馬玉林

(上海財經(jīng)大學 人文學院，上海200433)

城鎮(zhèn)化是我國當前重大歷史變革進程的一個重要方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權改革是其中一個極端復雜和最富爭議的問題。在推進城鎮(zhèn)化的各種舉措中，土地流轉機制的建設和運轉至少決定著城鎮(zhèn)化建設能否取得某種階段性的成功。任何改革措施，都涉及重大利益的調(diào)整。農(nóng)村土地流轉問題顯然體現(xiàn)地方政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶之間的利益博弈。與大多數(shù)改革措施相類似，正在進行中的農(nóng)村土地流轉機制的探索，顯然也是在政府主導下進行的，而政府能否實現(xiàn)其合意的目標，則很大程度上取決于政府能否面向各利益相關者建立起可信的承諾。

一、可信承諾與農(nóng)村土地產(chǎn)權改革

“可信承諾”(credible commitment)是來自博弈論中的一個重要概念，它描述了動態(tài)博弈中的“可信性”問題，該問題指動態(tài)博弈中的在先行動方是否該相信后行動方會采取對自己有利或不利的行為;其中后行動方將來會采取對先行動方有利的行為實質(zhì)上就是一種“承諾”，顯然這樣的承諾需要某種機制的支撐使之成為可信的，博弈的另一方才會基于對這種承諾的信任而選擇他的策略，這就提出了承諾如何可信的問題。謝潑斯［1］提出任意一個可信承諾之構成，要么是動機可信的，要么是強制可信的，前者是自我實施的，后者則需要強制執(zhí)行。諾思和溫加斯特則首先在新制度經(jīng)濟學視野中發(fā)展了可信承諾理論，開啟了可信承諾在制度變遷中的作用的研究，他們對英國光榮革命案例的研究［2］表明，一定的制度設計和制度安排是可信承諾的前提和基礎。也就是說，真正可信的承諾必須建立在可靠的(尤其是正式的)制度安排上;如果沒有一定的制度安排作為后盾，而僅僅依賴最高統(tǒng)治者的人格或口頭保證，這樣的承諾就是不可信的。諾思長期關注制度(變遷)和經(jīng)濟績效的關系，可信承諾已經(jīng)納入了他提出的一個解釋有效率的制度的理想政治模型，他認為，在這個理想政治模型中，必須包含一個基礎結構，目的是“使政府遵守一組為組織和交易關系提供保護的政治規(guī)則和實施成為可信承諾”［3］?？尚懦兄Z已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟學國家理論的一個核心問題，同時，當我們把目光轉向現(xiàn)實，就會發(fā)現(xiàn)，任何一個現(xiàn)實的國家(政府)都必然面臨如何建立可信承諾這一重大、復雜而迫切的問題。

可信承諾理論著重解決國家在促成有效率的制度變遷和經(jīng)濟增長方面該如何行動的問題。改革開放三十多年以來，我國各級政府在轉變政府職能、把握政府與市場的界限方面有了很大進步，這是一個學習的過程，當政府逐漸意識到在很多存在市場機制的領域中靠行政命令配置資源往往沒有效率時，政府就會積極利用市場機制、通過利益誘導等方式迂回地實現(xiàn)政府目標。具體到農(nóng)村土地流轉問題，盡管目前急需通過建立農(nóng)村土地流轉機制來激活土地要素市場，優(yōu)化資源配置，但是作為現(xiàn)有農(nóng)村土地的直接權利人的農(nóng)戶，對此卻未必具有足夠的轉讓意愿。有學者以中部6省的數(shù)據(jù)為依據(jù)通過定量指標分析了農(nóng)戶土地流轉的供給意愿和需求意愿，研究結果顯示，“從供給角度看，當前農(nóng)戶的土地流轉意愿低;從需求角度看，農(nóng)戶有土地流轉的意愿”［4］。而地方政府迫切需要通過快速推進農(nóng)村土地流轉來促進地方經(jīng)濟發(fā)展，才能確保在平行的地方政府之間的競爭中獲勝。而對于農(nóng)戶來說，由于他們享有歷次農(nóng)村土地政策調(diào)整得以固定的土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權，并且其生活基礎與農(nóng)村土地息息相關，一旦讓渡了其土地使用權，他們就有強烈的關于未來福利降低、至少是不確定性增加的預期。如果沒有地方政府給予的可信承諾，單靠市場力量來推動農(nóng)村土地流轉，顯然這個進程就要大大延長，而且有可能產(chǎn)生政府所不預期的變遷。

歷史地看，改革開放以來正是政府多次追加的可信承諾促成了現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權格局，并顯著地改善了農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟績效。這些承諾措施主要有:1982年以中央一號文件宣布家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的合法性;1984年《中共中央關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》對土地家庭承包制定了進一步的規(guī)范，并延長土地承包期至15年;1993年八屆全國人大一次會議以《憲法修正案》形式把家庭承包責任制和雙層經(jīng)營體制確認為憲法制度，同年11月份頒布的《中共中央、國務院關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》明確承諾把土地承包期再延長30年;2004年以來，中央連續(xù)通過頒布“一號文件”穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，強調(diào)對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的保護，其中2009年“一號文件”明確指出現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長期不變;2005年全國范圍農(nóng)村稅費改革逐步推開，宣布取消農(nóng)業(yè)稅，等等。但隨著時間的推移，這套固定化了的體制和產(chǎn)權安排對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長的制度促進效應基本釋放殆盡，表現(xiàn)為制度僵化等方面的缺陷日漸暴露出來。因此，有學者研究我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷歷程后認為，“農(nóng)地制度變遷的經(jīng)濟績效只在短期內(nèi)存在，要想繼續(xù)促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還需要通過更多的農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新來完善現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營制度?？傊?，農(nóng)業(yè)的長期持續(xù)增長依賴于農(nóng)地產(chǎn)權制度的不斷創(chuàng)新?！保?］前述以穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)營模式和土地產(chǎn)權關系為目的的可信承諾都是由黨中央、中央政府以高層領導人的講話、黨的正式文件、全國性法律，以及其他相關政策措施及其實施來做出的。在中央集權傳統(tǒng)文化浸染下的中國民眾，有一種極其崇拜最高權威的心理傾向，因而中央出臺的政策措施往往能夠得到高度的信任和擁護。以前中央權威的承諾是產(chǎn)權“不變”，現(xiàn)在為推動農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉，地方政府所主導的恰恰是產(chǎn)權的“變”。在中央做出的承諾必然可信這個隱含的心理模式下，以地方政府相對于中央而言較低的權威來實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權的大規(guī)模流動，顯然必須拿出足夠可信的承諾。要解答這個難題，必須首先厘清政府在農(nóng)村土地流轉中的角色定位問題。

二、地方政府在農(nóng)村土地流轉中的角色定位

毋庸置疑，影響經(jīng)濟政策效果的因素非常復雜，并且經(jīng)濟政策的制定在很大程度上取決于占據(jù)主導地位的政治利益集團的意識形態(tài)偏好，對此許多經(jīng)濟學文獻已經(jīng)給出了肯定的結論。我國農(nóng)村土地流轉機制的建設是經(jīng)濟體制改革中的一個重大問題，很可能由此而形成我國農(nóng)村土地經(jīng)營體制的成功制度創(chuàng)新，其現(xiàn)實意義怎么強調(diào)都不過分。農(nóng)村土地流轉問題的重要性由此也很大程度上決定了農(nóng)村土地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的嚴格邊界。從政治和意識形態(tài)維度來說，土地流轉機制的探索不能觸及深層的土地所有制，所以不可能存在土地私有化問題，因而從西方產(chǎn)權理論角度看，農(nóng)村土地流轉機制的重點是使用權和控制權的有條件轉移，本質(zhì)上是對土地要素收益的剩余索取權進行二次分割的安排。從法律關系的維度來看，土地流轉機制也并非簡單的平等主體之間的財產(chǎn)權的有償轉讓，而是受到政府的嚴格管控和指導的，并且土地流轉的當事人很難成為機制創(chuàng)新的主體，而只能作為接受和遵從游戲規(guī)則的“玩家”參與進來。并且在基層農(nóng)民群體不存在嚴酷的生存危機的情況下，也難以激發(fā)出原有產(chǎn)權主體承擔巨大的政治風險進行與政府所框定的制度相反的制度創(chuàng)造的巨大動力。因此可以預見，像發(fā)生于1978年底的安徽省鳳陽縣小崗村的包產(chǎn)到戶，從而引發(fā)全國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷，這樣具有深刻意義的歷史事件，無法在當前歷史情境下再現(xiàn)。如果說，當前的主客觀條件決定了并不需要底層群眾自發(fā)地在邊際上進行著制度創(chuàng)新，那么，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變遷的任務就天然地落在了政府身上，政府是這項制度變遷中當然的“第一行動團體”(諾思語)。然而，地方政府是完美的行動團體嗎?它們是否有能力實現(xiàn)這一有目的有意識的制度變遷?并且，其中極其重要的是，它們是否有能力提供可信承諾?而上述問題集中到一點，就是地方政府要找準自己的角色定位。在展開分析整個問題前，必須提出需要強調(diào)的兩方面事實:(1)地方政府不是單一層次的主體，在我國目前的行政管理體制下，地方政府是個多層次的集合體，各級政府有不同的權限和責任，這決定了其在農(nóng)村土地流轉中所處的地位是分層次的;(2)在我國各級政府面臨強大的經(jīng)濟增長約束的條件下，各級政府實際上已經(jīng)成為具有一定獨立性的利益主體，有各自大體一致的利益訴求，由此也決定了同級政府之間時刻在進行的發(fā)展競賽。分析地方政府在農(nóng)村土地流轉中的角色定位不能拋開上述兩個前提。因此，地方政府的身份必然具有多重性，很難指望現(xiàn)階段的地方政府可以是單純的服務性政府。然而政府的角色定位又是如此重要，以至于對政府能否做出可信承諾具有決定意義。對政府的定位有以下幾個方面需要澄清:

(一)制度供給者

按照我國現(xiàn)行立法和行政管理體制，全國人大和國務院在農(nóng)地產(chǎn)權制度領域完全有合法的依據(jù)作為壟斷性的制度、政策供給者，從而對農(nóng)村土地流轉提供健全有效的法律制度、市場規(guī)則、配套制度等，但事實上中央并沒有完全將這些事務做出詳細規(guī)范，實際上這種空白體現(xiàn)了高層決策者的智慧，同時也意味著給各地進行多樣化的更具適用性的制度設計留下了空間，并有希望創(chuàng)造出一個競爭性的制度市場。當然，并非任何一級地方政府都有資格成為這種制度的供給者。在我國的立法體制下，農(nóng)村土地流轉制度的合法供給者是各省級人民政府。有關農(nóng)村土地產(chǎn)權的全國統(tǒng)一實施的法律制度由憲法、全國人大及其常委會制定的物權法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律，以及國務院制定的有關行政法規(guī)構成，然而各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府在農(nóng)村土地流轉等具體政策的實施和探索中無疑扮演著積極的試驗者的角色;地方政府積極探索所積累的經(jīng)驗有可能被吸收為中央的政策或立法。此外，省級人大還擁有較大的地方立法權，該立法權可用以支持本級政府在農(nóng)村土地流轉中的制度試驗以及確認制度試驗成果。省級人民政府在農(nóng)村土地流轉政策制定中扮演著積極的政策制定者角色，“實際上，新農(nóng)村建設、宅基地置換與土地復墾、土地整理項目、小城鎮(zhèn)建設、中心村建設、‘土地掛鉤’(占補平衡)、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種涉及農(nóng)業(yè)用地的新政策以及示范點的確定，都離不開省級政府的政策與決策”［6］。而由于縣(區(qū))政府和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府沒有法定的立法權，因此難以提供合法的制度產(chǎn)品，但是其各自有一定的決策權，在實施上級政府批準的項目方面可以發(fā)揮較大的能動性。并且，縣(區(qū))政府往往能夠根據(jù)中央和省政府的涉農(nóng)政策制定符合本區(qū)縣特色的政策。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府雖然沒有政策制定權，但與“三農(nóng)”距離最近，能夠?qū)嵉刂笇?、協(xié)調(diào)和促進農(nóng)村土地流轉，尤其是在協(xié)調(diào)跨村農(nóng)地流轉方面具有天然的優(yōu)勢。

(二)公共服務提供者

公共服務提供者的定位可以很好地詮釋地方政府向服務型政府轉變的趨勢。也就是說，地方政府在農(nóng)村土地流轉的整個過程中所應當承擔的最恰當職能，不是強行代替交易者作出市場決策，而是面向各土地需求方、基層農(nóng)村自治組織、土地供給方即農(nóng)民(農(nóng)戶)提供全方位的公共服務。這些公共服務至少包括:(1)培育和完善農(nóng)村土地要素市場、農(nóng)村土地金融市場，以及其他與農(nóng)村土地流轉有關的服務市場，立足于給土地交易者提供安全合法的交易場所和交易規(guī)則，并依法確認和保護交易結果，探索并指導建立農(nóng)村土地金融機構，滿足農(nóng)村土地流轉交易參與者的資金需求。(2)為農(nóng)村土地流轉提供信息公開等服務，以降低交易各方獲取農(nóng)村土地流轉有關信息的成本，建立區(qū)域性農(nóng)村土地流轉信息系統(tǒng)，及時、完整地收集、整理和發(fā)布農(nóng)村土地流轉信息，以使農(nóng)村土地取得更大范圍的資源配置效率。上述信息服務的內(nèi)容主要包括土地供應計劃及供應信息、土地使用權招標拍賣信息、基準地價和標定地價、土地使用權登記信息、土地使用權交易價格信息等。(3)積極投資農(nóng)村基礎設施建設，加強農(nóng)業(yè)技術的科研與推廣，向農(nóng)業(yè)企業(yè)提供幫助和支持?？梢韵胍?，大規(guī)模、大范圍的農(nóng)村土地流轉一旦展開，必然要采用集約化的農(nóng)村土地經(jīng)營方式，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式將會有根本的變化，那么對農(nóng)村基礎設施的需求必然呈現(xiàn)出結構性的變化和顯著的增長，如果沒有各級地方政府發(fā)揮規(guī)劃、融資、協(xié)調(diào)等方面的基本優(yōu)勢，這些需求是難以滿足的，故而從長期來看必然抑制農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。(4)為農(nóng)民提供各種政策法規(guī)咨詢服務，加強勞動就業(yè)培訓，積極籌劃和做好通過農(nóng)地流轉而脫離土地的這部分農(nóng)民的就業(yè)促進工作，建立健全脫離土地農(nóng)民再就業(yè)培訓機制，并健全農(nóng)村居民社會保障體系。

(三)市場交易協(xié)調(diào)者和市場秩序監(jiān)管者

農(nóng)村土地產(chǎn)權轉讓和流通必然要依賴市場，利用價格機制調(diào)節(jié)市場供求。但農(nóng)村土地流轉市場作為一種要素市場，其交易標的的特殊性決定了市場機制與政府監(jiān)管的共容性。鑒于目前健全的農(nóng)村土地流轉市場體系尚付闕如，某些農(nóng)村土地流轉實際上是通過隱性市場甚至地下市場實現(xiàn)的，因此農(nóng)村土地尚難以完全按照市場規(guī)則實現(xiàn)健康有序流轉。毫無疑問，在政府主導下的農(nóng)村土地流轉市場建構過程中，地方政府必須依法行政，以公開、公正的程序承擔起維護市場主體間公平競爭的責任，對市場主體的經(jīng)營活動予以規(guī)制，懲處違法行為，以維護市場秩序，并采取措施確保中介組織發(fā)揮作用。同時，地方政府作為農(nóng)村土地流轉市場的組織和監(jiān)管者，在權力、資源和信息方面都具有明顯的優(yōu)勢，所以非常適于擔任農(nóng)村土地流轉交易的協(xié)調(diào)者的角色。但另一方面，在當前地方政府廣泛存在強大的逐利動機的現(xiàn)實條件下，卻極易發(fā)生協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者的角色錯位現(xiàn)象。尤其是長期以來形成的農(nóng)村土地所有權主體長期虛置狀況，以及各種法律、政策使得農(nóng)村集體土地的占有權、使用權和支配權被肢解，農(nóng)民的土地產(chǎn)權被嚴重稀釋，土地產(chǎn)權的某些真空導致政府作為超經(jīng)濟主體對農(nóng)村集體土地享有廣泛的自由裁量權和處置權。這種地方政府的角色錯位現(xiàn)象要得到根治，目前需要中央政府通過縱向的權力制約予以介入。

三、農(nóng)村土地流轉中政府承諾可信機制的建構

農(nóng)村土地流轉市場顯然不是一個單純的經(jīng)濟市場，而是一個滲透了地方政府強烈傾向性意志的市場，這個市場因而是不完全的。還要注意，農(nóng)村土地流轉市場必然也分為一級市場和二級市場，由于真正關系農(nóng)民切身利益的轉讓主要發(fā)生在一級市場，所以本文討論的主要是一級市場的農(nóng)村土地流轉問題。在農(nóng)村土地流轉中存在關鍵利益的主體主要有三種:地方政府、土地供給方、土地需求方。土地需求方的構成比較復雜，包括農(nóng)業(yè)專業(yè)戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)村個體私營企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，甚至是地方政府(以及準政府組織)。土地供給方主要是享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權的農(nóng)戶。因而這里關注的就是政府對其他各方主體的承諾問題。農(nóng)村土地流轉機制在現(xiàn)階段仍然是局部性的和試驗性的，大部分地區(qū)尚不具備建立一個完善的要素市場的條件，但是要素的流動是市場經(jīng)濟的基本特征，激活農(nóng)村土地要素是解決三農(nóng)問題，確保經(jīng)濟持續(xù)增長的關鍵環(huán)節(jié)。今天在局部地區(qū)試驗性運行的制度，有些可能就構成將來全國范圍內(nèi)制度框架的雛形或基礎。農(nóng)村土地流轉機制的形成是一個漸進的過程，在這個過程中，無數(shù)的地方政府和企業(yè)家、農(nóng)戶做出的無數(shù)個別決策積累起來就逐漸地塑造和改變著制度的框架。因此，上述主體有意無意地參與了制度演化的過程。而就各方的利益而言，他們都期望通過各方之間的博弈產(chǎn)生一個有效率的制度結構。可以預見，這一制度結構的演變速度，很大程度上取決于地方政府在其中能否提供可信承諾，從而為其他主體的參與提供激勵。

承諾問題之所以必然存在，主要有兩個原因:首先，地方政府與其他各方主體之間大多并不是利益相容的關系。甚至其中存在的相容利益，恰恰是要予以糾正的部分。大體來說，地方政府推動農(nóng)村土地流轉的收益體現(xiàn)在土地增值收益的分割、稅收和地區(qū)生產(chǎn)總值增長以及政府主要官員增加的潛在升遷機會，顯然這些都無法具體化為其他各方尤其是農(nóng)民的收益，甚至某些收益是通過與原土地權利人激勵的討價還價而獲得的，某種程度上政府所得恰好是農(nóng)民所失;其次，存在時間不一致問題。土地流轉政策對相關各方的影響顯然不是短期的，所以對這個問題的分析必須引入時間因素。在基德蘭德和普魯斯科特對承諾問題的研究中，承諾問題又被稱為時間不一致性問題［7］，為處理政策制定者與選民之間的利益沖突問題，承諾構成政策有效性的核心。也就是說，如果政策制定者不能信守自己的承諾，而且參與人也不相信這種承諾，那么政策就不能達到合意的效果。顯然，由于地方政府政治格局存在非穩(wěn)定性、地方官員行政積極性受其任期的影響、政府換屆容易使前任推行的項目擱置，而農(nóng)戶轉移土地權利的收益流是在未來一定期限內(nèi)均勻?qū)崿F(xiàn)的，這樣時間上的不一致就不容易穩(wěn)定農(nóng)戶的預期。

承諾既然是一個極其現(xiàn)實的問題，就需要通過各種制度化的措施來建立地方政府的可信承諾，以使其他參與人積極地參與到土地流轉中來。從歷史的視角看，各種成功的市場經(jīng)濟制度普遍要求對政治當事人進行制度約束，因為無論是選民與政治代理人之間的委托代理關系，還是各種利益集團之間的政治交易，都要面臨市場的不確定性、規(guī)則制定者的有限理性、法律實施的不完全性以及參與人的機會主義行為，決定了需要借助政治制度使得承諾可信。然而對于農(nóng)村土地流轉這樣一個影響范圍大，然而又不過是一個較為具體的政治經(jīng)濟問題來說，不必求助于基本政治制度的專門調(diào)整，而應該通過著力建構和完善具體化的帶有直接相關性的制度來促進政策制定者向參與人做出可信承諾。如前所述，這方面的變革傾向是一個漸進的過程，值得各方參與人為之努力，通過群體的行為去強化制度的進程，并承擔其成本和取得其收益，正如諾思所言:“制度與隨之產(chǎn)生的組織之間的共生關系決定著政治經(jīng)濟變革的方向，結果是一套強化機制，例如網(wǎng)絡外部性，它偏好那些與制度框架大致相符的漸進成本和收益?！保?］具體而言，應從以下幾方面入手強化可信承諾的制度機制:

(一)政策及其執(zhí)行的統(tǒng)一性

這方面有三個層次的問題需要處理。第一個層次是中央政策和地方政策的協(xié)調(diào)問題。如前所述，中央權威制定的政策具有較強的承諾可信性，如果地方政府制定的政策在具體細節(jié)上與中央的政策或原則相違背，則必定會嚴重損害該政策承諾的可信性。第二個層次是各省市之間政策的不統(tǒng)一和協(xié)調(diào)問題。目前實行在一個省范圍內(nèi)的土地占補平衡，這在農(nóng)地管理矛盾的同時，賦予了省級人民政府在農(nóng)村土地流轉方面較大的自主權，這必然帶來各省之間政策的較大差異。因此，需要協(xié)調(diào)各省政策措施的制定和實施，及時化解糾紛，促進全國的農(nóng)村土地秩序的良性運轉。這樣才能釋放出政府在土地流轉政策方面的積極信號，增加政府承諾的可信性。第三個層次是在同一個地方政府內(nèi)黨政職能不分導致農(nóng)村土地管理政出多門以及與土地有關的多部門多頭執(zhí)法問題的破解。有些問題的根源屬于政府綜合管理體制的問題，但是這些現(xiàn)象的存在顯然降低了政府承諾的可信性。

(二)確保地方政府競爭中制定的政策的合法性

基于歷史和現(xiàn)實原因，我國各地方政府都將發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟作為首要任務，在追求地方經(jīng)濟利益這個目標上形成了強大的內(nèi)驅(qū)力。于是，各個等級平行的政府(尤其是省級政府)之間為爭奪有利于區(qū)域經(jīng)濟增長的資源而展開了各種形式的競爭，這其中顯然包括與農(nóng)村土地有關的政策競爭。由于各地實施的政策措施不一，其中很多有意規(guī)避了地方立法機構立法的形式，而采用政府規(guī)章方式出現(xiàn)，因此各地政策之間的沖突對全國范圍的土地流轉秩序必將造成嚴重的擾亂。更有甚者，由于農(nóng)村建設用地流轉更能為地方政府帶來即時和短期的收益，于是很多地方的農(nóng)村建設用地流轉政策公然繞過或違背土地管理法等國家基本法律，導致在地方土地開發(fā)政策與國家統(tǒng)一的土地法律之間產(chǎn)生嚴重沖突，給國家司法機關在有關法律適用上增加了很大困難，有關土地權屬及其利用方面的法律糾紛往往難以解決。這樣一來，一旦發(fā)生涉及土地權屬及其流轉方面的糾紛，處于弱勢地位的農(nóng)民的合法權益往往難以通過法律途徑妥善解決，這反過來增加了農(nóng)村土地流轉的交易費用。這里面存在一個明顯的授權問題，地方土地流轉政策的制定權取決于法律上的授權，只有在法律授權范圍內(nèi)依法制定的農(nóng)村土地流轉政策才具有程序和實質(zhì)上的合法性，才能為農(nóng)村土地流轉提供一個滿足各方利益需求的制度框架。然而這種授權卻不夠明確，具有一定的模糊性。所以地方政府制定政策的時候應當明確宣示土地政策的授權和依據(jù)，以此來確保政策在每個層面上的合法性，這實際上就是在做出一種可信承諾。

(三)重視與農(nóng)村土地流轉相關的外圍制度創(chuàng)新

出于政策以及文化的慣性，目前農(nóng)村土地上面仍然承載了許多身份性的因素，尤其是在農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變條件下，名義所有權主體雖然缺乏有力的代表，卻總能夠給屬于這個社區(qū)一員的農(nóng)民個人的權利以巨大的約束。有學者通過實地調(diào)查研究了農(nóng)民的土地流轉權利現(xiàn)狀以及對土地市場化流轉的態(tài)度，結果顯示:農(nóng)民享有的土地權利受到很大限制，并且農(nóng)民對自身權利的認知度也比較低，盡管期望獲得更為充分的土地權利，但對市場化流轉的認可程度不一，比較認可繼承權和轉包權，但對轉讓承包權給他人態(tài)度淡漠［9］。顯然，這說明如果不能在與土地流轉有關的制度方面做出顯著創(chuàng)新，解除農(nóng)民的后顧之憂，推行全面的土地流轉就有障礙。地方政府可以通過創(chuàng)新土地的經(jīng)營模式，以地方規(guī)章或行政規(guī)則的形式充分賦予持有土地的農(nóng)民各種明確的處分土地的權利，增強他們對土地權利和政府承諾的認知，同時也擴大他們的行動選擇集，這顯然可以提高政府承諾的可信性?，F(xiàn)在一些試點地區(qū)政府就做出了很好的示范。例如重慶市工商局于2007年出臺了公司設立登記的有關細則規(guī)定，在全國范圍內(nèi)率先允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作價入股設立公司制企業(yè)，并且已經(jīng)根據(jù)該規(guī)范批準了許多農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股的公司。這就是一個很合理的創(chuàng)新，我國《公司法》雖然規(guī)定了很寬泛的可用作出資的資產(chǎn)種類，但是很多具體的財產(chǎn)權形式能否利用卻沒有明確解釋，以至于公司登記機關一般不敢突破傳統(tǒng)的類型范圍。這樣的制度創(chuàng)新雖然程度有限，但是其意義重大，它表明了政府對于農(nóng)村土地流轉給予了堅定支持的態(tài)度，群眾可以視為是一個可信的承諾。

(四)完善勞動力轉移過程中的社會保障體系

實際上，要想消除農(nóng)民對土地流轉的顧慮，就需要在改變農(nóng)民預期收益水平上做出努力。但是，這是個系統(tǒng)而復雜的工程。地方政府能做的工作比較有限，而且其結果未必能夠在短期內(nèi)實現(xiàn)地方政府的預期。比如地方政府可以增加對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的人力資本投資力度，以提高農(nóng)民的人力資本水平，創(chuàng)造出勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉移到其他部門的能力，但這是一個要耗費很多資源，而且政府并不擅長的工作，也就是說，可能得到的是一個低效率的結果。然而深度城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村土地流轉都必然導致多余勞動力轉移到其他經(jīng)濟部門的壓力，地方政府必須在這些方面提供服務上有所作為。顯然，建構一個完整、全面覆蓋和多層次的社會保障體系，就成了地方政府現(xiàn)實的且不可轉移的責任。提高社會保障水平，應該是政府給農(nóng)民的一個可信承諾，因為這是一個需要政府增加投入、而且對政府來說沒有顯著利益的事業(yè)，受益人是全體社區(qū)居民。社會保障體系有個重大的特點，就是一旦建立起來就必須維持下去，它是不可逆轉的，需要政府的持續(xù)投入。根據(jù)可信承諾理論，一個承諾要可信，必須滿足兩個條件:第一，事前十分清晰并可觀測;第二，事后不可逆轉。很明顯，地方政府在中央統(tǒng)一領導下建立和維持不可逆轉的社會保障制度安排就滿足了以上兩個條件，于是，這種制度安排將提高政府背離承諾的成本，構成一項有力的可信承諾，從而必定有利于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉的有序推進。

四、結 語

本文以可信承諾理論為背景，分析了地方政府如何立足現(xiàn)有資源，建立可信承諾來推動農(nóng)村土地流轉，以實現(xiàn)地方政府的目標。這個分析也如同農(nóng)村土地流轉市場一樣是不完全的，但根據(jù)前文的探討，仍然可以提出幾個有意義的啟示性結論:(1)農(nóng)村土地流轉有其嚴格的政治、法律和經(jīng)濟意義，地方政府在推動農(nóng)村土地流轉的過程中實際上是以多重身份參與的，多重身份對應多重利益，這決定了其立場和行動具有某種程度的矛盾沖突特征，因而地方政府自身的協(xié)調(diào)是個關鍵問題，這一點對于向其他市場參與人提供可信承諾極為重要。(2)地方政府控制著農(nóng)村土地流轉市場制度規(guī)則的壟斷性供給，其提供的規(guī)則將很大程度上塑造市場的特征，而中央權威關于農(nóng)村土地產(chǎn)權的承諾對農(nóng)民產(chǎn)生持續(xù)的確信力，這一定程度上會造成農(nóng)民對土地流轉認知的偏差，因此，地方政府需要通過政策規(guī)則的創(chuàng)新來提供可信承諾，以溝通和融合中央權威做出的承諾的影響。(3)除了中央政府通過法律制度對農(nóng)村土地流轉參與人構成承諾外，還存在中央政府對地方政府的承諾問題。在中央政府和地方政府的博弈過程中，中央的承諾越是可信，地方政府也就越有激勵推動地方經(jīng)濟良性發(fā)展，從而越能保障農(nóng)村土地產(chǎn)權。而中央和地方之間可信承諾的達成，無疑必須依賴于縱向的權力制約［10］。(4)無論地方政府以何種方式向其他參與方提供可信承諾，都必須立足于穩(wěn)定參與方對其未來福利的預期，改善參與方預期的收益水平。而對地方政府自身來說，在參與和主導這樣的具有深刻歷史意義的事件時，也應該逐步擺脫狹隘的利益觀，將自己鎖定在這一制度變革進程中，以實際舉措宣示自己若背離承諾將會承擔高昂的成本，以此來提高自行履行承諾的激勵。

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