□ 葉良海

“無規(guī)矩不成方圓”是我們關(guān)于規(guī)則的思考，規(guī)則即制度。對制度的分析源于近代制度經(jīng)濟學(xué)的興起，并成為了政治、法律、文化等諸多學(xué)科領(lǐng)域新的研究內(nèi)容。公共治理能力的提升及其現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。公共治理能力是國家制度和公共政策執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)。公共治理活動擁有制度需求，公共治理能力的提升更加離不開制度完善和制度變遷。本文嘗試分析提出提升公共治理能力過程中的制度因素和制度功效。

一、制度的定義與功能

何謂制度?在不同的研究制度的學(xué)者看來，制度有不同的定義。從英語詞源上看，Institution一詞是從拉丁語動詞Instituere派生而來的，其本意是創(chuàng)立或建立，也就表明了一種確定的活動形式或者結(jié)構(gòu)結(jié)合。凡勃倫認(rèn)為，制度是大多數(shù)人共同的既定的思想習(xí)慣。康芒斯認(rèn)為，制度是集體行動控制個人行為。道格拉斯·諾斯認(rèn)為制度是“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點說，它們是人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束。”［1］而德國學(xué)者柯武剛和史漫飛則認(rèn)為，制度是行為規(guī)則，并由此成為一種引導(dǎo)人們行動的手段，制度的作用是使他人的行為變得更可預(yù)見;它們?yōu)樯鐣煌峁┮环N明確的結(jié)構(gòu)［2］。也有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，制度是關(guān)于人們行為的規(guī)則，是關(guān)于人們的權(quán)利、義務(wù)和禁忌的規(guī)定;權(quán)利告訴人們可以實施什么行為，義務(wù)告訴人們必須實施什么行為，而禁忌告訴人們不可以實施什么行為［3］。總之，制度就是約束個人或者組織行為的各種準(zhǔn)則和規(guī)范之和，制度劃定了人們行為的邊界。

制度的功能是制度在運行過程中給社會主體帶來的顯著好處，或者說制度扮演的重要角色。制度的功能主要有以下幾項:

(一)有效協(xié)調(diào)人類行為。市場經(jīng)濟條件下，社會生產(chǎn)力的發(fā)展需要大量的勞動分工，勞動分工能夠提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)品的多樣性。但是勞動分工也帶來了不同勞動之間的協(xié)調(diào)成本，因而需要制度來協(xié)調(diào)人們的生產(chǎn)交易活動，減少協(xié)調(diào)成本。明確的制度降低了人類交往的復(fù)雜程度。明確的制度也能帶來彼此的信任，進(jìn)而在社會中營造一種有序、文明的共同體世界。也就是說，公共性的塑造需要制度來支撐。

(二)保護(hù)個人權(quán)利和自由。市場經(jīng)濟的根本特征在于保護(hù)每個市場主體的自主活動，允許他們在合理的范圍內(nèi)最大程度地追求自己的利益。即有一種“無形的手”推動各自的市場活動，表面上看人人追求自身利益，但實際上卻帶來了整個市場經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展。只有明確的制度才能夠?qū)@些個人的諸如產(chǎn)權(quán)、政治參與權(quán)等自由和權(quán)利進(jìn)行有效的保護(hù)。而自由必須明確自己與他人自由的界限。沒有這樣的約束，自由權(quán)就成了放縱權(quán);沒有對自由的恰當(dāng)約束，社會將墮入無政府狀態(tài)［2］。這樣的約束只有靠制度來完成。因此，制度既保護(hù)又限制了個人的自由和權(quán)利，限制是為了更好的保護(hù)。

(三)減少和解決沖突。市場經(jīng)濟的另一個突出特征是多元主義，即它允許各種各樣的利益、價值觀、立場的存在和相互競爭，這也是現(xiàn)代社會的一個標(biāo)志。但是多元社會存在沖突和分歧是不可避免的，這種沖突和分歧有些是可以通過預(yù)防手段避免的，有些是根本無法避免的。沖突和分歧的化解只能依靠明確的制度和規(guī)則來完成。制度提供的不僅是裁決機制，更是人們對整個社會良性運行的信任和信心。

(四)保證社會主體間的平等地位。市場經(jīng)濟的自由競爭同樣會不可避免地帶來發(fā)展的不均衡，這種不均衡有人們不同的選擇的原因，也有家庭出身、天賦不同的原因。在競爭中獲得優(yōu)勢的人就獲得了相對于其余人的優(yōu)勢地位。這種優(yōu)勢地位只能限定在特定的領(lǐng)域，如資源的使用、物質(zhì)的享受甚至權(quán)利的運用，但是在道德上和法律面前，人人之間卻又是完全平等的。這也需要制度來完成。服從規(guī)則的權(quán)勢者可以使他們自己不在沖突的緊要關(guān)頭濫用權(quán)勢……規(guī)則是強力對理性和社會和平的讓步［2］。這種道義上的平等和法律面前的平等是市場經(jīng)濟活動的必要條件，也是公共治理活動良性運行的前提。

二、提升公共治理能力的制度需求

公共性是公共治理活動的本質(zhì)屬性。公共治理活動的基本功能在于分配公共資源，解決公共問題，規(guī)范公共行為，提升公共利益。從某種意義上說，公共治理能力是整個國家制度和公共政策執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)，也是運用國家的各項制度和公共政策治理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的能力。為了更好地發(fā)揮公共治理的功能，必須不斷推動公共治理能力的提升，而這又依賴于整個公共治理過程中的制度化水平。制度的功能在于促使復(fù)雜的人際交往活動趨向于更易理解和更可預(yù)見，從而使不同個人之見的協(xié)調(diào)也就更易于發(fā)生;制度也減少了世界的復(fù)雜性，提供了一種簡化識別負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵功能［2］?？深A(yù)見性減少了社會主體間行為的摩擦和不確定性。人類所有的活動都需要一定程度的可預(yù)見性，而這種可預(yù)見性又依賴于一定的制度和規(guī)則約束。另一方面，人類相互之間的信任也是以秩序為基礎(chǔ)的，這種秩序也依靠各種禁止不可預(yù)見性行為和機會主義行為的規(guī)則，即制度。在古代的中國以及一些亞洲國家里，雖然也取得了四大發(fā)明那樣的重大技術(shù)知識進(jìn)步，但并沒有發(fā)動工業(yè)革命的跡象。制度經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為其中的原因是:在中國和其他亞洲大國中，缺乏一定的社會、政治和法律前提——簡言之，缺乏一定的制度［2］。制度發(fā)展的不足，導(dǎo)致技術(shù)知識的進(jìn)步成果的積累無法發(fā)生作用，無法形成潛在的巨大市場動力機制。而推動市場的發(fā)展和經(jīng)濟的增長也是公共治理活動的目標(biāo)所在?？傊?，提升公共治理能力的過程中具有制度需求。

三、公共治理能力提升過程中的制度功效

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的分析路徑和框架，可以從制度的屬性、制度變遷和路徑依賴等角度分析公共治理能力提升過程中的制度功效，也就是分析制度如何創(chuàng)設(shè)公共治理行為規(guī)范、制度安排的。

(一)公共治理既依靠外在制度，也依靠內(nèi)在制度。在傳統(tǒng)的人治社會，公共管理活動更多的是依靠官僚體系中管理者(統(tǒng)治者)的主觀能動性實現(xiàn)的。現(xiàn)代社會是一個法治社會，連公共管理(治理)者自身都受到法律的約束。因此，公共治理單單依靠管理者的主觀能動性還不行，更加依賴于制度。諾斯將制度分為正式規(guī)則和非正式約束，而柯武剛和史漫飛則將制度分為內(nèi)在制度和外在制度。內(nèi)在制度是群體內(nèi)隨經(jīng)驗而演化的規(guī)則，而外在制度是外在地設(shè)計出來并靠政治行動由上面強加于社會的規(guī)則［2］。因此，諾斯的正式規(guī)則對應(yīng)于外在制度，非正式約束對應(yīng)于內(nèi)在制度。在多數(shù)共同體中，習(xí)慣、習(xí)俗、倫理等內(nèi)在制度就可以起到約束成員的多數(shù)行為的作用。但是在大型的復(fù)雜的社會里，內(nèi)在制度不能排除所有人的機會主義行為，因此需要外在制度的監(jiān)督作用。當(dāng)然，外在制度也可以完全取代內(nèi)在制度，但這樣就會侵蝕以家庭和熟人圈子為支撐的社會共同體的基礎(chǔ)。一個社會的有效治理，既離不開外在制度，也不能完全依靠外在制度。在中國的熟人社會里，也許內(nèi)在制度能夠發(fā)揮更大的作用?？挛鋭偤褪仿w提出，排外性和小規(guī)模是內(nèi)在制度發(fā)揮作用的必要條件，超出這個水平后，外在制度和起保護(hù)作用的政府就顯示出了規(guī)模經(jīng)濟［2］。所以說，一個良好社會的公共治理，既要依靠法治，也要依靠德治。法治是外在制度的強制約束，德治則是內(nèi)在制度從道德、倫理層面的規(guī)范。

(二)公共治理依賴于制度均衡。制度具有公共產(chǎn)品的屬性，有供給也有需求。如果制度供給與制度需求一致時，就出現(xiàn)制度均衡;制度供給與制度需求不一致時，就出現(xiàn)制度非均衡。由于制度擁有穩(wěn)定性、持續(xù)性的特征，其在短時間內(nèi)實現(xiàn)均衡的可能性較大，但長期看來，新環(huán)境新問題的出現(xiàn)促使人們產(chǎn)生對新制度的需求，原有的制度供需均衡就被打破，從而引發(fā)了制度變遷。諾斯認(rèn)為，制度變遷的實質(zhì)是制度的創(chuàng)立和變更，并隨著時間的改變而被打破的方式。從這個意義上說，制度變遷是一個由制度均衡到制度非均衡再到新的制度均衡的動態(tài)過程。制度變遷指向一種效率更高的制度，并替代原有的制度。在公共治理能力的提升過程中，為了對新出現(xiàn)的社會問題和治理難題進(jìn)行及時有效的回應(yīng)，就產(chǎn)生了一定的制度需求，由制度供給不足引起的制度不均衡會導(dǎo)致社會無序化、影響公共秩序的惡性后果。為了達(dá)到制度均衡的狀態(tài)，就要提高制度供給水平，創(chuàng)制出新的制度安排，推動良性的制度變遷，讓制度重新回歸均衡狀態(tài)。

(三)公共治理需要克服路徑依賴問題。制度變遷會帶來路徑依賴問題。制度變遷的路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，制度變遷的起點和方向早已被決定了，制度進(jìn)入某種路徑運行之后會沿著原有的固定的方向進(jìn)行自我強化，這種制度慣性是巨大的。在制度變遷的過程當(dāng)中，初始稟賦狀況(制度的初始選擇)深刻地影響制度路徑選擇，這種初始稟賦會產(chǎn)生路徑依賴［4］。路徑依賴作為制度主義的一個核心概念，學(xué)界尚無統(tǒng)一的、清晰的定義。在廣義上，“路徑依賴是指在時間順序中原因和前一階段的事件相關(guān)”。［5］也就是說，路徑依賴意味著將來一系列事件的后果嚴(yán)重受到之前所發(fā)生的事件的影響。在狹義上，路徑依賴的定義是由瑪格麗特·列維(1997)提出的，即路徑依賴意味著社會一旦沿著某種模式發(fā)展下去，那么轉(zhuǎn)換這種發(fā)展模式的成本會是極其昂貴的，雖然還會存在著其他選擇，但那些特定的制度安排將成為一種無法突破的障礙壁壘。公共治理能力的提升，需要不斷打破舊制度、舊習(xí)俗和既得利益的阻撓作用，克服制度依賴的難題。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，我國提出了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)，其中重要的一環(huán)就是加強整個國家的制度化水平，將所有社會主體的行為納入法治的軌道。制度是廣為人所知的行為規(guī)則，恰當(dāng)?shù)闹贫炔粌H可以減低復(fù)雜社會中人與人交往的協(xié)調(diào)成本，還有助于消除人們在利益和觀念上的沖突。公共治理活動離不開制度的作用，制度化水平的高低直接決定了一個社會中公共治理能力的大小。提升公共治理的能力，關(guān)鍵是要提高制度化水平，減少公共治理的協(xié)調(diào)成本，使得社會主體的行為更具預(yù)見性，激發(fā)社會活力，整合社會資源實現(xiàn)共同發(fā)展。

［1］道格拉斯·諾斯，著;杭行，譯．制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］．上海:上海人民出版社，2008，3

［2］柯武剛，史漫飛．制度經(jīng)濟學(xué):社會秩序與公共政策［M］．北京:商務(wù)印書館，2000

［3］張旭昆．制度的定義與分類［J］．浙江社會科學(xué)，2002，6:3～9

［4］盧現(xiàn)祥，朱巧玲．新制度經(jīng)濟學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2007:474

［5］Paul Pierson．Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics［J］．American Political Science Review，2000，7(94):251 ～267