江蘇省南通市財(cái)政局 陳麗麗

2015年是“十二五”的收官之年，也是各項(xiàng)改革的落地之年。作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控重要手段之一的財(cái)政政策在改革的浪潮中何去何從，地方財(cái)政特別是支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金應(yīng)該如何進(jìn)一步調(diào)整使用方向、改革使用方式、突出使用重點(diǎn)，筆者結(jié)合江蘇省南通市實(shí)際，談些個(gè)人的思考和認(rèn)識(shí)。

一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金執(zhí)行情況

(一)預(yù)算安排情況

“十二五”伊始，江蘇省南通市財(cái)政部門(mén)圍繞市委市政府重點(diǎn)工作部署和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，及時(shí)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，市財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模逐年加大，2011年為3.8億元，2015年達(dá)到13億元。根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別和資金主體功能，共設(shè)工業(yè)發(fā)展類、服務(wù)業(yè)引導(dǎo)類、科技進(jìn)步類、人才引進(jìn)培育類、開(kāi)放開(kāi)發(fā)類、財(cái)源激勵(lì)類等六大類。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用基本做法

產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金全部用于產(chǎn)業(yè)政策兌現(xiàn)，堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”和“政策制定在前，政策充分公開(kāi)，嚴(yán)格按政策兌現(xiàn)”的使用原則?，F(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策涉及市委組織部（人才辦）、市發(fā)改委、經(jīng)信委、科技局、人社局等10多個(gè)主管部門(mén)。

二、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用過(guò)程中存在的問(wèn)題

產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的設(shè)立、使用和產(chǎn)業(yè)政策的制定、兌現(xiàn)在一定程度上為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支撐，但同時(shí)存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

(一)政策不夠聚焦，資金使用相對(duì)分散

從政策制定內(nèi)容看，扶持政策政出多門(mén)，重點(diǎn)不明確，有按照企業(yè)類型制定的，有按照產(chǎn)業(yè)種類制定的，有按照生產(chǎn)要素制定的，存在交叉重復(fù)，不便于企業(yè)掌握和政策執(zhí)行，6個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金由近10個(gè)部門(mén)管理，出臺(tái)了50余項(xiàng)政策，囊括了約200個(gè)政策點(diǎn)。從政策執(zhí)行情況看，部分政策兌現(xiàn)平均每個(gè)企業(yè)不足萬(wàn)元，點(diǎn)多面廣，這種“撒胡椒面”式的資金使用方式難以對(duì)企業(yè)發(fā)展起到實(shí)質(zhì)性引導(dǎo)作用。

(二)使用方式單一，無(wú)法有效撬動(dòng)社會(huì)和金融資本

財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展多以補(bǔ)貼（助）、獎(jiǎng)勵(lì)等無(wú)償撥款的方式為主，股份化、資本化等有償使用方式較少，創(chuàng)投、風(fēng)投等運(yùn)作平臺(tái)還不多，財(cái)政政策和金融工具使用配合程度不高，財(cái)政引導(dǎo)社會(huì)、金融資本集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用發(fā)揮不夠。目前，南通約有備案創(chuàng)投機(jī)構(gòu)10 家，而蘇州現(xiàn)有約150家，占全國(guó)的十分之一，管理的資金規(guī)模約450億元。從這組數(shù)據(jù)看，不談財(cái)政資金和金融資本，光社會(huì)資本，兩地企業(yè)獲得支持就有幾百億的差距。而另一個(gè)事實(shí)是，財(cái)政資金往往是以無(wú)償方式投入企業(yè)的，而創(chuàng)投資金則以股權(quán)方式投入企業(yè)，企業(yè)獲得資金支持的同時(shí)還可能獲得創(chuàng)投機(jī)構(gòu)輔導(dǎo)的市場(chǎng)管理及資本優(yōu)化重組經(jīng)驗(yàn)等。

(三)政策出臺(tái)時(shí)間長(zhǎng)，引導(dǎo)作用不明顯

產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策最早的2006為 年出臺(tái)，前后跨越8年，有些政策未能根據(jù)形勢(shì)發(fā)展作相應(yīng)調(diào)整；扶持政策往往事后錦上添花的多，事前引導(dǎo)撬動(dòng)的少，部分政策未充分結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際情況，一些企業(yè)即使得不到財(cái)政補(bǔ)助仍會(huì)實(shí)施相關(guān)市場(chǎng)行為。

(四)市區(qū)分工不明確，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力不夠

從各部門(mén)的分工來(lái)看，各個(gè)部門(mén)各管一攤，但使用的方式方法卻十分雷同，多數(shù)是以項(xiàng)目為依托，看投入和產(chǎn)出；但在項(xiàng)目界定上，有的是按產(chǎn)業(yè)分，有的是按要素分，造成了申報(bào)項(xiàng)目的反復(fù)包裝、重復(fù)申報(bào)。從市、區(qū)兩級(jí)的分工來(lái)看，盡管市、區(qū)財(cái)政實(shí)行對(duì)市產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金按比例共擔(dān)的原則，但各區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持政策及支持力度不平衡，各有側(cè)重，市、區(qū)合力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局尚未形成。

三、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金整合的設(shè)想

在對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政政策進(jìn)行效果評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前及今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和發(fā)展需要，通過(guò)撤、并、轉(zhuǎn)等方式建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重點(diǎn)突出、職責(zé)清晰、創(chuàng)新高效、科學(xué)合理、公開(kāi)透明的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系和資金管理機(jī)制。遵循的原則有：

一是改革創(chuàng)新，聚焦重點(diǎn)。用創(chuàng)新性思維研究充分發(fā)揮政府引導(dǎo)激勵(lì)作用和市場(chǎng)導(dǎo)向作用的針對(duì)性政策，對(duì)政策體系進(jìn)行系統(tǒng)化改革，突出事前引導(dǎo)撬動(dòng)明顯、發(fā)展可持續(xù)的政策要點(diǎn)；改革事后錦上添花、無(wú)實(shí)際效果的政策內(nèi)容；探索創(chuàng)新由無(wú)償?shù)接袃數(shù)呢?cái)政資金使用方式。

二是市區(qū)聯(lián)動(dòng)，資源整合。充分發(fā)揮區(qū)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的主管能動(dòng)作用，梳理市、區(qū)兩級(jí)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策內(nèi)容，合理分工，建立權(quán)、責(zé)、利對(duì)等的合力協(xié)作機(jī)制。整合市、區(qū)資金要素配置，一定數(shù)額以下的項(xiàng)目交由區(qū)支持、管理和推進(jìn)。

三是職責(zé)清晰，透明高效。明確項(xiàng)目管理的歸口歸類，明晰資金管理的各方職責(zé)，建立統(tǒng)一協(xié)作、扎口管理、集中兌現(xiàn)、公開(kāi)透明、及時(shí)高效的政策執(zhí)行機(jī)制，避免項(xiàng)目和資金管理的重復(fù)分散，提高科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。

四、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用效益的相關(guān)建議

產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用方向向新興產(chǎn)業(yè)加速培育和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)轉(zhuǎn)變，使用方式向股份化、資本化投入為主轉(zhuǎn)變，使用重點(diǎn)向事前引導(dǎo)性要素轉(zhuǎn)變。

(一)實(shí)施政策“撤、并、轉(zhuǎn)”改革，聚集扶持重點(diǎn)

一是“撤”（取消）。取消事后認(rèn)定資格獎(jiǎng)勵(lì)類財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目，僅對(duì)國(guó)家、省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)予以配套；取消小而散、引導(dǎo)性不強(qiáng)、效用不明顯的項(xiàng)目；取消本身應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)無(wú)政府引導(dǎo)必要的項(xiàng)目；取消政策執(zhí)行背景已發(fā)生重大變化，扶持導(dǎo)向已發(fā)生變化項(xiàng)目。

二是“并”（合并）。針對(duì)現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展各類政策中均涉及載體建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)狀，研究、出臺(tái)統(tǒng)一的載體建設(shè)扶持政策，避免政策間的不平衡及包裝多頭申報(bào)；對(duì)各政策間內(nèi)容雷同、交叉重復(fù)、存在多頭申報(bào)現(xiàn)象的項(xiàng)目明確牽頭部門(mén)予以合并執(zhí)行。

三是“轉(zhuǎn)”（調(diào)整）。完善不易操作、執(zhí)行成本高，出臺(tái)時(shí)間較長(zhǎng)、需要調(diào)整扶持方式和扶持力度以及在操作過(guò)程中界定不清、判斷不準(zhǔn)的政策內(nèi)容。

(二)實(shí)施資金“資本化”改革，轉(zhuǎn)變扶持方式

一是加大股份化、資本化運(yùn)作資金規(guī)模。南通市通過(guò)資本化運(yùn)作的財(cái)政資金規(guī)模超過(guò)3 億元，直接撬動(dòng)科技創(chuàng)業(yè)投資、科技擔(dān)保、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金、國(guó)家高端裝備創(chuàng)業(yè)投資基金等金融和社會(huì)資本約10 億元。下一步，建議從原專項(xiàng)資金中統(tǒng)籌設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金融合發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金采用資本化股權(quán)投入方式，實(shí)行“項(xiàng)目公司化”運(yùn)作，項(xiàng)目完成后通過(guò)資本市場(chǎng)向項(xiàng)目所在企業(yè)、國(guó)有控股公司、其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人轉(zhuǎn)讓股權(quán)，規(guī)范有序地退出。

二是整合現(xiàn)有資本化運(yùn)作平臺(tái)。整合現(xiàn)有相關(guān)平臺(tái)，統(tǒng)一由國(guó)有平臺(tái)公司牽頭運(yùn)作，相關(guān)部門(mén)指導(dǎo)，通過(guò)提供支持目錄、參與投資審核、業(yè)績(jī)考核考評(píng)的方式，引導(dǎo)、加強(qiáng)對(duì)南通實(shí)體項(xiàng)目的投入，不斷探索總結(jié)資本化運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)。

三是完善資本化運(yùn)作管理模式。建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理委員會(huì)，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，市人才辦、發(fā)改委、經(jīng)信委、國(guó)資委、科技局、財(cái)政局等部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員，主要研究基金投資方向，審批對(duì)基金公司的考核管理辦法?；鸸矩?fù)責(zé)大力招引投資專業(yè)人才，培育本地化的管理團(tuán)隊(duì)。

(三)實(shí)施市區(qū)“分工共擔(dān)”改革，強(qiáng)化扶持合力

按照事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的原則，根據(jù)扶持項(xiàng)目的規(guī)模和性質(zhì)，對(duì)現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金市區(qū)共擔(dān)方式進(jìn)行改革。市級(jí)重點(diǎn)扶持重大項(xiàng)目，區(qū)級(jí)主要承擔(dān)一般項(xiàng)目，賦予區(qū)級(jí)選擇項(xiàng)目、安排資金等自主權(quán)，調(diào)動(dòng)市、區(qū)共同推進(jìn)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。對(duì)確需市級(jí)扶持的一般項(xiàng)目，由市級(jí)將項(xiàng)目專項(xiàng)資金切塊到區(qū)，明確支持對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等要求，區(qū)結(jié)合區(qū)級(jí)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用，負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)、資金申報(bào)、審核、撥付等工作，并按要求及時(shí)報(bào)送資金使用情況，年終由市相關(guān)部門(mén)進(jìn)行檢查和考評(píng)。

(四)實(shí)施“流程再造”改革，提高扶持效率

一是明確職責(zé)，理順機(jī)制。建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策領(lǐng)導(dǎo)小組，由各主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)組成，根據(jù)部門(mén)職能明確各主管部門(mén)的政策職責(zé)分工。根據(jù)歸口歸類管理、扎口集中兌現(xiàn)的原則，非本部門(mén)職責(zé)的政策內(nèi)容，會(huì)同政策主管部門(mén)初審后提交財(cái)政部門(mén)審核兌現(xiàn)；各主管部門(mén)的政策兌現(xiàn)由統(tǒng)一的部門(mén)扎口管理，分次集中兌現(xiàn)。

二是依托信息化管理手段。各主管部門(mén)根據(jù)各自職責(zé)，充分利用南通市財(cái)政局在市政府網(wǎng)站的“財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目管理系統(tǒng)”，進(jìn)行政策發(fā)布、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審核、結(jié)果公示，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)、共享和信息共享，有效避免項(xiàng)目的重復(fù)多頭申報(bào)，公開(kāi)透明、科學(xué)規(guī)范地審核兌現(xiàn)財(cái)政資金。

三是強(qiáng)化績(jī)效管理。以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向分配產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，每年年初，制定資金管理績(jī)效目標(biāo)，年終形成評(píng)價(jià)意見(jiàn)。對(duì)專項(xiàng)資金達(dá)不到主要績(jī)效目標(biāo)以及管理、使用存在問(wèn)題的，調(diào)整或取消該專項(xiàng)資金政策，專項(xiàng)資金的安排使用接受人大、審計(jì)和社會(huì)公眾監(jiān)督。