究企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人的民事責(zé)任，是啟動(dòng)責(zé)任追究的邏輯起點(diǎn)。在非營利組織發(fā)達(dá)的美國，雖然對(duì)此問題在理論上依然存在爭議，但實(shí)踐中通常由檢察官來行使訴權(quán)。［18］相比，《條例》對(duì)此問題只字未提，凸顯立法的粗糙，缺乏專業(yè)性和技術(shù)性。這很大程度上導(dǎo)致企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的落空。當(dāng)前，對(duì)企業(yè)基金會(huì)進(jìn)行監(jiān)管的主要是民政部門。采取事后監(jiān)督的方式，對(duì)基金會(huì)法人組織追究行政責(zé)任，而非對(duì)基金會(huì)內(nèi)部控制人個(gè)人追究民事責(zé)任。這體現(xiàn)的是行政管理模式，由政府行政權(quán)來管理，而非司法模式，即由相關(guān)主體行使訴權(quán)來規(guī)范。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立健全由捐贈(zèng)人作為利益相關(guān)者為主，企業(yè)基金會(huì)監(jiān)事以及檢察機(jī)關(guān)為輔的追責(zé)主體。這有助于從根本上改變企業(yè)基金會(huì)監(jiān)管主體過于狹窄、效果不理想，法律責(zé)任難以落實(shí)的局面。

3.1.1賦予捐贈(zèng)人民事責(zé)任請求權(quán)。企業(yè)基金會(huì)缺乏類似公司法人所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的特點(diǎn)，不存在股東剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)。這導(dǎo)致企業(yè)基金會(huì)理事會(huì)作為錯(cuò)誤的決策者，其責(zé)任的追究最終取決于自我追究自覺性。如此，顯然存在人性的背離和矛盾，責(zé)任自然難以落實(shí)。為此，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)采取公司法上“刺破公司面紗”的做法，直接追究過錯(cuò)者的責(zé)任”。［19］然而，即便在該規(guī)則誕生地的美國，法院也很少適用。一方面，因?yàn)樯虡I(yè)市場瞬息萬變，法官并不能輕易判斷內(nèi)部控制人決策時(shí)是否妥當(dāng)，其事后審查未必能保證判斷的正確性。另一方面，適用該規(guī)則是對(duì)公司有限責(zé)任的動(dòng)搖，影響極大。［20］而且刺穿面紗是針對(duì)股東濫用有限責(zé)任的情形，而非針對(duì)公司內(nèi)部控制人。在企業(yè)基金會(huì)中，內(nèi)部控制人并非基金會(huì)的出資者。采取類似“刺破公司面紗”的做法，似有不妥。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒公司法上股東派生訴訟的做法，賦予捐贈(zèng)人針對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人損害基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的行為，以自己的名義代企業(yè)基金會(huì)向法院提起訴訟。①由于基金會(huì)法律制度主要借鑒了公司法律制度，在很多內(nèi)容上具有相似性。因此，在責(zé)任制度構(gòu)建上，相關(guān)內(nèi)容亦可以進(jìn)行借鑒。

捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)是否合理使用與其慈善目的的實(shí)現(xiàn)具有直接關(guān)系。捐贈(zèng)人是企業(yè)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)闹苯永嫦嚓P(guān)者。《條例》第39條僅規(guī)定了捐贈(zèng)人針對(duì)基金會(huì)違反捐贈(zèng)協(xié)議的撤銷權(quán)。撤銷僅為行為的終止，不足以對(duì)現(xiàn)有損害事實(shí)進(jìn)行彌補(bǔ)。僅有撤銷權(quán)，難以對(duì)基金會(huì)造成足夠的壓力，無法彌補(bǔ)捐贈(zèng)人慈善目的受損的后果。建議立法賦予企業(yè)基金會(huì)捐贈(zèng)人的民事責(zé)任請求權(quán)，即當(dāng)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)沒有按照捐贈(zèng)協(xié)議管理、投資或使用時(shí)，捐贈(zèng)人有權(quán)向法院獨(dú)立提起訴訟，要求內(nèi)部控制人予以賠償。

捐贈(zèng)人向企業(yè)基金會(huì)進(jìn)行捐贈(zèng)是為了慈善目的，②保障這一目的實(shí)現(xiàn)依賴彼此間的捐贈(zèng)契約 （包括明示契約和隱性契約）。賦予捐贈(zèng)人賠償請求權(quán)，能夠有效防止受贈(zèng)人隨意拋棄合同和其他法律責(zé)任，降低捐贈(zèng)-受贈(zèng)這一過程中的代理成本和交易費(fèi)用。［21］賦予捐贈(zèng)人賠償請求權(quán)，從個(gè)體上講，是對(duì)其民事權(quán)利的維護(hù)所需，這種權(quán)利更多的是體現(xiàn)為一種精神利益。從社會(huì)整體而言，是維護(hù)社會(huì)公眾慈善信心所需。

3.1.2賦予監(jiān)事民事責(zé)任請求權(quán)。監(jiān)事是企業(yè)基金會(huì)的監(jiān)督者，具有獨(dú)立于理事會(huì)的地位，負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會(huì)的行為。根據(jù)《條例》第22條的規(guī)定，目前監(jiān)事只享有質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和向有關(guān)部門反映情況權(quán)。我國《公司法》第五十三條規(guī)定：“監(jiān)事會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)的公司的監(jiān)事行使下列職權(quán)：（六）依照本法第一百五十二條的規(guī)定，對(duì)董事、高級(jí)管理人員（即違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定，損害股東利益）提起訴訟?！惫P者建議，基金會(huì)立法可以借鑒公司法的做法，賦予監(jiān)事對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人的追責(zé)權(quán)，即規(guī)定監(jiān)事有權(quán)代表企業(yè)基金會(huì)，在發(fā)現(xiàn)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人違反法律、章程，使慈善基金會(huì)遭受損害的，要求民事賠償。

3．1.3應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力?，F(xiàn)代檢察制度起源于法國，民事檢察制度也最早在法國確立，檢察機(jī)關(guān)被認(rèn)為是公共利益的代表，檢察官廣泛參與民事訴訟。檢察機(jī)關(guān)將公訴權(quán)擴(kuò)展到民事領(lǐng)域的公益訴訟，不存在法理上的障礙。［22］大陸法系國家普遍賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力。［23］我國民事訴訟法未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為提起公益訴訟的主體，難以滿足保護(hù)公共利益的需要。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確要求探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其情形主要針對(duì)損害公共利益的行為，能有效改善目前公共利益保護(hù)薄弱的局面?；饡?huì)關(guān)系社會(huì)慈善心理的發(fā)展，具有公益性和社會(huì)公共性。因此，針對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人損害基金會(huì)利益，導(dǎo)致基金會(huì)財(cái)產(chǎn)損失的，當(dāng)捐贈(zèng)人（企業(yè)）怠于請求追責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)提起公益訴訟，請求法院追究內(nèi)部控制人的民事責(zé)任，從而維護(hù)公共利益。建議立法及時(shí)明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地位、范圍、程序等。

3.2關(guān)于企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的請求情形

何種情形該追責(zé)，在現(xiàn)有責(zé)任制度中并不健全?！稐l例》只在第43條規(guī)定了決策不當(dāng)和私分、侵占、挪用財(cái)產(chǎn)兩類責(zé)任情形?？梢哉f，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事法律責(zé)任的情形極為不充分，不利于促進(jìn)其積極履職盡責(zé)。

一方面對(duì)程序性問題缺乏規(guī)范。如擅自修改企業(yè)基金會(huì)章程。章程為企業(yè)基金會(huì)預(yù)先設(shè)立了能力范圍。修改章程必須要經(jīng)過特定程序。如果企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人為個(gè)人目的，未依照特定程序，擅自修改基金會(huì)章程，是否應(yīng)追責(zé)？另一方面，責(zé)任情形涉及的實(shí)體問題種類較少?；饡?huì)投資收益遵循“不分配約束”原則，投資收益不得在管理人員、理事、組織成員等人員間分配，必須全部用于基金會(huì)目的事業(yè)的發(fā)展。［24］違法分配投資收益或財(cái)政收支不當(dāng)同樣未予明確。實(shí)踐中，許多基金會(huì)的支出不符合《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，人員工資和管理費(fèi)用大大超出公益活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。［25］為了避免超越法定的支出比例，假借名目將人員工資和管理費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目費(fèi)用中，或者由捐贈(zèng)企業(yè)來承擔(dān)相關(guān)行政費(fèi)用。［26］還有如披露的信息損害國家利益、公序良俗、侵害個(gè)人隱私或其他違法情形的，都未明確法律責(zé)任。

筆者認(rèn)為，基于企業(yè)基金會(huì)作為公益法人的根本屬性，相比以營利為目的的私益法人，其社會(huì)影響更廣。出于保護(hù)公益的目的，在責(zé)任情形上應(yīng)當(dāng)比后者更嚴(yán)格、更充分。企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人在決策管理過程中，其行為既可能是一般程序性違法違規(guī)，沒有造成基金會(huì)實(shí)質(zhì)性的損害，也可能是實(shí)體性違法違規(guī)，造成基金會(huì)實(shí)質(zhì)性的損害，如目的事業(yè)未有效實(shí)現(xiàn)、財(cái)產(chǎn)損失、名譽(yù)受損等。如有學(xué)者就指出：“財(cái)團(tuán)法人運(yùn)行過程中的問題分為程序和實(shí)體兩類。前者如財(cái)團(tuán)重要事項(xiàng)不經(jīng)過董事會(huì)或者評(píng)議員會(huì)而由少數(shù)特定董事決定等。后者又分為事業(yè)運(yùn)營方面的問題和財(cái)務(wù)運(yùn)營方面的問題，如收益事業(yè)的盈余未完全用于公益事業(yè)，或支出比例過高；為特定企業(yè)債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，并以財(cái)團(tuán)財(cái)產(chǎn)代為清償?shù)??！保?7］對(duì)此，有必要借鑒公司法的有關(guān)做法，賦予相關(guān)主體針對(duì)企業(yè)基金會(huì)運(yùn)作過程中出現(xiàn)的程序性問題和實(shí)體性問題，均有權(quán)提起相關(guān)訴訟，請求法院要求企業(yè)基金會(huì)或內(nèi)部控制人予以糾正、賠償。

3.3關(guān)于企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任承擔(dān)的方式

根據(jù)現(xiàn)行民事法律及《條例》等法律法規(guī)，基于企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人責(zé)任行為的義務(wù)違反情形，其民事責(zé)任承擔(dān)方式主要有以下幾種：

3.3.1返還財(cái)產(chǎn)。即企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人將違法侵占的基金會(huì)財(cái)產(chǎn)，歸還給基金會(huì)。《條例》第43條第2款規(guī)定：“理事、監(jiān)事以及專職工作人員私分、侵占、挪用基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)退還非法占用的財(cái)產(chǎn)。”此規(guī)定明確了內(nèi)部控制人的財(cái)產(chǎn)返還責(zé)任方式。實(shí)際上，對(duì)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的私分、侵占或挪用，都是對(duì)基金會(huì)的侵權(quán)行為。根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，返還財(cái)產(chǎn)是法定責(zé)任承擔(dān)方式之一。因此，在財(cái)產(chǎn)返還可能的情況下，企業(yè)基金會(huì)有權(quán)請求內(nèi)部控制人返還該財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，返還財(cái)產(chǎn)作為民事責(zé)任承擔(dān)的方式，僅指返還原物。［28］

3.3.2賠償損失。企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人給基金會(huì)造成財(cái)產(chǎn)損失的，需要對(duì)基金會(huì)承擔(dān)賠償損失的責(zé)任。《條例》第43條第1款規(guī)定：“基金會(huì)理事會(huì)違反本條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會(huì)遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。”賠償損失既是合同法也是侵權(quán)責(zé)任法，規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式之一。在賠償損失的額度上，一般采取填補(bǔ)損失原則，但也存在懲罰性賠償?shù)淖龇?。美國是懲罰性損害賠償?shù)恼Q生地。懲罰性賠償以加害者存在故意為前提，要求在補(bǔ)償性損害賠償以外，另外施加一定額度的賠償責(zé)任，［29］以起到對(duì)加害者的懲罰、威懾作用。筆者認(rèn)為，基于企業(yè)基金會(huì)的公益性，代表公共利益，有必要引入懲罰性賠償原則，適當(dāng)提高內(nèi)部控制人對(duì)財(cái)產(chǎn)損害的賠償額。

3．3.3將違法所得歸于企業(yè)基金會(huì)。即企業(yè)基金會(huì)的歸入權(quán)問題?！豆痉ā返?48條第2款規(guī)定董事、內(nèi)部控制人的違法違規(guī)獲利應(yīng)當(dāng)歸公司所有。這是公司歸入權(quán)的規(guī)定。公司之所以享有歸入權(quán)，是因?yàn)閮?nèi)部控制人違反了忠實(shí)義務(wù)。對(duì)公司內(nèi)部控制人違反忠實(shí)義務(wù)所獲之利收歸公司，也是國際通行做法。相比，立法目前未規(guī)定基金會(huì)法人的歸入權(quán)?；诖壬品ㄈ说奶厥庑?，美國聯(lián)邦稅法對(duì)非營利法人規(guī)定了禁止個(gè)人圖利原則。在企業(yè)基金會(huì)等非營利法人中，任何人不得追求個(gè)人利益，從而損害法人的利益。因此，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人違反忠實(shí)義務(wù)，非法獲取個(gè)人利益的，應(yīng)當(dāng)將所得歸于企業(yè)基金會(huì)。

除了上述幾種責(zé)任承擔(dān)方式外，侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)等責(zé)任承擔(dān)方式。筆者認(rèn)為，以上責(zé)任方式同樣適用于企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人。這些責(zé)任方式，既可以單獨(dú)適用，也可以合并適用。比如，可以要求企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人停止侵害基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的行為，返還侵害的財(cái)產(chǎn)；錯(cuò)誤決策的，既要賠償損失，同時(shí)給基金會(huì)造成名譽(yù)或公信力受損的，還需要賠禮道歉，采取有效措施消除影響、恢復(fù)名譽(yù)。

3.4區(qū)分企業(yè)基金會(huì)法人責(zé)任和基金會(huì)內(nèi)部控制人個(gè)人責(zé)任

企業(yè)基金會(huì)和其內(nèi)部控制人均是能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的主體，而企業(yè)基金會(huì)的運(yùn)作又是由內(nèi)部控制人掌握。在企業(yè)基金會(huì)責(zé)任制度不健全或缺失的情況下，內(nèi)部控制人很可能利用基金會(huì)法人有限責(zé)任來謀私利。因此，在企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人利用基金會(huì)名義做出有關(guān)法律行為，給他人造成損害時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同情形對(duì)兩者責(zé)任有效區(qū)分。

3.4.1區(qū)分對(duì)內(nèi)責(zé)任和對(duì)外責(zé)任。對(duì)內(nèi)責(zé)任主要是指內(nèi)部控制人對(duì)企業(yè)基金會(huì)的責(zé)任，基于信義義務(wù)而產(chǎn)生。內(nèi)部控制人違反信義義務(wù)，企業(yè)基金會(huì)可以通過制止違法行為、提起訴訟等尋求救濟(jì)。對(duì)內(nèi)責(zé)任是內(nèi)部控制人對(duì)企業(yè)基金會(huì)承擔(dān)的責(zé)任，不是對(duì)基金會(huì)之外的第三人承擔(dān)的責(zé)任；包括內(nèi)部控制人與基金會(huì)之間的契約責(zé)任，也包括內(nèi)部控制人對(duì)基金會(huì)的侵權(quán)責(zé)任。對(duì)外責(zé)任，是指內(nèi)部控制人對(duì)企業(yè)基金會(huì)之外的第三人的責(zé)任。此種責(zé)任源于內(nèi)部控制人的違約行為或侵權(quán)行為損害了第三人的合法權(quán)益。這種責(zé)任必須基于內(nèi)部控制人利用企業(yè)基金會(huì)的名義作出的行為所致。由內(nèi)部控制人利用自己名義獨(dú)立所為之行為，與企業(yè)基金會(huì)無關(guān)，自然責(zé)任由自己獨(dú)立承擔(dān)，與企業(yè)基金會(huì)無關(guān)。

3.4.2區(qū)分目的內(nèi)和目的外責(zé)任。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)區(qū)分慈善法人目的內(nèi)行為和目的外行為，目的內(nèi)行為的損害由慈善法人承擔(dān)，然后向過錯(cuò)者追償；對(duì)于目的外行為，慈善法人無需承擔(dān)損失，應(yīng)由具體過錯(cuò)者來承擔(dān)。”［30］《條例》并未對(duì)此進(jìn)行區(qū)分，僅規(guī)定了決策管理者對(duì)基金會(huì)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也即上文所言的內(nèi)部責(zé)任。在國外，內(nèi)部控制人利用法人名義進(jìn)行違約或侵權(quán)行為，其責(zé)任模式主要有以下幾種：德國模式，即法人對(duì)受害人單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任；瑞士模式，即法人對(duì)受害人先單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任，然后由法人追究過錯(cuò)者的個(gè)人責(zé)任；日本模式，即法人與行為人對(duì)受害人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；芬蘭和印度尼西亞模式，即法人不承擔(dān)責(zé)任，直接由過錯(cuò)者承擔(dān)責(zé)任。［31］

在公司法中，我國采取的是瑞士模式，而基金會(huì)制度主要吸收了公司制度。因此，以企業(yè)基金會(huì)名義作出的目的內(nèi)的行為，其責(zé)任模式同樣可以采取瑞士模式，先由基金會(huì)對(duì)外承擔(dān)法人賠償責(zé)任，對(duì)內(nèi)區(qū)分是否由內(nèi)部控制人的過錯(cuò)造成不利后果來追償。對(duì)以企業(yè)基金會(huì)名義作出的目的外行為，是直接由內(nèi)部控制人來承擔(dān)責(zé)任，還是由基金會(huì)承擔(dān)責(zé)任后再追償，取決于對(duì)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)所代表的公共利益和保護(hù)交易安全和第三人的信賴?yán)嬷g的衡量。企業(yè)基金會(huì)和第三人都屬于平等的民事主體，兩者都平等地受法律保護(hù)。筆者認(rèn)為，即使是目的事業(yè)外行為，只要是以基金會(huì)名義作出的，仍有必要采取與目的內(nèi)行為相同的責(zé)任模式。企業(yè)基金會(huì)的損失，事后向過錯(cuò)內(nèi)部控制人追償即可。采取直接由過錯(cuò)者承擔(dān)責(zé)任的模式，額外增加了第三人的交易成本，不利于市場秩序的維護(hù)。

4　企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的免除

《條例》未規(guī)定基金會(huì)內(nèi)部控制人法律責(zé)任的限制或免除情形。作為法人，企業(yè)基金會(huì)在投資過程中，面臨與公司相同的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不可避免存在決策失敗的情形。相比公司內(nèi)部控制人而言，各國公司法一般對(duì)其法律責(zé)任都規(guī)定了相應(yīng)免除情形。鑒于企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人的有限理性，以及公司與基金會(huì)在法人治理結(jié)構(gòu)上的相似性，在內(nèi)部控制人民事責(zé)任承擔(dān)上，應(yīng)合理借鑒公司法上董事法律責(zé)任免除的做法，設(shè)置一定的責(zé)任例外情形。對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人的法律責(zé)任嚴(yán)苛到何種程度，很大程度上關(guān)系到內(nèi)部控制人職位的吸引力和履職的積極性、獨(dú)立性問題，也關(guān)系到增加企業(yè)基金會(huì)運(yùn)作成本問題。結(jié)合國外以及公司法上的有關(guān)做法，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的免除情形可以有以下幾種：

4.1依據(jù)業(yè)務(wù)判斷法則而免除

如何判斷企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人是否盡職盡責(zé)，履行善良管理人的義務(wù)，學(xué)術(shù)界并未有成熟觀點(diǎn)。美國《非營利法人示范法》規(guī)定：“董事符合本條行為的，董事不因其作為董事通過決議或者未通過決議而對(duì)法人、任何成員或者其他任何人承擔(dān)責(zé)任?！雹偌炊卤M到善良管理人的注意義務(wù)。對(duì)營利法人公司的董事，也作了相似的規(guī)定，也即業(yè)務(wù)判斷法則。［32］只要董事行為符合該法則，即可免于司法審查，被法院推定為盡到了忠實(shí)義務(wù)和注意義務(wù)，其目的在于保護(hù)董事的獨(dú)立執(zhí)行力，維護(hù)其經(jīng)營管理的積極性。［33］

①參見1987年《美國非營利法人示范法》（RMNCA）第8.30條第IV款。

企業(yè)基金會(huì)作為公益慈善法人，其目的事業(yè)在于非營利公益活動(dòng)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的保值、增值，可以進(jìn)行相應(yīng)的投資活動(dòng)。一方面，公益活動(dòng)雖然沒有商業(yè)投資活動(dòng)類似的高風(fēng)險(xiǎn)，但由于公益活動(dòng)社會(huì)影響的廣泛性、公眾性，也需要企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人審慎確立基金會(huì)項(xiàng)目、合法妥善支出捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。另一方面，進(jìn)行商業(yè)投資活動(dòng)，則需面對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)充斥的市場環(huán)境中，要求任何時(shí)候都決策正確，顯然勉為其難。因此，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任承擔(dān)上有必要采取業(yè)務(wù)判斷法則，即內(nèi)部控制人在基金會(huì)公益活動(dòng)以及商業(yè)投資活動(dòng)中，只要是在善意、掌握充分信息，并且是無利害關(guān)系的前提下作出的業(yè)務(wù)決策，即使造成企業(yè)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)損害不利后果的，也可以免除責(zé)任。正如有觀點(diǎn)指出：“應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人援用業(yè)務(wù)判斷規(guī)則為自己辯護(hù)，對(duì)恪盡職守且無過錯(cuò)者，不應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任，避免不合理的懲戒形成道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。”［34］

4.2依據(jù)企業(yè)基金會(huì)章程規(guī)定而免除

如上文所言，企業(yè)基金會(huì)缺乏社員大會(huì)，其目的事業(yè)和行為準(zhǔn)則都主要通過章程來規(guī)定。章程一定程度上是企業(yè)基金會(huì)設(shè)立人慈善意思的集中反映。企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人必須依照章程的規(guī)定，開展公益活動(dòng)。如果章程對(duì)企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人的行為設(shè)定了具體的免責(zé)情形，即可免除該行為引發(fā)的法律責(zé)任。但須特別指出的是，通過章程事先規(guī)定來免除企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人民事責(zé)任的情形，只能是其違反注意義務(wù)的情形，而不能適用于違反忠實(shí)義務(wù)的場合。委托代理關(guān)系中，代理人對(duì)委托事項(xiàng)的忠實(shí)，是根本義務(wù)和基礎(chǔ)內(nèi)容。因此，企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人違背忠實(shí)義務(wù)的免責(zé)內(nèi)容，不得在章程中規(guī)定。另外，章程雖然是意思自治的體現(xiàn)，但章程關(guān)于企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人法律責(zé)任免除的規(guī)定，不能違背法律的強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，否則仍不得免除。

4.3對(duì)理事會(huì)決議持明確反對(duì)意見的

理事會(huì)是企業(yè)基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)，對(duì)章程的修改、募捐和投資活動(dòng)等重要事項(xiàng)進(jìn)行集體決議。理事會(huì)會(huì)議決議以會(huì)議記錄方式，由出席表決的理事審閱、簽名。依據(jù)決策者負(fù)責(zé)原則，理事應(yīng)當(dāng)對(duì)理事會(huì)的決議承擔(dān)法律責(zé)任。原則上，如果理事會(huì)的決議違反法律、法規(guī)或基金會(huì)章程等，致使企業(yè)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)等利益遭受嚴(yán)重?fù)p害的，參與決策的理事應(yīng)對(duì)企業(yè)基金會(huì)負(fù)賠償責(zé)任。但如果理事能夠證明表決時(shí)，本人對(duì)理事會(huì)所做決議明確持反對(duì)意見，拒絕在理事會(huì)會(huì)議記錄上簽字，或所持異議明確記載在理事會(huì)會(huì)議記錄的，其法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)免除。

4.4受企業(yè)基金會(huì)設(shè)立人實(shí)際控制的

從法理上講，企業(yè)和企業(yè)基金會(huì)之間是一種相互獨(dú)立的法律關(guān)系。但兩者之間卻實(shí)際存在著千絲萬縷的控制與被控制或影響與被影響的復(fù)雜勾連，企業(yè)基金會(huì)對(duì)企業(yè)具有較強(qiáng)的依賴性。［35］由于出資的性質(zhì)，企業(yè)基金會(huì)的獨(dú)立性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是管理上，作為主要捐贈(zèng)人的企業(yè)家或企業(yè)在決策中起決定性作用；二是項(xiàng)目運(yùn)作上，基金會(huì)與企業(yè)社會(huì)責(zé)任部門職能擂同，未體現(xiàn)基金會(huì)的公益性。因此，項(xiàng)目更多的是為了塑造企業(yè)形象；三是基金會(huì)員工大多為企業(yè)員工。缺乏獨(dú)立性的后果是，基金會(huì)的公益讓位于企業(yè)的利益，基金會(huì)的公益項(xiàng)目更多成為企業(yè)的一種 “作秀”。［36］

企業(yè)和基金會(huì)之間的資本嫁接，一定程度上導(dǎo)致了企業(yè)對(duì)基金會(huì)的控制。這形成企業(yè)對(duì)基金會(huì)的隱名控制人或?qū)嶋H控制人。如果一項(xiàng)決策并非由企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人決定，而是由企業(yè)實(shí)際指示所成，在此情形下由企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人承擔(dān)決策責(zé)任，顯屬權(quán)責(zé)不一致，缺乏公平性。因此，當(dāng)決策受企業(yè)實(shí)際控制時(shí)，應(yīng)當(dāng)免除企業(yè)基金會(huì)內(nèi)部控制人對(duì)該決策的民事責(zé)任。

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責(zé)任編輯許巍

編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.023

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李新天（1965-），男，湖南邵陽人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；易海輝（1983-），男，湖南醴陵人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生。