王禮鑫

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動(dòng)員式政策執(zhí)行的“興奮劑效應(yīng)”假說(shuō)

王禮鑫

摘要:動(dòng)員模式是通過(guò)動(dòng)員促進(jìn)官吏更有效地執(zhí)行政策的一種方法。集權(quán)體制下官員任免權(quán)、否決權(quán)等的集中，導(dǎo)致日常行政激勵(lì)失靈、政策執(zhí)行常規(guī)模式失敗。動(dòng)員模式通常用于解決常規(guī)模式失敗所導(dǎo)致的治理危機(jī)，也是集權(quán)體制內(nèi)生的。動(dòng)員模式可以起到調(diào)動(dòng)官員積極性、促進(jìn)官僚體制實(shí)現(xiàn)有限的新陳代謝等作用，但無(wú)法根除常規(guī)模式失敗。就其過(guò)程、特點(diǎn)、效果等而言，集權(quán)體制下政策執(zhí)行的動(dòng)員模式可用興奮劑效應(yīng)進(jìn)行類(lèi)比。

關(guān)鍵詞:政策執(zhí)行；動(dòng)員模式；常規(guī)模式；集權(quán)體制；否決權(quán)；興奮劑效應(yīng)

一、 問(wèn)題的提出

動(dòng)員式政策執(zhí)行，或政策執(zhí)行的動(dòng)員模式，即上級(jí)通過(guò)動(dòng)員官員、公務(wù)人員等，調(diào)動(dòng)他們的積極性，促進(jìn)他們更有效地執(zhí)行政策的一種方法*政策執(zhí)行的“自上而下”研究途徑將執(zhí)行理解為一個(gè)“涉及怎樣使執(zhí)行官員更有效地工作的問(wèn)題”。參見(jiàn)邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，旁詩(shī)等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2006版，第267頁(yè)。。其對(duì)應(yīng)概念是常規(guī)模式，即制度、政策等按部就班實(shí)施或執(zhí)行。近年來(lái)學(xué)術(shù)界使用較多的“運(yùn)動(dòng)式治理”、“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制”、“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”等，與本文所指動(dòng)員模式相近。不過(guò)，筆者更傾向于從政策過(guò)程尤其是政策執(zhí)行來(lái)考察所謂的“運(yùn)動(dòng)式治理”現(xiàn)象，故沿襲周雪光等作出的常規(guī)模式、動(dòng)員模式的區(qū)分，使用這一概念(周雪光、練宏，2011：85-86)。

人們或許認(rèn)為，如果常規(guī)執(zhí)行有效，那就不需要?jiǎng)訂T模式。歷史上，動(dòng)員模式的確常常在常規(guī)模式失敗時(shí)出現(xiàn)，但在常規(guī)模式有效或至少還算正常的情況下也可能出現(xiàn)，如馮仕政所討論的“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”中的許多例子(馮仕政，2011：73-76)。那么，作為政策執(zhí)行的一種類(lèi)型，動(dòng)員模式為何存在？如何發(fā)起？效果如何？

目前，學(xué)界對(duì)上述問(wèn)題的回答還不夠完整。馮仕政曾提出政體模型來(lái)解釋國(guó)家運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為革命教化政體對(duì)超?？?jī)效的追求等是建國(guó)后到改革開(kāi)放前運(yùn)動(dòng)頻繁發(fā)生的根本原因(馮仕政，2011：78-79)；周飛舟通過(guò)分析集權(quán)體制下的錦標(biāo)賽體制，分析了1958年地方政府為何在糧食、鋼鐵等計(jì)劃指標(biāo)和產(chǎn)量上展開(kāi)競(jìng)賽，解釋了大躍進(jìn)的發(fā)起與失敗(周飛舟，2009：61-75)。在筆者看來(lái)，錦標(biāo)賽體制尤其是革命教化政體、超常績(jī)效追求等概念工具固然可以解釋常規(guī)模式正常情況下動(dòng)員模式的出現(xiàn)，但沒(méi)有解釋常規(guī)模式失效時(shí)動(dòng)員模式的產(chǎn)生。周雪光曾提出，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制因常規(guī)型官僚體制的組織失敗而存在和啟動(dòng)。他認(rèn)為，“遼闊國(guó)土的管轄治理依賴(lài)于龐大多層次的官僚組織及其常規(guī)型治理機(jī)制。但是，信息不對(duì)稱(chēng)、激勵(lì)設(shè)置、表現(xiàn)測(cè)評(píng)、監(jiān)管成本等一系列組織設(shè)計(jì)通常所見(jiàn)的困難因組織復(fù)雜性和規(guī)模龐大而放大加劇，導(dǎo)致組織失敗”，“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制即為應(yīng)對(duì)這一組織失敗、校正其積習(xí)惰性和偏離軌道的機(jī)制，常規(guī)機(jī)制本身即是運(yùn)動(dòng)的對(duì)象”(周雪光，2012：121)。這一見(jiàn)解富有啟發(fā)性，在解釋因常規(guī)模式失效故采取動(dòng)員模式時(shí)邏輯自洽，但無(wú)法解釋大躍進(jìn)等那種組織未失敗、常規(guī)模式未失效情況下的運(yùn)動(dòng)型治理。筆者認(rèn)為，不同情況下的動(dòng)員模式，共同特征為“動(dòng)員官員、公務(wù)人員等更有效地執(zhí)行”，所以，應(yīng)該有可共享的解釋理論。

動(dòng)員模式的制度背景是集權(quán)體制。這一體制的顯著特點(diǎn)是關(guān)鍵控制權(quán)即官員任免權(quán)與否決權(quán)等向上、向心集中。本文認(rèn)為，官員任免權(quán)、否決權(quán)的集中，在便利集權(quán)者控制、給予官僚激勵(lì)等的同時(shí)，也導(dǎo)致日常行政激勵(lì)失靈、常規(guī)政策執(zhí)行失敗等問(wèn)題；動(dòng)員模式是集權(quán)體制內(nèi)生的，發(fā)起者是處于持續(xù)性焦慮中的集權(quán)者，其過(guò)程、特點(diǎn)、效果等類(lèi)似“興奮劑效應(yīng)”。這些觀點(diǎn)，一方面基于對(duì)集權(quán)體制的再認(rèn)識(shí)——除了官員任免權(quán)等，本文增加了否決權(quán)視角，另一方面基于合適工具——委托代理模型。

二、 集權(quán)體制與常規(guī)模式失敗

(一) 集權(quán)體制的控制機(jī)制：任免權(quán)與否決權(quán)

集權(quán)體制，可刻畫(huà)為一種權(quán)力的金字塔形體系，它以各種決定權(quán)最終都?xì)w屬為最高掌權(quán)者這一理念為基礎(chǔ)，故權(quán)力由上而下委托，呈縱向向下、橫向向外分解趨勢(shì)，反之即具有縱向向上、橫向向心集中等特點(diǎn)。體系的垂直方向，層次分明、上尊下卑；水平上，位于金字塔垂直中心線的官員是同心圓結(jié)構(gòu)的核心。與權(quán)力作用力沿金字塔體系由上而下、由內(nèi)而外遞減相適應(yīng)，激勵(lì)機(jī)制效果、財(cái)富分配等通常也由上而下、由內(nèi)而外遞減；治理信息(關(guān)于治理過(guò)程、結(jié)果等方面的信息)在傳播中則由下而上、由外而內(nèi)遞減。集權(quán)體制下，制度化的權(quán)力不對(duì)稱(chēng)匹配以激勵(lì)不對(duì)稱(chēng)、同時(shí)存在信息不對(duì)稱(chēng)等特點(diǎn)尤其顯著。后文分析即基于這些觀點(diǎn)展開(kāi)。

這里所定義的“集權(quán)體制”是一種馬克斯·韋伯意義上的理想類(lèi)型，歷史與現(xiàn)實(shí)中并不存在嚴(yán)格符合這一概念的政體。不過(guò)，有一些政體，如中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的中央集權(quán)君主專(zhuān)制官僚政治，具有部分集權(quán)體制的特征。這一體制中，居于金字塔頂端的皇帝理論上掌握著所有的政治權(quán)力*黃宗智也曾描述中央“集權(quán)”：帝國(guó)以皇帝個(gè)人名義聲稱(chēng)擁有絕對(duì)(世襲)的權(quán)力；行政權(quán)威并沒(méi)分割于相對(duì)獨(dú)立的政府各部門(mén)，也沒(méi)有為政府和市民社會(huì)所共享，而是聚集在中央。參見(jiàn)黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，載《開(kāi)放時(shí)代》2008年第2期。。這首先是理念，如《書(shū)經(jīng)·大禹謨》說(shuō)：“黃天眷命，奄有四海，為天下君?！备ㄋ椎谋磉_(dá)即“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。其次體現(xiàn)為實(shí)踐，《史記·秦始皇本紀(jì)》寫(xiě)道：“天下大事無(wú)大小皆決于上?！倍郧刂燎?，中央政府有逐步集權(quán)的傾向(錢(qián)穆，2001：170)，君權(quán)也越來(lái)越至高無(wú)上。

實(shí)際中，所有事都決于上，既不可能，也無(wú)必要。歷史上，集權(quán)者常常將一部分決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)委托給他人。由此，集權(quán)體制就遇到管理上的一般性問(wèn)題，即信息不對(duì)稱(chēng)、目標(biāo)不一致而產(chǎn)生的代理問(wèn)題。信息不對(duì)稱(chēng)中，居于信息優(yōu)勢(shì)一方的代理人，其謀求自身利益最大化的行為可能會(huì)損害處于信息劣勢(shì)一方即委托人的利益(Jensen & Meckling，1976；張維迎，1996：397-403)。為解決代理問(wèn)題，集權(quán)體制必須發(fā)展出相應(yīng)機(jī)制，以確保權(quán)力運(yùn)行，維持統(tǒng)治秩序。機(jī)制的核心是挑選合適的代理人、提供充分激勵(lì)，通過(guò)有效控制以確保代理人行為符合委托人目標(biāo)或利益。簡(jiǎn)言之，機(jī)制本身必須具有激勵(lì)、控制等基本功能。

中國(guó)歷史上，宏觀地看，統(tǒng)治者在將治理權(quán)下放給地方官時(shí)*史家有定論，州縣官員是治事之官，他們的上司是治官之官，參閱瞿同祖(2011：26)。曹正漢進(jìn)一步概括為“上下分治”，即治官權(quán)、治民權(quán)分設(shè)。參見(jiàn)曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。，主要采取屬地管理與縱向集權(quán)相結(jié)合的辦法。屬地管理，即地方長(zhǎng)官對(duì)轄區(qū)內(nèi)事務(wù)負(fù)有全責(zé)，地方上形成以他為中心的同心圓權(quán)力結(jié)構(gòu)。極端的屬地管理，即子母疊合結(jié)構(gòu)(每一級(jí)相對(duì)完整，每一級(jí)和上一級(jí)的聯(lián)系是整體性的)，不利于中央集權(quán)，因此還輔之以垂直模式，使得地方一些部門(mén)直接聽(tīng)命于中央(許倬云，2005：65-74)。

從權(quán)力運(yùn)行看，皇帝和中央掌握的權(quán)力，除軍事權(quán)外，最重要的是官員任免權(quán)與最終否決權(quán)，這是基于屬地管理但保障垂直控制機(jī)制發(fā)生作用的基礎(chǔ)。從官員任免權(quán)看，大多朝代，地方政府有2-4個(gè)層級(jí)，每個(gè)層級(jí)的正式官員人數(shù)很少，正常時(shí)期由朝廷任命，皇帝可直接行使決定權(quán)。自皇帝以下到縣令，形成權(quán)力金字塔體系的垂直中心線，縱向向上自不待言，橫向上也形成同心圓結(jié)構(gòu)，居于核心的權(quán)力最大。以清為例，地方官吏依次是總督、巡撫、知府、知縣，之間是上下級(jí)關(guān)系；在行省這一層次，又設(shè)按察使、布政使，分管刑名、錢(qián)糧等，在同一水平面上，以總督的權(quán)力為中心，其他均可算作下屬。瞿同祖稱(chēng)之為“一人政府”(瞿同祖，2011：315)。通過(guò)任免權(quán)，集權(quán)者控制了金字塔體系的垂直中心線及附近成員；中央在考察官員時(shí)，通常會(huì)參考被考察者上司的意見(jiàn)，使得他們能一定程度影響官員任免，也達(dá)到了讓上司影響控制權(quán)的效果。任免權(quán)行使中的選拔，本身就具有激勵(lì)功能，而金字塔體系中官員人數(shù)向上向心呈銳減趨勢(shì)，加劇了任免權(quán)的激勵(lì)效果，使得官員為晉升而競(jìng)爭(zhēng)。集權(quán)體制又常常將特權(quán)制度與等級(jí)結(jié)合，增加了晉升的“含金量”，因此，其控制、激勵(lì)作用等更加顯著。眾所周知，官員任免權(quán)與郡縣制、察舉制或科舉制等同時(shí)運(yùn)行，成為君主專(zhuān)制中央集權(quán)統(tǒng)治的基礎(chǔ)。

否決權(quán)，即權(quán)力主體擁有單方面中止、禁止或結(jié)束一項(xiàng)決定或工作等的權(quán)力。筆者對(duì)否決權(quán)的關(guān)注，從當(dāng)代比較政治學(xué)家切貝里斯那里得到啟發(fā)，他發(fā)現(xiàn)了否決者以及否決權(quán)在決策中的重要性(Tsebelis，2002：2-6)。筆者認(rèn)為，集權(quán)體制有一個(gè)隱而不宣的特點(diǎn)，即否決權(quán)向上向心集中，集權(quán)者掌握最后否決權(quán)，即他對(duì)所有代理人的決策、決定等可行使說(shuō)“不”的權(quán)力。從政策過(guò)程看，否決權(quán)可在決策過(guò)程中行使，也可在決策后甚至執(zhí)行后行使，否決對(duì)象是下級(jí)任何決定、行為等。因此，最高否決權(quán)混合了最高決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。治國(guó)理政中，決策、決定等極為平常，不同層次、不同領(lǐng)域的事務(wù)又頗為復(fù)雜，集權(quán)者也許可以壟斷全國(guó)性政策、事務(wù)等的議程設(shè)定權(quán)、決策權(quán)，但再怎么精明強(qiáng)干的君主或高效運(yùn)作的朝廷也無(wú)法親自對(duì)地方事務(wù)一一決斷。同時(shí)，又不能全賴(lài)行使任免權(quán)解決問(wèn)題。那么，集權(quán)體制下集權(quán)者行使最高權(quán)力的另一種可行辦法是掌握最后否決權(quán)。對(duì)下級(jí)來(lái)說(shuō)，否決權(quán)意味著所有決定都存在被上級(jí)直至集權(quán)者否定的可能性。瞿同祖曾分析說(shuō)，在清朝，集權(quán)化向上延伸，從地方政府到中央政府。中央除了控制任免權(quán)、控制地方政府的財(cái)政事務(wù)外，還嚴(yán)密監(jiān)督地方行政、司法事務(wù)(瞿同祖，2011：13-14)。如，就司法來(lái)說(shuō)，下級(jí)官員所作的判決都必須經(jīng)上級(jí)長(zhǎng)官?gòu)?fù)審并批準(zhǔn)，所有涉及徒刑以上的判決都必須上報(bào)刑部，判決必須得到刑部批準(zhǔn)，若判決被刑部否決，則必須重審，或由督撫改判，或由刑部直接改判，死刑必須上報(bào)刑部，由中央官員依法定程序研商審理，然后上奏皇帝作最終判決。

基于委托代理模型，否決權(quán)尤其是最后否決權(quán)也是一種有效的控制機(jī)制。集權(quán)者與地方官員之間是一種典型的非對(duì)稱(chēng)信息動(dòng)態(tài)博弈，前者處于信息劣勢(shì)，但博弈中雙方行動(dòng)有先后或后行動(dòng)者能觀察到前行動(dòng)者的行動(dòng)，故后行動(dòng)者可用他觀察到的信息采取“后發(fā)制人”策略。其中，委托人違反契約(游戲規(guī)則)強(qiáng)制撤銷(xiāo)前行動(dòng)者已采取的行動(dòng)，雖是一種罕見(jiàn)的策略，但的確可能發(fā)生。集權(quán)者與地方官之間的博弈中，集權(quán)者后發(fā)制人的工具之一就是最后否決權(quán)，即中止、撤銷(xiāo)、結(jié)束地方官員之前的決定、決策或行動(dòng)等?？梢?jiàn)，最后否決權(quán)是最高決定權(quán)的另一種形式，而且是一種行使者能掌握主動(dòng)、邊界不確定的權(quán)力，能有效發(fā)揮控制功能。因此，最后否決權(quán)是專(zhuān)制主義集權(quán)主義的另一個(gè)基礎(chǔ)權(quán)力?？罪w力、周雪光等均將皇帝專(zhuān)斷權(quán)力與官僚常規(guī)權(quán)力進(jìn)行了區(qū)分，對(duì)專(zhuān)斷權(quán)力進(jìn)行了剖析(孔飛力，2012：233-237；周雪光，2012：114-116)。筆者進(jìn)一步將最后否決權(quán)作為集權(quán)者專(zhuān)斷權(quán)力之一種。

金字塔體系中，當(dāng)權(quán)力層級(jí)較多的時(shí)候，存在多層委托代理關(guān)系。于是，在任免權(quán)、否決權(quán)最終歸屬于集權(quán)者的前提下，權(quán)力運(yùn)作機(jī)制可以復(fù)制，即上級(jí)對(duì)下級(jí)也可以行使有限的任免權(quán)、否決權(quán)。換句話說(shuō)，金字塔體系在區(qū)域或部門(mén)內(nèi)可以被克隆，由此代理人也有可能演變成集權(quán)者?？傮w上，權(quán)力體系的基本特點(diǎn)是任免權(quán)、否決權(quán)的大小沿金字塔體系由上而下、由內(nèi)而外遞減。這種遞減現(xiàn)象與任免權(quán)、否決權(quán)等向上向心集中趨勢(shì)相輔相成*周雪光、練宏曾借鑒不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論，將政府各級(jí)部門(mén)間的控制權(quán)概念化為三個(gè)維度：目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)，認(rèn)為諸種控制權(quán)在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導(dǎo)致迥然不同的政府治理模式，從而誘發(fā)相應(yīng)的政府行為。這一觀點(diǎn)忽視了集權(quán)體制下控制權(quán)的特殊形式，即最后否決權(quán)這一重要的控制機(jī)制。參閱周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，載《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。。

需補(bǔ)充說(shuō)明的是，集權(quán)體制下統(tǒng)治者的任免權(quán)、否決權(quán)等，除了以暴力為后盾，還仰賴(lài)資源分配體系、意識(shí)形態(tài)體系等。中國(guó)歷史上，與權(quán)力金字塔體系相匹配的一套資源集聚、再分配體系，是任免權(quán)、否決權(quán)等行使的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；而天道觀、大一統(tǒng)觀念、倫理中心主義等是集權(quán)體制的意識(shí)基礎(chǔ)(王亞南，1981：47-66；金觀濤、劉青峰，2011：7-17)。這些是歷史學(xué)家的共識(shí)，此不贅述。

(二) 日常行政激勵(lì)失靈與常規(guī)執(zhí)行模式失敗

錢(qián)穆曾言，伴隨中國(guó)歷史上中央政府集權(quán)趨勢(shì)的是：地方政治一天天地衰落。地方政治衰落的表現(xiàn)形式之一是常規(guī)治理危機(jī)(錢(qián)穆，2001：170)。在筆者看來(lái)，這一危機(jī)源于常規(guī)執(zhí)行模式失敗，產(chǎn)生機(jī)制是集權(quán)體制下日常行政激勵(lì)失靈。換句話說(shuō)，日常行政激勵(lì)失靈、常規(guī)執(zhí)行模式失敗也是集權(quán)體制內(nèi)生的，是官員任免權(quán)、否決權(quán)向上向心集中的主要消極后果之一。具體分析如下：一方面，從官員任免權(quán)來(lái)看，毫無(wú)疑問(wèn)，統(tǒng)治者行使官員任免權(quán)的辦法(加上資源財(cái)富分配機(jī)制等)內(nèi)生了顯著的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)官僚形成強(qiáng)激勵(lì)——晉升錦標(biāo)賽(周飛舟，2009：56-61)。但是，晉升激勵(lì)所影響的范圍極其有限，不僅可能導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，而且激勵(lì)機(jī)制有扭曲，尤其存在日常行政激勵(lì)不足等問(wèn)題。過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)是競(jìng)爭(zhēng)參與者數(shù)量多的一種后果，制度根源是集權(quán)體制下官僚邊界的不確定性等，即政治官員和事務(wù)官員邊界模糊；再加上經(jīng)科舉、恩蔭等途徑增加了更多官位候選人，使得競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量龐大，因而競(jìng)爭(zhēng)激烈。激勵(lì)扭曲即晉升規(guī)則公平性不足，集權(quán)者主要采取基于血緣、關(guān)系網(wǎng)等特殊關(guān)系的規(guī)則行使任免權(quán)，真才實(shí)干者不能脫穎而出。集權(quán)體制下晉升規(guī)則及不公平性同樣源于集權(quán)者這個(gè)委托人在面臨信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題時(shí)的理性選擇——在無(wú)法獲得代理人品德、才干、忠心與否等方面的真實(shí)信息時(shí)，委托人轉(zhuǎn)而基于與代理人的特殊關(guān)系進(jìn)行抉擇。因此，選拔、晉升中的逆向選擇問(wèn)題不僅不可避免，而且愈發(fā)嚴(yán)重。過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)扭曲疊加，后果是大多數(shù)官僚被排斥在晉升之外。如此一來(lái)，無(wú)法從晉升激勵(lì)獲得動(dòng)力的官吏，在缺乏其他激勵(lì)的情況下，其理性選擇極可能是不積極作為等。更嚴(yán)重的是日常行政激勵(lì)失靈，即晉升激勵(lì)對(duì)處于權(quán)力金字塔體系底層/邊緣人員幾乎無(wú)影響。在缺乏其他激勵(lì)機(jī)制時(shí)，一方面，可能造成數(shù)量眾多的基層執(zhí)法、執(zhí)行、辦事人員普遍缺乏充分激勵(lì)，若上司再疏于監(jiān)督、約束，那么金字塔體系低層或邊緣成員極易發(fā)生效率低下、精神懈怠、作風(fēng)散漫等現(xiàn)象；另一方面，如果其他制度不健全，如財(cái)政上采取承包制、薪酬上采取低薪制等，那么可能導(dǎo)致基層“靠山吃山靠水吃水”，貪污、勒索、攫利性行政等盛行*周黎安等指出，清代前期海關(guān)治理屬行政發(fā)包制模式，中央掌握人事任免與行政事務(wù)最高決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，但同時(shí)輔之以財(cái)稅分成、結(jié)果導(dǎo)向的考核、低薪制等，結(jié)果是皇帝和朝廷看似集權(quán)，實(shí)則在管理上極其分權(quán)和分散化，海關(guān)弊政叢生，各自為政、貪腐盛行、漠視規(guī)則、制度空轉(zhuǎn)等。參見(jiàn)周黎安、王娟：《行政發(fā)包制與雇傭制：以清代海關(guān)治理為例》，載周雪光等編《國(guó)家建設(shè)與政府行為》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年。。另一方面，從否決權(quán)看，集權(quán)體制下，由于下級(jí)的任何決定隨時(shí)有被上級(jí)乃至集權(quán)者推翻的可能性，因此，制度所授予他的關(guān)于其行動(dòng)規(guī)則的承諾是不可置信的，這就無(wú)法給他的職務(wù)行為提供基于制度的安全保障，他隨時(shí)處于因遭到否定而陷入可能受罰等窘境。當(dāng)制度承諾不可置信時(shí)，他們的理性選擇是：忽視制度，唯長(zhǎng)官意志，在遇到責(zé)任不明的事務(wù)或遇到需使用自由裁量權(quán)的場(chǎng)合回避、卸責(zé)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、推諉，或者把問(wèn)題上交。

綜上所述，集權(quán)體制中任免權(quán)、否決權(quán)等，對(duì)于官僚體系中數(shù)量上占多數(shù)、位于金字塔體系下層或邊緣的官吏，既缺乏充分激勵(lì)，也無(wú)法讓他們遵紀(jì)、盡責(zé)，這就必然造成制度實(shí)施與政策執(zhí)行失敗，即常規(guī)執(zhí)行模式失敗。因此，少數(shù)官僚的積極作為與日常行政的失敗*孔飛力指出，中華帝制晚期，清朝滿人政權(quán)“這個(gè)強(qiáng)大并富有理性的行政系統(tǒng)的內(nèi)在矛盾卻在于，它的效率在上層要比下層高得多”。參見(jiàn)[美]孔飛力：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源》，陳兼、陳之宏譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2013年，第20頁(yè)。，根源于同一機(jī)制：集權(quán)體制下官員任免權(quán)、否決權(quán)的向上向心集中。

三、 “興奮劑效應(yīng)”：動(dòng)員模式的產(chǎn)生、類(lèi)型與效果

如上所述，政策執(zhí)行常規(guī)模式失敗是集權(quán)體制本身所孕育的后果。長(zhǎng)期失敗即常規(guī)治理危機(jī)，如果危機(jī)范圍擴(kuò)大、升級(jí)到危及集權(quán)體制本身，當(dāng)然就為集權(quán)者所不能容忍。那么，集權(quán)體制有沒(méi)有應(yīng)對(duì)辦法？在筆者看來(lái)，動(dòng)員模式即是一種邏輯上成立的應(yīng)對(duì)方法。而且，理論上，作為常規(guī)模式的補(bǔ)充，借助于提高官僚體制的效率，動(dòng)員模式還可用于緩解危機(jī)之外的目的。不過(guò)，鑒于動(dòng)員模式產(chǎn)生、效果等方面的基本特點(diǎn)，筆者將其喻為“興奮劑效應(yīng)”。

(一) 動(dòng)員模式的產(chǎn)生機(jī)制

筆者認(rèn)為：動(dòng)員模式并不是集權(quán)體制的異己力量，恰恰是這一體制內(nèi)生的，與常規(guī)模式一起成為可供選擇的執(zhí)行工具，可反復(fù)使用。

首先，集權(quán)體制下的信息問(wèn)題常常導(dǎo)致信任困局，如集權(quán)者對(duì)官僚體制的不信任，且常規(guī)執(zhí)行失敗也將為他所發(fā)現(xiàn)，因此，動(dòng)員官吏、對(duì)日常行政添加激勵(lì)是集權(quán)者的內(nèi)在需求。

前文已述，集權(quán)體制下多層次委托代理導(dǎo)致治理信息在傳播中由下而上、由外而內(nèi)遞減。進(jìn)而，具有信息優(yōu)勢(shì)的代理人可能存在信息傳遞和隱藏信息的行為，一則主動(dòng)且大量釋放有利于自己的信息，二則隱瞞、混淆不利于自己的信息，三則制造并發(fā)布虛假信息等。這將造成委托代理鏈條上的集權(quán)者經(jīng)常面臨信息失靈問(wèn)題，包括信息不足、信息扭曲、信息混亂、信息滯后等。雖然集權(quán)者并不會(huì)毫無(wú)作為，他可建立、發(fā)展多種信息收集機(jī)制，既包括鼓勵(lì)民眾匿名直接報(bào)告，也包括建設(shè)官方秘密情報(bào)系統(tǒng)等。而且，即使他不主動(dòng)收集，隨著時(shí)間推移，仍然有信息傳播到他那里。但是，信息失靈是經(jīng)常性的、普遍的。這種信息問(wèn)題將造成集權(quán)體制中的“信任困局”——鑒于集權(quán)者從各種特別渠道獲得的信息經(jīng)常與地方官正式上報(bào)的信息不一致，而且很多信息能夠被核實(shí)，因此可推論：集權(quán)者對(duì)其代理人的信任程度，一方面沿金字塔體系自上而下、自?xún)?nèi)而外遞減，另一方面集權(quán)者對(duì)代理人的總體信任程度隨時(shí)間推移呈下降趨勢(shì)。總之，雖然集權(quán)者可能永遠(yuǎn)不理解常規(guī)執(zhí)行失敗為何產(chǎn)生，但在信息失靈、信任困局情況下，他要“發(fā)現(xiàn)”官僚隊(duì)伍效率低下、干勁不足、顢頇無(wú)能等，卻一點(diǎn)兒也不難。

毋庸置疑，只要具有一定責(zé)任感，集權(quán)者就能意識(shí)到官僚們并不能積極有效地執(zhí)行法律、政策、命令。因此，理性的集權(quán)者對(duì)官僚體系充滿了焦慮，他無(wú)時(shí)無(wú)刻不在想著如何調(diào)動(dòng)他們的積極性，以至于動(dòng)員官員、增加對(duì)日常行政的激勵(lì)等成為集權(quán)者的“本能”機(jī)制。但他也不能隨意打斷在他看起來(lái)那么緩慢的日常行政節(jié)奏，他需要時(shí)機(jī)。時(shí)機(jī)可能是計(jì)劃中的重大事件，也可能是突發(fā)危機(jī)。一旦把握到時(shí)機(jī)，他即刻亢奮起來(lái)，對(duì)官僚體制施加壓力。焦慮是持續(xù)的，但時(shí)機(jī)是間隔的。動(dòng)員模式源于集權(quán)體制下集權(quán)者的持續(xù)性焦慮，而時(shí)機(jī)的間隔導(dǎo)致其間歇性。

其次，官員們對(duì)動(dòng)員模式的響應(yīng)，依然源于權(quán)力金字塔體系任免權(quán)、否決權(quán)向上向心集中所形成的激勵(lì)機(jī)制、控制機(jī)制——官僚、胥役們響應(yīng)集權(quán)者或上級(jí)動(dòng)員的基本動(dòng)力在于：贏得晉升機(jī)會(huì)，或保住位子，或避免受到懲罰、淘汰。在集權(quán)者能有效地行使任免權(quán)、否決權(quán)時(shí)，不響應(yīng)甚至不積極響應(yīng)的代理人，很可能被視為無(wú)能、不忠而不值得信任。簡(jiǎn)言之，官僚體系響應(yīng)動(dòng)員模式的動(dòng)力機(jī)制，與官僚體系運(yùn)作的基本動(dòng)力機(jī)制如出一轍。

(二) 動(dòng)員模式的類(lèi)型與特點(diǎn)

作為集權(quán)體制的內(nèi)生工具，動(dòng)員模式種類(lèi)繁多。如：從目的看，動(dòng)員模式既可能用于消除危機(jī)或解決問(wèn)題，也可能用于實(shí)現(xiàn)某一愿景，還可能用于開(kāi)展官僚隊(duì)伍自我整理、清洗活動(dòng)；從動(dòng)員的范圍來(lái)看，或者僅限于官僚隊(duì)伍，或者不限于官僚而擴(kuò)大到民眾；從發(fā)起人看，集權(quán)者發(fā)起最常見(jiàn)，但鑒于權(quán)力金字塔體系在區(qū)域或部門(mén)內(nèi)可復(fù)制的特點(diǎn)，其代理人——地方或部門(mén)代理人也可能成為發(fā)起人。

從過(guò)程看，動(dòng)員模式特點(diǎn)包括：發(fā)起人及參與者等呈現(xiàn)不同程度的“亢奮”狀態(tài)、持續(xù)時(shí)間短、常規(guī)工作被擠壓、過(guò)程“程式化”(醞釀-動(dòng)員-高潮-結(jié)束)、聲勢(shì)浩大、具有周期性等。不過(guò)，類(lèi)型不同，特點(diǎn)有差異。如目的為應(yīng)對(duì)危機(jī)的動(dòng)員模式，過(guò)程上具有緊急動(dòng)員(危機(jī)突然被集權(quán)者發(fā)現(xiàn)，故行動(dòng)顯得迫在眉睫)、行動(dòng)持續(xù)升級(jí)(行動(dòng)開(kāi)始后往往揭露出更嚴(yán)重的問(wèn)題，故反應(yīng)更劇烈)等特點(diǎn)；而實(shí)現(xiàn)愿景等類(lèi)型的動(dòng)員模式，因通常是集權(quán)者醞釀已久，故特點(diǎn)包括精心設(shè)計(jì)、嚴(yán)密部署、組織有力、保障充分等。

當(dāng)然，動(dòng)員模式的發(fā)起并非無(wú)條件限制。動(dòng)員模式的基本約束條件是集權(quán)者的權(quán)威水平、資源集聚水平等，也即金字塔體系嚴(yán)密程度。而各種類(lèi)型中，由集權(quán)者發(fā)起、動(dòng)員官僚、旨在應(yīng)對(duì)某種危機(jī)的類(lèi)型，所要求的條件最少，是最常見(jiàn)、最典型的政策執(zhí)行動(dòng)員模式。

(三) 動(dòng)員模式的效果

如前所述，無(wú)論目標(biāo)為何，動(dòng)員模式的作用點(diǎn)是動(dòng)員官員更有效地執(zhí)行，故其效果均依賴(lài)于官員執(zhí)行的積極性是否被調(diào)動(dòng)起來(lái)。不過(guò)，動(dòng)員模式既然是集權(quán)體制內(nèi)生的，其各種效果也受限于這一體制。

首先，考察動(dòng)員對(duì)官僚體制有效執(zhí)行的影響情況，可視為直接效果?；诩瘷?quán)體制的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，動(dòng)員模式的效果分布特點(diǎn)等與集權(quán)體制權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)、權(quán)力空間布局特征等存在正相關(guān)關(guān)系。通常情況下，動(dòng)員模式調(diào)動(dòng)官僚積極性的效果，存在以下規(guī)律：一是沿權(quán)力金字塔體系由上而下、由中心到邊緣遞減；二是與集權(quán)者掌握代理人私人信息多少正相關(guān)；三是與集權(quán)者、官員間信任/忠誠(chéng)程度正相關(guān)；四是時(shí)間序列上呈“動(dòng)員-強(qiáng)-加強(qiáng)-終止”趨勢(shì)。遞減規(guī)律與前述晉升激勵(lì)遞減一致，而到金字塔底層/邊緣，動(dòng)員效果可能接近于無(wú)。在不完全信息動(dòng)態(tài)博弈中，委托人如果擁有更多的代理人信息，那么代理人的策略集將變小——如果集權(quán)者對(duì)地方官的真實(shí)行為有更多信息，地方官的優(yōu)勢(shì)策略是更積極響應(yīng)。委托人代理人間的私人關(guān)系對(duì)互動(dòng)也有影響，更信任或更忠誠(chéng)，代理人將更多考慮委托人利益。遞減律具有基礎(chǔ)性，信息問(wèn)題、私人關(guān)系對(duì)代理人行為的影響則需要具體分析。時(shí)間上的趨勢(shì)具有不可逆性。

其次，考察動(dòng)員模式目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況，可稱(chēng)之為間接效果。出于不同目的的動(dòng)員模式，共同特點(diǎn)是：目標(biāo)一定程度上得以實(shí)現(xiàn)，但效果不具持續(xù)性。如，常見(jiàn)的危機(jī)應(yīng)對(duì)型動(dòng)員模式下，原有危機(jī)一般得到緩解，但并不能根除，因日常行政的激勵(lì)失靈問(wèn)題未從根本上解決。另外，一個(gè)值得注意的可能性是動(dòng)員模式帶來(lái)“意外效果”。如消除治理危機(jī)的動(dòng)員模式啟動(dòng)后，出現(xiàn)或“發(fā)現(xiàn)”新的治理危機(jī)，其發(fā)生機(jī)制是官員行為——因刻意迎合而不遵守法制、出于自利而目標(biāo)替代等。簡(jiǎn)言之，官員的積極性也許被調(diào)動(dòng)起來(lái)了，但行為取向變異，從而導(dǎo)致“意外”。

第三，附帶效果——?jiǎng)訂T模式往往伴隨真實(shí)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，這給集權(quán)者提供了一次清理官僚隊(duì)伍的機(jī)會(huì)，由此，官僚體制實(shí)現(xiàn)了有限的新陳代謝。為確保官僚體制運(yùn)轉(zhuǎn)，集權(quán)體制當(dāng)然會(huì)建立官員考核、獎(jiǎng)懲等方面的制度，而且可能非常細(xì)密。但是，除了集權(quán)者本人，其他制度執(zhí)行者因?yàn)樨?zé)任、激勵(lì)機(jī)制缺失并不具有嚴(yán)格實(shí)施制度的長(zhǎng)久動(dòng)力；而且，制度運(yùn)轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的關(guān)于官員績(jī)效的信息，常常讓集權(quán)者無(wú)法甄別。這意味著集權(quán)體制下官僚體制的新陳代謝機(jī)制嚴(yán)重不足，即正常的績(jī)效考核制度無(wú)法發(fā)揮代謝功能。動(dòng)員模式中，集權(quán)者在短時(shí)間內(nèi)可集中觀察代理人的行為，而且動(dòng)員模式通常設(shè)立獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)以刺激官員，于是，懲處失職官員往往成為規(guī)定動(dòng)作。無(wú)疑，這促進(jìn)了官僚體系的更新。但是，信息、信任等問(wèn)題將削弱獎(jiǎng)懲機(jī)制的效果。因?yàn)榧瘷?quán)者的獎(jiǎng)懲決定往往基于對(duì)有限信息的判斷、基于對(duì)官員行為的比較等，所以標(biāo)準(zhǔn)不確定，而且信任/忠誠(chéng)度等對(duì)獎(jiǎng)懲決定的影響力在信息混亂時(shí)增加，這意味著動(dòng)員模式附帶的清理行動(dòng)常常又會(huì)扭曲獎(jiǎng)懲機(jī)制。

第四，動(dòng)員模式的潛在效果、后續(xù)效果不容樂(lè)觀。如前所述，集權(quán)體制下的政策執(zhí)行，基于任免權(quán)、否決權(quán)向上向心等特點(diǎn)，日常行政激勵(lì)失靈、常規(guī)政策執(zhí)行失敗不可避免，這就使得采取動(dòng)員模式有了可能。假設(shè)動(dòng)員模式能緩解危機(jī)、解決問(wèn)題，那集權(quán)者就會(huì)再次使用，從而可能對(duì)這一模式產(chǎn)生依賴(lài)。另一方面，官僚體制也可能對(duì)動(dòng)員模式產(chǎn)生“抗體”，或陽(yáng)奉陰違，或虛張聲勢(shì)，動(dòng)員模式本身的積極效果也無(wú)法產(chǎn)出，這可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的執(zhí)行失敗和治理危機(jī)。最終，陷入某種惡性循環(huán)。最糟糕的情形是集權(quán)者再也無(wú)力發(fā)起動(dòng)員模式，而這恐怕也是集權(quán)體制即將崩潰的征兆。

(四) 一個(gè)比喻：興奮劑效應(yīng)

集權(quán)體制下政策執(zhí)行的動(dòng)員模式，可用興奮劑效應(yīng)進(jìn)行類(lèi)比。通常情況下，興奮劑作用于人體的機(jī)制是激發(fā)人的潛力，通過(guò)增強(qiáng)身體機(jī)能等在短時(shí)間內(nèi)來(lái)提高速度、力量等。當(dāng)然，興奮劑的效果是有時(shí)效性的；作用大小跟劑量多少、體質(zhì)等有關(guān)；興奮劑也有副作用，對(duì)人體(包括神經(jīng)系統(tǒng))有損傷；如果長(zhǎng)期使用，可能產(chǎn)生依賴(lài)、身體產(chǎn)生抗體、需加大劑量或更換其他類(lèi)型的興奮劑，以至于最終對(duì)身體造成其他傷害、中毒、并發(fā)癥等。

集權(quán)體制內(nèi)生的動(dòng)員模式，隨著時(shí)間推移，越來(lái)越具有程式化特點(diǎn)，可模仿、復(fù)制，從而反復(fù)出現(xiàn)。程式中，起點(diǎn)是處于持續(xù)性焦慮中的集權(quán)者產(chǎn)生亢奮(間歇)；過(guò)程上通常是突然發(fā)起，然后行動(dòng)升級(jí)，最后戛然而止；動(dòng)員效果沿權(quán)力金字塔體系由上而下遞減，與信任/忠心程度、信息問(wèn)題等相關(guān)；目標(biāo)一定程度上得以實(shí)現(xiàn)但不能根除常規(guī)治理危機(jī)；“意外”頻出；將有一批官員受到懲罰。轟轟烈烈之后，即興奮劑作用消失，則一切照舊*特別感謝周雪光教授，他的數(shù)篇論文所提出的分析模型等讓筆者受益匪淺，同時(shí)對(duì)筆者的相關(guān)論文提出了切中要害的意見(jiàn)。商紅日教授、陶慶教授、劉誠(chéng)教授、倪寧副教授、陳兆旺博士、周幼平博士、本校政治學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生潘沛等給予筆者觀點(diǎn)和資料上的啟發(fā)和幫助，特此致謝。。

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■作者地址：王禮鑫，上海師范大學(xué)法政學(xué)院；上海 200234。Email：wlx1974@gmail.com。

■責(zé)任編輯：葉娟麗

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“The Dope Effect” Hypothesis of the Mobilizational Mode of Policy

Implementation

WangLixin(Shanghai Normal University)

Abstract:The mobilizational mode is a method which can improve the officials’ efficiency in implementing policy more effectively through the way of mobilizing them.In the system of centralized power,rights such as appointment and removal,veto etc.are centralized,which leads to the inefficacy of routine administrative incentive and the failure of the routine mode of policy implementation.The mobilizational mode can be used to handle the crisis in governance resulted from the failures of routine mode,which is innate in the system of centralized power.The mobilizational mode can play a role in arousing officials’ initiative and promote the bureaucratic system to reach the utmost in metabolism,however,it can’t eradicate the failures of routine mode and its processes,characteristics,the effects are like “the dope effect”.

Key words:policy implementation; mobilizational mode; routine mode; the system of centralized power; veto power; the dope effect

基金項(xiàng)目：■國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(11CZZ020)；教育部人文社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(10YJC810046)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.01.011