王 清 軍

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

文本視角下的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度研究

王 清 軍

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度主要包括環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定、環(huán)境指標(biāo)分配執(zhí)行、環(huán)境指標(biāo)考核評(píng)價(jià)三個(gè)部分。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定需要兼顧經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的平衡，注重環(huán)境目標(biāo)向環(huán)境指標(biāo)的轉(zhuǎn)化；環(huán)境保護(hù)指標(biāo)分配多采用自上而下模式，呈金字塔形狀擴(kuò)散；環(huán)境指標(biāo)考核強(qiáng)調(diào)環(huán)境指標(biāo)比重和考核方法的多元化拓展，注重對(duì)人考核和對(duì)單位考核的有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)環(huán)境法律與環(huán)境政策的互動(dòng)，建立科學(xué)規(guī)范的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度體系。具體制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)逐漸建立以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)指標(biāo)及績(jī)效考核體系，依法允許上下級(jí)政府協(xié)商指標(biāo)分配過(guò)程和調(diào)整分配關(guān)系，對(duì)指標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中損害民眾利益的應(yīng)依法予以補(bǔ)償。鼓勵(lì)社會(huì)公眾依法參與考核評(píng)價(jià)，注重考核結(jié)果的信息公開(kāi)和合理運(yùn)用。

環(huán)境保護(hù)目標(biāo);環(huán)境保護(hù)指標(biāo);考核評(píng)價(jià);信息公開(kāi);社會(huì)參與

2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)第26條明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。作為保障行政機(jī)關(guān)順利開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作的一項(xiàng)重要制度形式，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度經(jīng)歷了一個(gè)從產(chǎn)生、發(fā)展及至逐步完善的過(guò)程。認(rèn)真回顧和全面反思制度變遷進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題，認(rèn)識(shí)制度發(fā)展規(guī)律和判斷制度基本走向，對(duì)于不斷完善環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度具有非常重要的意義。

一、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度經(jīng)過(guò)了一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展階段。作為一個(gè)自上而下的制度典范，中央層面的政策法律文本對(duì)于制度的產(chǎn)生發(fā)展不可或缺。整理相關(guān)的政策法律文本，對(duì)于全面理解其現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)不無(wú)裨益。

(一)頒行時(shí)間

時(shí)間是理解制度變遷的重要維度。中央環(huán)境保護(hù)法律文本頒布時(shí)序如表1所示，從表1可以看出，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度最早可追溯至1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)?！稕Q定》提出了到2000年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢(shì)得到基本控制、部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述目標(biāo)要求，制訂本轄區(qū)主要污染物排放量及改善環(huán)境質(zhì)量的具體目標(biāo)和措施，并報(bào)上級(jí)人民政府備案，將轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量作為考核政府主要領(lǐng)導(dǎo)人工作的重要內(nèi)容。可以看出，《決定》將控制主要污染物排放量的職責(zé)授予地方各級(jí)人民政府，實(shí)際上有“放縱”地方政府忽視環(huán)境資源狀況片面發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的嫌疑，但提出將轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善納入政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核指標(biāo)，不乏有一定的進(jìn)步意義。2005～2014年，涉及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的政策法律文本不斷出現(xiàn)，大有“井噴”現(xiàn)象，內(nèi)容涉及節(jié)能減排、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治、水質(zhì)保障、大氣環(huán)境質(zhì)量保護(hù)等。可以預(yù)料的是，隨著時(shí)間的不斷推移，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度會(huì)在環(huán)境保護(hù)工作的各個(gè)領(lǐng)域逐步推行，并逐步出現(xiàn)細(xì)化和分化趨勢(shì)。

(二)規(guī)定模式

除了《環(huán)境保護(hù)法》提出環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度外，資源保護(hù)和污染防治的單行政策法律文本均就某一領(lǐng)域提出了目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。這些制度所規(guī)定的模式，在具體指向方面存在一定差異，但呈現(xiàn)以下共同特點(diǎn)：

(1)各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”不斷明晰?！皺?quán)力清單”明確政府應(yīng)該干什么，即“法無(wú)授權(quán)不可為”。“責(zé)任清單”明確沒(méi)有履行職責(zé)所應(yīng)該承擔(dān)的后果，即“法定職責(zé)必須為”。地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度實(shí)質(zhì)上就是在不斷明確各級(jí)政府的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，這是責(zé)任政府的基本倫理要求，也是環(huán)境法治的基本保障。

(2)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度“三輕三重”的現(xiàn)象突出?！叭p三重”現(xiàn)象表現(xiàn)為：①中央政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任輕，地方政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任重，尤其是缺乏中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行環(huán)境事務(wù)指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督、監(jiān)察、審計(jì)和環(huán)境政績(jī)考核的規(guī)定。②政府負(fù)責(zé)人(尤其是主要負(fù)責(zé)人)責(zé)任輕，政府環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人責(zé)任重，這是因?yàn)槲覈?guó)政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是由行政首長(zhǎng)簽訂責(zé)任書(shū)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量總體負(fù)責(zé)，但由于環(huán)境目標(biāo)責(zé)任的層層分割，其承擔(dān)的責(zé)任也隨之削弱，對(duì)其更多的只是政績(jī)考評(píng)上的獎(jiǎng)懲。③政府環(huán)境分管部門責(zé)任輕，政府環(huán)境主管部門責(zé)任重，這是由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)管和分管體制尚未建立一定的制約機(jī)制。

一言蔽之，在政府及其負(fù)責(zé)人、各級(jí)政府及部門之間環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任配置和考核評(píng)價(jià)機(jī)制不甚合理，需要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)整。

(三)理念差異

在不斷發(fā)展完善的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度所蘊(yùn)藏的價(jià)值理念正在發(fā)生變化：從“污染防治和資源能源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任”向“環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)責(zé)任”轉(zhuǎn)變。早期的政策法律文本所提出的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，無(wú)論是資源保護(hù)目標(biāo)，抑或污染防治目標(biāo)，更多強(qiáng)調(diào)的是如何降低資源能源的損耗和減少污染物的排放量。資源能源損耗減少了，主要污染物排放量也會(huì)相應(yīng)減少，這意味著政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任順利完成，環(huán)境績(jī)效考核評(píng)價(jià)優(yōu)秀，至于地方環(huán)境質(zhì)量是否改善、民眾是否滿意目前的環(huán)境質(zhì)量狀況，可以在所不問(wèn)。因此，在一些政府及政府部門大談污染防治取得驕人成績(jī)的同時(shí)，整體環(huán)境質(zhì)量狀況卻不斷惡化。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的走向顯然違背了制度設(shè)計(jì)的初衷。近年來(lái)，政策法律文本提出的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核制度意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，力圖建立以“環(huán)境質(zhì)量改善”為核心的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系。如2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出“構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系”；2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》要求“水質(zhì)保障實(shí)行縣級(jí)以上地方人民政府目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”。2014年《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(修訂草案征求意見(jiàn)稿)更是明確提出了“國(guó)家實(shí)行以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”等。從“資源能源損耗和污染排放減少目標(biāo)責(zé)任”到“環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)責(zé)任”是環(huán)境治理理念的巨大轉(zhuǎn)變，也使環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度更具有生命力。

二、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的內(nèi)容規(guī)定

概括起來(lái)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的基本內(nèi)容及運(yùn)行機(jī)理主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)定

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)定構(gòu)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的起始內(nèi)容。但需注意的是，所設(shè)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)只有轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)指標(biāo)才能保障環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的運(yùn)行。這是因?yàn)椋h(huán)境目標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)存在一定差異：①環(huán)境保護(hù)目標(biāo)屬于價(jià)值性范疇，決定了應(yīng)當(dāng)做或不做的問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的設(shè)定屬于政治問(wèn)題，體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本發(fā)展方向。而指標(biāo)則屬于操作性問(wèn)題，即如何做、做多少的問(wèn)題，故指標(biāo)的設(shè)定更需要遵循科學(xué)的評(píng)估和嚴(yán)格的程序。②環(huán)境保護(hù)目標(biāo)通常使用描述性語(yǔ)言，體現(xiàn)了一定時(shí)期的國(guó)家意志，環(huán)境指標(biāo)是量化和具體化的環(huán)境目標(biāo)，任何的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制最終需要依靠可以量化的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)責(zé)任予以完成。

表2列出了我國(guó)部分環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及相關(guān)指標(biāo)，從表2可以看出，國(guó)家或中央政府針對(duì)社會(huì)發(fā)展不同階段突出的環(huán)境問(wèn)題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，在經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和環(huán)境利益不斷協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上，明確設(shè)定了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。由此可見(jiàn)，設(shè)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)既要符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，又要體現(xiàn)一定階段社會(huì)成員普遍意愿，是客觀性和主觀性相互結(jié)合的產(chǎn)物。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)定更多涉及的是政治過(guò)程而非法律程序，一旦設(shè)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，便具備了一定的法律意義。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)類型眾多，如資源保護(hù)目標(biāo)、污染防治目標(biāo)、總量控制目標(biāo)、生態(tài)建設(shè)目標(biāo)、水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)、空氣質(zhì)量改善目標(biāo)等均屬于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的范疇。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)通常需要明確時(shí)間概念和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，便于民眾進(jìn)行檢驗(yàn)。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)中的基本用語(yǔ)具有不確定性，如“基本控制”、“大幅度減少”和“明顯改善”等語(yǔ)言的表述即是明顯例證。總之，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)僅僅表明了環(huán)境保護(hù)的基本方向，其最終落實(shí)需要確定相應(yīng)的且可量化、可轉(zhuǎn)換和可評(píng)估的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)。

依據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而設(shè)立的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在性質(zhì)上屬于政策性目標(biāo)。從表2還可以看出，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)采用“以上”、“左右”等表達(dá)呈現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的可協(xié)商性、可變通性等諸多政策性特征。環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的這些特征決定了上下級(jí)政府可以通過(guò)一定的程序協(xié)商變更指標(biāo)。近年來(lái)，由于環(huán)境資源狀況的急劇惡化，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)性質(zhì)出現(xiàn)了一定的轉(zhuǎn)化跡象。在預(yù)期性指標(biāo)之外，逐漸出現(xiàn)了約束性指標(biāo)。所謂約束性指標(biāo)，是指在預(yù)期性指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的具體工作要求。約束性指標(biāo)壓縮了協(xié)商和變通的空間，并在一定程度上具有一定的法律效力。

(二)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)分配

依據(jù)環(huán)境目標(biāo)確定的環(huán)境指標(biāo)需要進(jìn)行分配，指標(biāo)分配是整個(gè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制關(guān)鍵環(huán)節(jié)。遵循自上而下的指標(biāo)分解過(guò)程，由于下一級(jí)承擔(dān)和需要落實(shí)的指標(biāo)數(shù)量增多，指標(biāo)體系的復(fù)雜性也逐漸增大。

以北京市細(xì)顆粒物(PM2.5)指標(biāo)的分配過(guò)程(見(jiàn)表3)為例。從表3可以看出，整個(gè)北京大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理體系都是圍繞著細(xì)顆粒物指標(biāo)(PM2.5)而展開(kāi)，因此也可以說(shuō)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)在于環(huán)境指標(biāo)的全過(guò)程管理，其核心要素是如何進(jìn)行環(huán)境指標(biāo)的分配。環(huán)境保護(hù)指標(biāo)分配呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征：①一般采用自上而下的層層分配方式。這種分配方式最大的好處就是在確保國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的前提下，借助科層制路徑，能在較短時(shí)間內(nèi)將責(zé)任分解下去，但弊端也很明顯，如何根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)分配和再次調(diào)整以及采用行政方式或者市場(chǎng)方式調(diào)整均存在諸多難題。②指標(biāo)分配呈現(xiàn)金字塔形散開(kāi)。如國(guó)家確定北京PM2.5指標(biāo)是5年內(nèi)下降25%左右，而北京市將其改為下降25%以上，一些區(qū)(縣)將其定為下降30%以上。實(shí)踐中，隨著指標(biāo)數(shù)量的增加，整個(gè)指標(biāo)體系的不穩(wěn)定性會(huì)逐漸增大，為了克服這種不穩(wěn)定性，地方政府往往會(huì)運(yùn)用一定的自主權(quán)，逐層加碼，避免下一層次單位因?yàn)橹骺陀^原因不能完成預(yù)期目標(biāo)，以便為完成自身層面的指標(biāo)預(yù)留一定的彈性空間。③由于整個(gè)指標(biāo)體系向下膨脹的趨勢(shì)以及整個(gè)指標(biāo)體系層級(jí)的增多，上級(jí)對(duì)下級(jí)尤其是越級(jí)的監(jiān)測(cè)成本和監(jiān)管成本支出逐漸加大，進(jìn)行監(jiān)管十分困難。監(jiān)管對(duì)象鏈條的不斷延長(zhǎng)、監(jiān)管范圍的逐漸擴(kuò)大、監(jiān)測(cè)監(jiān)管成本的逐漸增大，迫使監(jiān)管主體傾向于選擇易于觀察和量化的指標(biāo)，而忽視難以觀察、評(píng)估和量化的指標(biāo)，最終造成考核評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性存在疑問(wèn)。

(三)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)考核評(píng)價(jià)

環(huán)境保護(hù)指標(biāo)考核是目標(biāo)責(zé)任制的最后環(huán)節(jié)，它主要包括考核主體、考核對(duì)象、考核方法、考核程序、考核后果及其運(yùn)用等一系列政策法律規(guī)定的綜合。環(huán)境保護(hù)指標(biāo)考核占據(jù)非常重要的地位，它不僅有利于促進(jìn)制度執(zhí)行者積極和創(chuàng)造性地執(zhí)行環(huán)境保護(hù)工作，還有利于辨識(shí)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤或不足，達(dá)到不斷修正或調(diào)整原定環(huán)境指標(biāo)，以便實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。簡(jiǎn)而言之，科學(xué)、合理、完備的考核評(píng)價(jià)體系是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制得以真正落實(shí)的重要保障。

現(xiàn)行政策文本環(huán)境指標(biāo)考核方法和后果如表4所示，從表4可以看出，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度有以下幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：其一，考核評(píng)價(jià)規(guī)則體系越來(lái)越完備，國(guó)家或中央政府不再只是簡(jiǎn)單出臺(tái)一部考核辦法，而是在考核辦法出臺(tái)后，隨即出臺(tái)操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，將考核目的、考核主體、考核對(duì)象、考核內(nèi)容、考核方法、考核程序以及考核結(jié)果等通過(guò)規(guī)范化、制度化方式逐漸固定下來(lái)；其二，考核方法也向精細(xì)化和多元化發(fā)展，通過(guò)設(shè)置一套完整的、可量化的指標(biāo)體系和考核方法，明確提出人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)負(fù)總責(zé)，將考核指標(biāo)在環(huán)境主管部門和分管部門之間進(jìn)行分解，促使主管部門與分管部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管，打破了過(guò)去主管部門“單打獨(dú)斗”的尷尬局面，真正將地方人民政府為轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的管理制度落到實(shí)處； 其三，考核后果多樣化趨勢(shì)明顯，從政治責(zé)任到經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從政府責(zé)任到政府主要負(fù)責(zé)人責(zé)任，尤其是一票否決制的廣泛運(yùn)用，再次充當(dāng)了“殺手锏”的作用。

同時(shí)，考核評(píng)價(jià)也存在一些問(wèn)題：一是環(huán)境指標(biāo)占據(jù)政府績(jī)效指標(biāo)的比重問(wèn)題。因?yàn)榭己说胤秸姓?jī)效有多重指標(biāo)，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在所有政府行政績(jī)效指標(biāo)體系中的比重大小，在實(shí)踐中仍然是一個(gè)棘手的問(wèn)題；二是考核指標(biāo)的作假問(wèn)題。因?yàn)闊o(wú)論是區(qū)域限批、項(xiàng)目停批還是一票否決制等，都真正觸及到了地方政府痛處，因此,地方政府就會(huì)去“作假”。地方政府可能會(huì)在量化指標(biāo)等數(shù)據(jù)方面大做文章，屆時(shí)就會(huì)出現(xiàn)各地超額完成環(huán)境保護(hù)指標(biāo)任務(wù)的報(bào)道，而這無(wú)疑與民眾主觀感受相差甚遠(yuǎn)。盡管政策文本對(duì)數(shù)據(jù)造假后果作了規(guī)定，但對(duì)如何操作卻語(yǔ)焉不詳。強(qiáng)調(diào)政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，卻無(wú)法律責(zé)任規(guī)定。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，涉及多方利益的博弈和均衡，僅僅依靠政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任而無(wú)法律責(zé)任的規(guī)定，難免會(huì)造成制度流于形式，最終由民眾為環(huán)境惡化埋單。

三、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的完善

(一)明確制度地位

目標(biāo)責(zé)任制已經(jīng)在我國(guó)施行多年，在很大程度上成為了上級(jí)政府推進(jìn)工作安排、管理和約束下級(jí)政府的主要制度手段。新近頒行的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。但這一制度卻仍然在我國(guó)正式體制之外，以一種非正式的制度安排的面貌出現(xiàn)。主要原因在于：第一，目標(biāo)責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》屬于調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度的基本法律，未對(duì)目標(biāo)責(zé)任制做出規(guī)定，從而使《環(huán)境保護(hù)法》以及其他法律涉及環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制失去了上位法依據(jù)；第二，尚未確立《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法地位，以致于各污染防治單行法在提出各類環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制中的上位法依據(jù)不足、重復(fù)性高和可操作性不強(qiáng)。

如要解決上述問(wèn)題，首先，需要明確目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的基本制度，將其規(guī)定在《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中，以便使《環(huán)境保護(hù)法》的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度有上位法依據(jù)；其次，需要明確《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法地位以及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的環(huán)境基本法律制度地位，以便在修改或制定資源保護(hù)及污染防治單行法律中，能夠制定具有可操作性的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)實(shí)施規(guī)則；最后，鑒于環(huán)境問(wèn)題的不斷變化與法律的穩(wěn)定性存在一定沖突，環(huán)境政策中規(guī)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度必不可少，有時(shí)甚至起決定性作用。借助環(huán)境法律和環(huán)境政策的相互配合，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的不斷完善。

(二)強(qiáng)化制度實(shí)施

制度的生命力在于制度的實(shí)施。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善：

(1)科學(xué)合理地制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和指標(biāo)體系。在制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)時(shí),應(yīng)充分考慮不同地區(qū)和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件的差異,環(huán)境保護(hù)目標(biāo)既要符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn),又要因地制宜、分類指導(dǎo)。應(yīng)始終不渝地堅(jiān)持將環(huán)境質(zhì)量改善狀況和人民群眾滿意程度作為基本的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和努力方向。鑒于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密聯(lián)系，制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)應(yīng)將環(huán)境成本納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展消耗的總成本之中。

(2)依據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃和各地實(shí)際狀況進(jìn)行環(huán)境保護(hù)指標(biāo)分配。指標(biāo)分配中應(yīng)控制指標(biāo)總量，防止各地在執(zhí)行中“層層加碼”。如確有特殊困難難以完成指標(biāo)的，地方政府有權(quán)向上一級(jí)政府提出降低環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的申請(qǐng)，由上一級(jí)政府決定是否批準(zhǔn)。鑒于指標(biāo)執(zhí)行過(guò)程可能涉及企業(yè)和個(gè)人利益，故在指標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中造成企業(yè)、個(gè)人合法權(quán)益損害的，人民政府依法予以補(bǔ)償。

(3)建立科學(xué)規(guī)范的考評(píng)體系。結(jié)合主體功能區(qū)要求加大環(huán)境指標(biāo)在行政指標(biāo)體系中的比重?？荚u(píng)結(jié)果以及考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用均應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)，尤其是對(duì)違反一票否決制的事項(xiàng)應(yīng)全過(guò)程公開(kāi)。將針對(duì)個(gè)人的考核和針對(duì)行政機(jī)關(guān)的考核有機(jī)結(jié)合，在繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)個(gè)人考核基礎(chǔ)上創(chuàng)新單位考核形式。明確違反制度的法紀(jì)責(zé)任，明確在環(huán)境保護(hù)指標(biāo)設(shè)定、分配、執(zhí)行和考核中玩忽職守、徇私舞弊的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)受到相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分，觸犯法律的工作人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(三)鼓勵(lì)社會(huì)參與

有序的公眾參與是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度功能有效發(fā)揮的基本保障。簡(jiǎn)單地認(rèn)為“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度，沒(méi)有社會(huì)參與的空間”的觀點(diǎn)在實(shí)踐中也是不妥的。鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)，主要從以下幾個(gè)方面改進(jìn)。

(1)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定過(guò)程中的社會(huì)參與。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)應(yīng)在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，以聽(tīng)證會(huì)的形式廣泛聽(tīng)取來(lái)自社會(huì)各方面的意見(jiàn)，并通過(guò)新聞媒體、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等渠道予以公布，接受人們的監(jiān)督。尤其是涉及民眾切身利益的大氣、水和土壤的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，一定要廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)。

(2)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)執(zhí)行過(guò)程的社會(huì)參與?？己酥黧w應(yīng)借助環(huán)境信息公開(kāi)渠道，主動(dòng)、及時(shí)向民眾公開(kāi)環(huán)境指標(biāo)執(zhí)行情況，對(duì)于公眾提供的有效意見(jiàn),或者檢舉、揭發(fā)違法行為，在查證屬實(shí)基礎(chǔ)上予以獎(jiǎng)勵(lì)。

(3)考核評(píng)價(jià)的社會(huì)參與。考核結(jié)果信息和考核過(guò)程信息應(yīng)該及時(shí)、完整地向社會(huì)公布，允許民眾對(duì)考核結(jié)果提出異議。對(duì)于不合理、違法的考核結(jié)果應(yīng)予以撤銷，在獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人同時(shí)，依法追究責(zé)任人相應(yīng)法律責(zé)任。

[責(zé)任編輯 周 莉]

2014-09-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(編號(hào)：13BFX136).

王清軍，華中師范大學(xué)教授，博士，美國(guó)佛蒙特法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，主要從事環(huán)境政策與環(huán)境法律研究.

D912.6

A

1009-3699(2015)01-0068-05