吳淼，吳鋒，華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074

國家治理視角下的非傳統(tǒng)安全

吳淼，吳鋒，華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074

作為國家治理問題，非傳統(tǒng)安全具有范圍上的跨區(qū)域性、形態(tài)上的流動性、性質(zhì)上的混合性、發(fā)生機(jī)制上的累積性和表現(xiàn)方式上的隱蔽性等特性，使其明顯區(qū)別于傳統(tǒng)安全和傳統(tǒng)國家職能對象而對現(xiàn)有國家治理形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。非傳統(tǒng)安全使我國行政區(qū)域制度失靈、職能部門制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、科層制失去發(fā)揮作用的前提、崗位責(zé)任制無法落實(shí)。因此，在進(jìn)行國家治理變革過程中，應(yīng)該把治理非傳統(tǒng)安全作為國家新職能納入到完善我國治理體系的頂層設(shè)計中，優(yōu)化區(qū)域權(quán)責(zé)關(guān)系，完善職能部門合作，建立以授權(quán)、彈性和網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)行機(jī)制，引入合作治理的理念和模式。

非傳統(tǒng)安全； 國家治理轉(zhuǎn)向； 合作治理

黨的十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理體系變革，以促使國家治理能力的現(xiàn)代化。要完善國家治理體系，首先必須確定國家的治理對象，對治理任務(wù)的屬性、特征與作用機(jī)制進(jìn)行充分認(rèn)識，才能建立起與治理職能相匹配的治理體制，從而促進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化。盡管當(dāng)前我國仍面臨著實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的任務(wù)，但是，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的安全問題，尤其是非傳統(tǒng)安全正在成為國家和社會面臨的主要威脅和緊迫任務(wù)。然而，由于非傳統(tǒng)安全的最初研究源于西方，加上傳統(tǒng)學(xué)科固守邊界，認(rèn)為“安全研究是國際關(guān)系學(xué)科的重要領(lǐng)域”[1]，對非傳統(tǒng)安全的研究“或立足于國家宏觀層面的理論分析，或?qū)⑵浼{入國際政治學(xué)、國際關(guān)系學(xué)等學(xué)科的研究視野”[2]。多數(shù)學(xué)者仍按照西方學(xué)者的傳統(tǒng)，將非傳統(tǒng)安全置于跨國家和超國家的層面進(jìn)行研究。誠然，隨著中國對外交流加強(qiáng)，全球化日益加深，中國的非傳統(tǒng)安全議題具有跨國家和超國家的共性，但是，由于植根于我國的歷史條件、文化傳統(tǒng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段，非傳統(tǒng)安全在當(dāng)下具有很強(qiáng)的國內(nèi)性質(zhì)，對國家的治理有著重要的影響，僅從國際層面既難以解釋非傳統(tǒng)安全現(xiàn)象，也無法解決緊迫的安全議題。因此，本文嘗試對非傳統(tǒng)安全研究進(jìn)行拓展和轉(zhuǎn)化，從國內(nèi)政治的層面探討非傳統(tǒng)安全對國家治理的影響以及國家治理的應(yīng)對之策。

一、非傳統(tǒng)安全問題的國家治理轉(zhuǎn)向

20世紀(jì)70年代初，“羅馬俱樂部”首次正式對人類社會的環(huán)境安全問題提出警告。隨后，學(xué)界逐漸認(rèn)識到現(xiàn)有的安全“是一個發(fā)展得非常不全面的概念”[3]3-5。于是，理查德·烏爾曼提出了“非傳統(tǒng)安全”這一修飾和替代性概念[4]。這種對安全的新認(rèn)識也逐漸為社會所認(rèn)識和接受。在1993年和1994年聯(lián)合國開發(fā)署的《人類發(fā)展報告》中，明確提出安全概念必須由領(lǐng)土安全轉(zhuǎn)向食物、就業(yè)和環(huán)境安全。與此同時，國際秩序的變化，尤其是由于蘇聯(lián)解體導(dǎo)致的冷戰(zhàn)格局的瓦解，使得人類社會面臨的全局性的戰(zhàn)爭威脅降低，“非軍事威脅”成為更為突出的問題，安全觀已經(jīng)不再局限于國家的軍事安全，而是更多地集中于人的安全。

“非傳統(tǒng)安全”作為一個概念已經(jīng)被廣泛接受，但是，由于非傳統(tǒng)安全性質(zhì)的復(fù)雜性和內(nèi)容的多樣性，學(xué)者們對這一概念的界定并沒有統(tǒng)一的意見，相互之間的分歧也非常明顯[5]。不過，學(xué)者們往往都采取比較的方式來界定，認(rèn)為非傳統(tǒng)安全(non-traditional security)作為一種安全觀，是相對于傳統(tǒng)安全(traditional security)而言，其含義由非政治和非軍事因素所引發(fā)，直接影響甚至威脅本國和別國乃至地區(qū)與全球發(fā)展、穩(wěn)定和安全的跨國性問題以及與此相應(yīng)的一種新安全觀和新的安全研究領(lǐng)域[6]18-21。對人的安全的突出，是非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全的本質(zhì)區(qū)別。在西方學(xué)術(shù)界，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為恐怖主義、環(huán)境惡化與氣候變化和傳染性疾病等現(xiàn)象是人類面臨的主要非傳統(tǒng)威脅[7]。非傳統(tǒng)安全超出民族、國家的邊界，具有不確定性和不可預(yù)知性，流動范圍廣泛，涉及多個主體以及影響重大，這些都是非傳統(tǒng)安全具有的顯著特征。學(xué)者們提出，應(yīng)對這種區(qū)域性、世界性和流動性的非傳統(tǒng)安全，需要改變傳統(tǒng)的治理格局，通過建立超國家的合作機(jī)制(區(qū)域的、全球的)，將廣泛的主體納入到治理體系中，充分激發(fā)各主體的動機(jī)，協(xié)同利用多樣化的力量、信息等資源。正是西方學(xué)者對非傳統(tǒng)安全性質(zhì)和治理模式的以上判斷，使非傳統(tǒng)安全自然成為一個外交和國際關(guān)系的問題，而沒有被政治學(xué)和公共管理學(xué)所重視。

雖然中國學(xué)術(shù)界基本上都延續(xù)了西方學(xué)界在該領(lǐng)域的研究路徑，但是，越來越多的學(xué)者認(rèn)識到非傳統(tǒng)安全問題在不同國家的差異性，甚至同一個國家的不同歷史時期非傳統(tǒng)安全的表現(xiàn)形式和特點(diǎn)也可能不一樣[8]。在這樣的思路指導(dǎo)下，中國學(xué)者在不否認(rèn)國際上對非傳統(tǒng)安全議題界定的前提下，對中國的非傳統(tǒng)安全議題進(jìn)行了適應(yīng)性轉(zhuǎn)換、拓展和深化。但是，中國的非傳統(tǒng)安全問題到底是什么、有哪些非傳統(tǒng)安全議題以及如何排序，這些根本性問題并沒有達(dá)成廣泛共識，不同的學(xué)者提出了不同的見解。但是，從已有的研究明顯發(fā)現(xiàn)學(xué)者研究的共同努力，即對非傳統(tǒng)安全議題的內(nèi)容進(jìn)行了中國式轉(zhuǎn)換，在堅持“人的安全”這一非傳統(tǒng)安全范式的前提下將中國的國家安全和社會安全納入到非傳統(tǒng)安全之中，并根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對當(dāng)前和未來影響中國安全的重大問題進(jìn)行了確認(rèn)，研究主要集中在金融安全、恐怖主義、能源安全、環(huán)境安全、流行疾病傳播等中國正面臨而西方非傳統(tǒng)安全研究沒有涵括的問題并確定為中國的非傳統(tǒng)安全議題[9]。

盡管國內(nèi)學(xué)者對中國的非傳統(tǒng)安全議題進(jìn)行了轉(zhuǎn)換，但是，絕大部分研究者仍將非傳統(tǒng)安全看做超國家的世界或區(qū)域性問題，普遍主張通過建立國際合作機(jī)制來解決。這種研究狀況，不僅未能解決目前非傳統(tǒng)安全研究因安全建設(shè)中國家利益主導(dǎo)忽視帶來的“虛無主義”[1]，而且導(dǎo)致對中國非傳統(tǒng)安全研究的政策倡議與治理對象不匹配的困境，即普遍主張用國際合作來解決中國內(nèi)部治理問題。誠然，中國的非傳統(tǒng)安全問題具有跨國性的特征，需要參與到國際社會，建立各種合作治理機(jī)制，但是，即便是這些超國家性的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險，也直接影響國家安全和政治穩(wěn)定，而且需要國家參與甚至主導(dǎo)治理。中國當(dāng)下的非傳統(tǒng)安全問題，本質(zhì)上是國家治理問題，需要將中國非傳統(tǒng)安全議題本土化的同時，將治理重點(diǎn)從國際合作轉(zhuǎn)入到國家治理建設(shè)上來，使安全問題的“國內(nèi)解釋”成為非傳統(tǒng)安全研究的一個重要課題[10]8-11。如果將非傳統(tǒng)安全與現(xiàn)代民族國家割裂開來，那么，就無法看清非傳統(tǒng)安全問題產(chǎn)生的根源以及這些問題以何種面目出現(xiàn)[11]。

另外，從我國目前的形勢來看，非傳統(tǒng)安全不再是想象的潛在威脅，而是正在直接影響人們的健康、生命和財產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)災(zāi)害，成為危害社會穩(wěn)定和國家秩序的公共問題，考驗(yàn)著國家的治理能力。比如日益頻繁的極端天氣和自然災(zāi)害，不僅直接破壞經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且損害居民的房屋、財產(chǎn)甚至健康和生命。嚴(yán)重的環(huán)境污染破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活寶貴的土地、水和大氣資源，而像霧霾等污染物直接危害人民的健康和生存，誘發(fā)包括癌癥在內(nèi)的多種疾病。還有，“三股勢力”和反社會個人發(fā)動的恐怖性和非恐怖性的對居民的隨機(jī)攻擊，使無辜群眾遭受生命和財產(chǎn)損失，造成社會恐慌和安全感喪失。諸如此類的非傳統(tǒng)安全問題，已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。所以，對于我國而言，非傳統(tǒng)安全主要不是尋求國際合作治理的外交問題，而是需要國家進(jìn)行有效治理的內(nèi)政事務(wù)。

二、作為國家治理問題的非傳統(tǒng)安全的特征

如上所述，非傳統(tǒng)安全作為世界性的問題，有著不同于傳統(tǒng)安全的特征。然而，中國的非傳統(tǒng)安全更多的是我國處于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時期所面臨的新問題，是發(fā)生在中國內(nèi)部并主要對中國形成沖突的問題。因此，我國的非傳統(tǒng)安全相對于國際非傳統(tǒng)安全具有不同的特征，或者普遍特征在國內(nèi)有不同的表達(dá)形式。而且，作為國家治理的新問題，非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全、傳統(tǒng)國家治理議題幾乎是完全不同的。因此，非傳統(tǒng)安全作為國家治理的新議題具有獨(dú)特的屬性和特征。

跨區(qū)域性是非傳統(tǒng)安全的突出特征，它使得主權(quán)國家傳統(tǒng)的內(nèi)部治理體制很難有效應(yīng)對。這種跨區(qū)域性，是指非傳統(tǒng)安全不像傳統(tǒng)的國家治理議題那樣僅局限在某一特定的地理或行政范圍內(nèi)，而是廣泛發(fā)生和作用于區(qū)域甚至全國范圍之內(nèi)。即便是發(fā)生在局部地區(qū)的非傳統(tǒng)安全，往往也涉及多個行政區(qū)域，難以根據(jù)行政治理邊界對其進(jìn)行分割和隔離。無論是生態(tài)惡化、環(huán)境污染、能源缺乏，還是價格波動、金融風(fēng)險、食品安全，以及流行疾病和城市暴力襲擊，盡管在局部區(qū)域可能更突出，但都是全國性的問題。非傳統(tǒng)安全的這種跨區(qū)域性，是由于我國社會經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)的區(qū)域自足和封閉，隨著市場經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展而形成全國一體化造成的?？傊鰡我坏牡乩磉吔绾托姓M織，是所有非傳統(tǒng)安全的共同特征，也是非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)治理議題的根本區(qū)別。

與跨區(qū)域相關(guān)卻又有差異的是非傳統(tǒng)安全具有高度的流動性。正如學(xué)者所指出的那樣，“非傳統(tǒng)安全問題產(chǎn)生的影響同時內(nèi)傳和外溢，造成大范圍的連鎖反應(yīng)直至危害國家安全?！盵12]換句話說，非傳統(tǒng)安全不再像傳統(tǒng)安全和國內(nèi)問題那樣影響只局限于某一特定區(qū)域內(nèi)，而是借助于介質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)，迅速向區(qū)域甚至全國、跨國范圍擴(kuò)張，使影響范圍和程度不斷擴(kuò)大。在開放的市場經(jīng)濟(jì)條件下，流動的自然介質(zhì)、暢通的交通網(wǎng)絡(luò)、繁忙的貨物流動、緊密的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，為非傳統(tǒng)安全在全國各個區(qū)域的迅速傳播和擴(kuò)散提供了便利的通道。任何物質(zhì)、非物質(zhì)的非傳統(tǒng)不安全因素，都會借助緊密的自然、社會、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)迅速擴(kuò)張，使局部的問題很快成為區(qū)域性和全國性問題。也正因?yàn)檫@種高流動性，才使得非傳統(tǒng)安全不再受地理和行政邊界的限制而具有跨地區(qū)性。需要指出的是，不同的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的流動性和流動能力并不相同。

我國習(xí)慣上將國家治理任務(wù)劃分為經(jīng)濟(jì)類、政治類、社會類和文化類等，在此基礎(chǔ)上一步步往下細(xì)分，這種治理理念支配下的制度安排在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題時經(jīng)常顯得捉襟見肘。但是，就我國目前而言，不僅“面臨的生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織”，而且，非傳統(tǒng)安全是“政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、環(huán)境或生態(tài)安全等的有機(jī)結(jié)合”[13]，具有強(qiáng)烈的混合性。其表現(xiàn)為兩個方面：一是非傳統(tǒng)安全的每個議題，都具有多重性質(zhì)。即便像環(huán)境污染這樣的問題，也涉及經(jīng)濟(jì)、社會甚至政治等領(lǐng)域，而像金融風(fēng)險、糧食安全、恐怖襲擊等更加復(fù)雜和綜合。二是非傳統(tǒng)安全的性質(zhì)具有轉(zhuǎn)化性和流動性，往往一種性質(zhì)的非傳統(tǒng)安全問題會演變成另一種甚至多種性質(zhì)的問題。除此之外，非傳統(tǒng)安全的混合性還表現(xiàn)為其產(chǎn)生原因的復(fù)雜性，即非傳統(tǒng)安全的產(chǎn)生可能是某類群體或地區(qū)追求合法目標(biāo)而產(chǎn)生的意外后果，并不具有本身的故意性，如環(huán)境污染、生態(tài)破壞、金融風(fēng)險等都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展或生產(chǎn)過程的問題，牽涉收益和成本在不同主體之間的分配問題。

不同于傳統(tǒng)國家治理議題具有任務(wù)的明確性和穩(wěn)定性，非傳統(tǒng)安全議題的形成因素具有累積性、多重性和不確定性。現(xiàn)代社會已經(jīng)形成一個復(fù)雜的連通整體和放大器，非傳統(tǒng)安全就是由于單獨(dú)的、小的事件和行為逐漸積累、連接和演化，最終合成為全局性的風(fēng)險甚至災(zāi)害[14]。而且，使問題更復(fù)雜的是，形成非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的因素不僅非常復(fù)雜，甚至有的根本就難以識別。比如中國的人口安全、金融風(fēng)險、城市隨機(jī)暴力襲擊等，都是由經(jīng)濟(jì)、社會、文化甚至政治等多種因素造成的，甚至具有來源的不確定性[15]，要清楚區(qū)分各種因素非常困難，更不用說明確每種因素的影響機(jī)制與權(quán)重。同時，并不是所有社會經(jīng)濟(jì)活動中的行為和局部波動都會帶來不可預(yù)期的挑戰(zhàn)，因此，要對非傳統(tǒng)安全進(jìn)行提前預(yù)測和評估往往并不容易。所以，非傳統(tǒng)安全危害的發(fā)生和影響，已經(jīng)超越了明顯的因果關(guān)系和可見的物理學(xué)作用機(jī)制。

從國家治理的角度來看，非傳統(tǒng)安全的最后一個特征就是具有隱藏性，甄別難度大，成本高昂。非傳統(tǒng)安全的這種隱蔽性，是指非傳統(tǒng)安全的產(chǎn)生原因、形成機(jī)制和影響路徑往往不具有可見的外形或者外形難以顯示的特征，需要由專門的機(jī)構(gòu)和人員，利用專業(yè)知識甚至專業(yè)設(shè)備才能識別、判斷和處理。如前所述，盡管某些非傳統(tǒng)安全具有暴發(fā)性，但是，絕大部分非傳統(tǒng)安全卻是累積的和漸變的，這就使得非傳統(tǒng)安全除非爆發(fā)，否則很難低成本地發(fā)現(xiàn)，“常為人們所忽視”[14]。更為重要的是，非傳統(tǒng)安全是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，是由于科學(xué)和技術(shù)在實(shí)際運(yùn)用過程中所產(chǎn)生的問題。技術(shù)的創(chuàng)造和使用本身就具有不確定性和風(fēng)險，合法利用和非合法使用的邊界也并不十分清晰和容易識別。更為糟糕的是，對這種技術(shù)性的風(fēng)險進(jìn)行判斷和處理，必須是技術(shù)性的[9]，這不僅帶來較高的經(jīng)濟(jì)和社會成本，而且在管理者與被管理者、公民和公共管理部門之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱。

三、非傳統(tǒng)安全對國家治理的挑戰(zhàn)

一個國家的治理，往往是歷史的產(chǎn)物。我國目前的國家治理是新中國建立后，為了適應(yīng)社會主義建設(shè)特別是計劃經(jīng)濟(jì)而建立起來的。改革開放以來，通過機(jī)構(gòu)改革、權(quán)力下放和依法治國等政治和體制改革，使國家的治理體系更加完善，治理能力得到大幅度提升。但是，非傳統(tǒng)安全具有與現(xiàn)代化建設(shè)、傳統(tǒng)安全和供給公共物品等政府的傳統(tǒng)職能不同的特征，對國家的治理有特殊的需要。我國目前的國家治理不僅仍處于發(fā)展之中，更為重要的是非傳統(tǒng)安全是全新的問題，因此，使得國家治理在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全時面臨著嚴(yán)重的沖突、挑戰(zhàn)。

首先，我國傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理體制與非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域性所需要的管理不適應(yīng)。第一，非傳統(tǒng)安全的管理對象、治理責(zé)任難以進(jìn)行分割和劃分。非傳統(tǒng)安全問題產(chǎn)生風(fēng)險的因素、影響范圍往往是多個行政區(qū)域和多個層次，很難按照行政單位劃分管理任務(wù)和職責(zé)。區(qū)域負(fù)責(zé)制與非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域性的不匹配，使得非傳統(tǒng)安全的治理任務(wù)難以有效地分割為各個政府的管理職責(zé)，從而導(dǎo)致管理主體缺失、管理職責(zé)互相推諉等治理困境。第二，非傳統(tǒng)安全的外部性使行政區(qū)域責(zé)任機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域性和流動性，使得其管理具有很強(qiáng)的外部性特征，從而誘發(fā)“搭便車”、轉(zhuǎn)嫁成本甚至“損人利己”的行為，導(dǎo)致政府從事非傳統(tǒng)安全管理的動力和壓力不足。最后，屬地化管理使非傳統(tǒng)安全治理的合作、協(xié)調(diào)機(jī)制難以建立。我國目前的垂直管理和各級各類政府的相對獨(dú)立的財政、人事、組織和事務(wù)的管理機(jī)制，使得平級、跨級的政府間合作和協(xié)作面臨制度、組織、經(jīng)費(fèi)和程序上的壁壘，合作的交易成本高昂，難以建立協(xié)調(diào)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活和資源充足的非傳統(tǒng)安全治理機(jī)制?？傊?，我國行政區(qū)域和屬地管理原則，在面對非傳統(tǒng)安全時面臨著責(zé)任難以劃分、外部性內(nèi)部化困難以及合作、協(xié)作機(jī)制建立不起來等問題，既使存在的非傳統(tǒng)安全議題難以有效治理，又有可能加劇甚至產(chǎn)生新的非傳統(tǒng)安全威脅。

其次，非傳統(tǒng)安全強(qiáng)烈的混合性，使得“分級負(fù)責(zé)、分類管理”的職能部門制在實(shí)施運(yùn)行中面臨著巨大的沖擊。第一，在政府內(nèi)部劃分部門和單位的治理非傳統(tǒng)安全的職責(zé)非常困難。非傳統(tǒng)安全議題往往涉及各個領(lǐng)域，而且這些領(lǐng)域很難低成本地進(jìn)行分割。但是，明確各自的管理任務(wù)和職責(zé)，是職能部門制的前提。既然非傳統(tǒng)安全的混合性使管理任務(wù)難以在各部門清晰劃分，部門間的互相推諉、搭便車和不合作等現(xiàn)象就必然會出現(xiàn)。第二，非傳統(tǒng)安全使部門間的職能目標(biāo)沖突加劇。從中國當(dāng)前的情況來看，非傳統(tǒng)安全議題多數(shù)都是由于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所造成的問題，“持續(xù)高速增長帶來了一系列非傳統(tǒng)安全問題”[16]。國家的發(fā)展目標(biāo)與安全、環(huán)境目標(biāo)的沖突，直接體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)部門與環(huán)境、安全部門的職能沖突和矛盾，從而導(dǎo)致部門內(nèi)耗、政策沖突和安全問題被邊緣化等問題。第三，職能部門的專業(yè)化難以滿足非傳統(tǒng)安全的綜合性治理需要。在現(xiàn)代科層制下，國家治理職能分解到每個操作單元和崗位，形成高度專業(yè)化的管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)任務(wù)的可管理和提高效率。但是，非傳統(tǒng)安全的混合性以及難分性，在實(shí)際管理過程中往往需要進(jìn)行綜合管理而不是進(jìn)行分解，這導(dǎo)致專業(yè)化管理無能為力，使非傳統(tǒng)安全管理成為國家治理中的“疑難雜癥”。綜上所述，非傳統(tǒng)安全議題所具有的混合性，使得以職能為基礎(chǔ)的科層制管理面臨著任務(wù)難以區(qū)分、部門職能沖突以及專業(yè)化失效等問題，使國家治理的職能整合和部門協(xié)調(diào)成為緊迫的問題。

再次，面對非傳統(tǒng)安全的累積性，國家的流程化的治理機(jī)制失效。第一，非傳統(tǒng)安全任務(wù)的不明確性使流程化管理難以發(fā)揮作用。由于非傳統(tǒng)安全具有爆發(fā)性、彌散性和不確實(shí)性，難以分解為可操作的部門管理職責(zé)，更不用說細(xì)分為階段性任務(wù)以進(jìn)行常規(guī)化的流程管理。其次，非傳統(tǒng)安全的不確定性使國家治理“配置”面臨難題。非傳統(tǒng)安全的治理任務(wù)不僅性質(zhì)復(fù)雜，而且管理任務(wù)變動性很大，既可能是低成本的日常監(jiān)護(hù)，也可能是全局式的爆發(fā)性救濟(jì)，更多的可能則是處于二者之間。麻煩的是，掌握非傳統(tǒng)安全的變化規(guī)律并不容易。因此，評估、預(yù)算恰當(dāng)?shù)墓操Y源以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全非常困難，公共資源不足與浪費(fèi)交替或并存就是難以避免的現(xiàn)象。再次，程序化的管理不適應(yīng)非傳統(tǒng)安全管理的動態(tài)性。由于非傳統(tǒng)安全的合成性、累積性，程序化的國家治理機(jī)制，既沒有足夠的管理資源，更缺乏靈活的工作機(jī)制應(yīng)對這種動態(tài)化的非傳統(tǒng)安全?？傊?，非傳統(tǒng)安全的累積性使得程序化的國家治理面臨對象不確定、管理資源缺乏以及管理方式不匹配等多方面的挑戰(zhàn)，充分顯示國家無法單方面應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題，國家治理能力的不足表現(xiàn)非常明顯。

最后，非傳統(tǒng)安全問題的隱藏性使系統(tǒng)化的崗位責(zé)任制難以發(fā)揮作用。在治理非傳統(tǒng)安全時，由于其隱藏性導(dǎo)致治理任務(wù)、治理行為和結(jié)果都不容易量化，使得對管理者的激勵和約束面臨著巨大的困境。首先，非傳統(tǒng)安全治理很難事先分解為具體的管理任務(wù)。非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域性、混合性、累積性和隱藏性，使得要確定非傳統(tǒng)安全的管理任務(wù)細(xì)化為可操作的管理職責(zé)非常困難，這很容易導(dǎo)致管理部門虛報管理職責(zé)以爭取更多的資源，甚至主動包攬沒有能力承擔(dān)卻對部門有利的工作，或者低估管理風(fēng)險然后推卸部門和個人的責(zé)任，從而加劇職責(zé)分配的矛盾和復(fù)雜性。其次，非傳統(tǒng)安全管理過程的專業(yè)性往往誘發(fā)管理者降低努力程度。就我國目前而言，非傳統(tǒng)安全的管理主要表現(xiàn)為制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和管制經(jīng)營主體的行為以及產(chǎn)品。這種過程性的工作，不僅需要專業(yè)而復(fù)雜的知識和技術(shù)，還需要大量的管理資源如人力、物力的投入。而管理過程和投入，對于部門的管理者和公眾而言，除了查看其記錄和匯報外，往往很難了解真實(shí)情況，由此，導(dǎo)致管理部門在實(shí)際管理過程中“偷工減料”，虛報工作投入；更為重要的是，管理部門往往被經(jīng)營主體“捕獲”，收受好處之后對違規(guī)甚至違法活動聽之任之[17]。最后，非傳統(tǒng)安全管理的非物質(zhì)性導(dǎo)致績效難以考核。非傳統(tǒng)安全治理，主要是行為規(guī)制、風(fēng)險管控、隱患消除以及災(zāi)害救濟(jì)等，常規(guī)的績效往往只能通過專業(yè)的數(shù)據(jù)、記錄表現(xiàn)出來。非傳統(tǒng)安全治理績效的專業(yè)化壁壘，使得管理者具有明顯的信息優(yōu)勢。日益理性化的管理者往往利用這種信息不對稱虛報業(yè)績、掩蓋不足和欺騙公眾而難以受到應(yīng)有的懲罰，從而導(dǎo)致非傳統(tǒng)安全管理中的“檸檬市場”?？傊?，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，追求部門和個人利益的管理者會充分利用非傳統(tǒng)安全的技術(shù)性和隱藏性造成的管理任務(wù)不明確、管理過程和結(jié)果的信息不對稱，盡量爭奪資源、推卸責(zé)任、偷工減料、瀆職受賄和虛報業(yè)績，使基于明確職責(zé)的管理和考評機(jī)制難以發(fā)揮作用。

當(dāng)然，由于我國正處于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)之中，社會經(jīng)濟(jì)正從舊體制向新的更高階段轉(zhuǎn)型，國家治理也處于改革和發(fā)展過程之中，存在政府職能過多、職能分配不合理、規(guī)章制度不健全等問題。國家治理體系本身的不發(fā)達(dá)和不健全，使得對非傳統(tǒng)安全的管理捉襟見肘而難以應(yīng)對。但是，從上面的分析來看，由于非傳統(tǒng)安全的獨(dú)特性質(zhì)，使其具有與傳統(tǒng)國家治理任務(wù)與對象不同的治理需要，即便現(xiàn)有的治理體系高度發(fā)達(dá)，也難以滿足非傳統(tǒng)安全的需要。我國目前的治理體系與非傳統(tǒng)安全的不適應(yīng)和不匹配，不僅導(dǎo)致地區(qū)、部門之間在管理職責(zé)、資源分配等方面矛盾重重，而且使得傳統(tǒng)的科層管理、績效考核難以發(fā)揮其功效。相反，國家治理與非傳統(tǒng)安全的不適應(yīng)，還加速、誘致了非傳統(tǒng)安全的發(fā)生和影響范圍的擴(kuò)散。

四、適應(yīng)非傳統(tǒng)安全的國家治理改革

面對日益嚴(yán)重的非傳統(tǒng)安全威脅和國家治理應(yīng)對的捉襟見肘，要實(shí)現(xiàn)“提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”的國家善治目標(biāo)，必須根據(jù)非傳統(tǒng)安全的治理特征，改革和完善國家治理，建立與非傳統(tǒng)安全相適應(yīng)的國家治理體系，以促進(jìn)國家治理非傳統(tǒng)安全能力的現(xiàn)代化。

首先，將治理非傳統(tǒng)安全作為重要職能納入到國家治理體系建設(shè)的頂層設(shè)計之中。非傳統(tǒng)安全作為直接威脅人類健康和生存環(huán)境的公共問題，有著與傳統(tǒng)安全和國家治理不同的特征和治理需求，將其歸為傳統(tǒng)的國家職能不太恰當(dāng)，而是應(yīng)該將其視為國家新時期的一項新職能以突出其特殊性和重要性，在設(shè)計國家治理模式時，將非傳統(tǒng)安全作為國家治理的一項重要內(nèi)容納入其中。任何輕視、忽視非傳統(tǒng)安全，或者僅僅將非傳統(tǒng)安全視為附屬性的國家任務(wù)，都無助于國家治理能力的現(xiàn)代化。作為一項新的國家職能，對于非傳統(tǒng)安全的認(rèn)知仍嚴(yán)重不足，因此，國家應(yīng)該鼓勵、支持致力于應(yīng)對作為國家治理職能的非傳統(tǒng)安全科學(xué)研究，認(rèn)識非傳統(tǒng)安全的發(fā)生規(guī)律、影響路徑和對國家治理的需要，以更好地制定國家治理改革的方式和內(nèi)容。同時，國家應(yīng)該將非傳統(tǒng)安全納入到新成立的國家安全委員會之中，使國家安全“不僅僅負(fù)責(zé)對外，也要負(fù)責(zé)對內(nèi)”*《國家安全不僅是傳統(tǒng)安全，非傳統(tǒng)安全也很多》，中國網(wǎng)，2014年5月7日，http://www.china.com.cn/news/txt/2014-05/07/content_32307755.htm.。通過國家安全委員會，對包括非傳統(tǒng)安全在內(nèi)的國家安全問題進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和管理，制定國家應(yīng)對日益嚴(yán)峻的國家安全問題的頂層制度和政策設(shè)計，從國家治理的規(guī)劃、組織等方面來建立非傳統(tǒng)安全的治理組織體系和管理制度。同時，國家安全委員會應(yīng)該組織專家規(guī)劃、起草非傳統(tǒng)安全的法律、法規(guī)，從國家法律和制度的層面統(tǒng)籌設(shè)計治理非傳統(tǒng)安全的任務(wù)確認(rèn)、職能分解、制度規(guī)范和治理措施等，將非傳統(tǒng)安全整合進(jìn)國家治理體系的同時，逐漸實(shí)現(xiàn)治理的法治化、日?；同F(xiàn)代化。

其次，通過優(yōu)化區(qū)域權(quán)責(zé)關(guān)系來建立非傳統(tǒng)安全合作、協(xié)調(diào)治理機(jī)制。從我國目前實(shí)際情況來看，最緊迫的是明確強(qiáng)化各級政府的責(zé)任。非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域性，并沒有完全否定和模糊地方政府的職責(zé)，如生態(tài)危機(jī)、環(huán)境污染、食品安全以及恐怖主義，盡管其影響是跨區(qū)域性甚至全國性，但是，從其發(fā)生來看，卻是在具體的區(qū)域內(nèi)。因此，首先必須明確這些區(qū)域內(nèi)政府的職責(zé)，增強(qiáng)治理能力，以保證地方各部門努力將非傳統(tǒng)安全問題在各自的轄區(qū)內(nèi)解決而不是“禍水外流”。對于不能分割的管理職能，應(yīng)該探索跨行政單位的合作、協(xié)作機(jī)制。除了發(fā)揮現(xiàn)有層級單位制下上級政府(和組織)的協(xié)調(diào)功能外，要建立跨行政單位、跨區(qū)域的議事平臺，由各行政單位負(fù)責(zé)人定期或不定期召開會議，討論分解治理職責(zé)、處理交叉問題和治理資源籌集等問題，建立靈活的聯(lián)合治理機(jī)制。同時，完善區(qū)域性或全國性的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動各行政單位治理非傳統(tǒng)安全的積極性和主動性，使認(rèn)真對待非傳統(tǒng)安全的單位至少在財政方面的利益不受損失。最后，完善我國的垂直管理體制，將區(qū)域性、全國性的非傳統(tǒng)安全問題由全國統(tǒng)一的職能部門來管理。通過充分發(fā)揮稅務(wù)、工商、質(zhì)檢和食藥監(jiān)管等垂直管理部門的作用，由中央或省級政府統(tǒng)一分配職責(zé)和治理資源，以打破行政區(qū)域的邊界和地方保護(hù)主義，更好的與非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域特征治理要求相一致。

再次，建立體現(xiàn)非傳統(tǒng)安全治理職能主體性的部門協(xié)作機(jī)制。針對我國目前非傳統(tǒng)安全管理職能被忽視、管理部門邊緣化和從屬化的現(xiàn)狀，首先需要確立非傳統(tǒng)安全治理的主體性和獨(dú)立性，充分認(rèn)識到治理非傳統(tǒng)安全對于保障人民權(quán)益和國家安全的重要性，改變以前僅將非傳統(tǒng)安全看做經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的附帶和沒有收益的“善后”問題。在此基礎(chǔ)上，以國家機(jī)構(gòu)改革、建立大部門制為契機(jī)，強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)、社會運(yùn)行的宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，把防范、化解和救濟(jì)非傳統(tǒng)安全職能納入到機(jī)構(gòu)調(diào)整之中，將非傳統(tǒng)安全治理職能盡量分解到各個部門之中。對于綜合性、不能分解的非傳統(tǒng)安全問題，可以采取兩種方式：一種是指定某個部門作為管理首要責(zé)任主體，承擔(dān)管理的主體責(zé)任和協(xié)調(diào)功能，明確規(guī)定其他部門的協(xié)作任務(wù)和職責(zé)，以解決平級部門互不買賬的困境；另一種就是在保持多部門共管的體制下，建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制如領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組，由黨(政)領(lǐng)導(dǎo)主持、部門負(fù)責(zé)人參加的合作、協(xié)調(diào)組織，使部門間非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制組織化和制度化，保證部門的協(xié)調(diào)、溝通和合作。另外，可以充分利用我國黨政領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)、政府職能歸口管理的制度，以解決非傳統(tǒng)安全混合性帶來的部門協(xié)作問題。根據(jù)非傳統(tǒng)安全的性質(zhì)，將職能交叉、需要合作的部門由一個分管領(lǐng)導(dǎo)(黨委或政府)或幾個領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，這樣部門的合作要么由負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，要么變成幾個黨政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商，部門間的交易變成主管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)，將極大降低交易成本。

第四，實(shí)施以充分授權(quán)為核心的非傳統(tǒng)安全管理模式和機(jī)制。根據(jù)非傳統(tǒng)安全的特征，新的治理模式和機(jī)制的總體特征是總體授權(quán)、彈性管理和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作。首先應(yīng)該對非傳統(tǒng)安全管理的實(shí)施部門和人員充分授權(quán)，改變傳統(tǒng)的科層管理權(quán)力集中的現(xiàn)象，讓各個管理主體有充分的權(quán)力主動采取各種措施去監(jiān)控、發(fā)現(xiàn)和處理非傳統(tǒng)安全風(fēng)險，而不再用固定的管理流程去約束管理者的手腳。充分授權(quán)后，對管理主體的激勵和考核，就相應(yīng)地從項目化的日?？己俗?yōu)榭傮w性考核與激勵，即對非傳統(tǒng)安全的總體狀況評估，而不是細(xì)碎化的日常工作考核來決定管理主體的業(yè)績，以防止管理者用復(fù)雜的日常行政代替非傳統(tǒng)安全的有效治理。當(dāng)然，非傳統(tǒng)安全的總體性考核非常復(fù)雜，除了利用事故責(zé)任倒推外(即只要發(fā)生非傳統(tǒng)安全事故，除非管理主體能夠證明其盡責(zé)外，一律嚴(yán)厲追究其管理責(zé)任)[18]，更多的要引入社會監(jiān)督機(jī)制。充分授權(quán)，自主行為選擇，結(jié)果總體考核，便于激發(fā)管理部門的主動性和能動性，使其主動、認(rèn)真地監(jiān)控非傳統(tǒng)安全的發(fā)生過程，并采取恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行應(yīng)對。更為重要的是，為了提高部門的治理能力，應(yīng)該將分散在各個部門的非傳統(tǒng)管理資源整合成網(wǎng)絡(luò)化的管理資源。在授權(quán)和彈性考核的基礎(chǔ)上，把各個管理部門的專業(yè)管理人員、設(shè)備和技術(shù)納入到網(wǎng)絡(luò)化的平臺之中，在不改變產(chǎn)權(quán)和不影響日常工作的前提下，建立相互使用、借用和合作的制度，既彌補(bǔ)專業(yè)化帶來的能力不足，又促進(jìn)信息共享、資源互用，提高非傳統(tǒng)安全管理的效率。

最后，通過吸納社會力量參與治理來實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府管制到現(xiàn)代合作治理的轉(zhuǎn)變。在國家治理變革過程中，需要拋棄傳統(tǒng)單純依靠政府實(shí)施行政管理模式，建立各種社會力量參與的合作治理模式。非傳統(tǒng)安全直接涉及民眾的健康甚至生存，因此公民有強(qiáng)烈的動機(jī)積極參加非傳統(tǒng)安全治理。而且，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，電子移動終端和新媒體的普及，全覆蓋的、社會化的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建立，國家應(yīng)該充分利用這一資源，建立民眾傳播信息、表達(dá)意愿的平臺，并規(guī)定管理部門的回應(yīng)職責(zé)，使管理部門低成本地獲得更多的信息，解決非傳統(tǒng)安全管理信息不稱、管理能力不足的問題。同時，通過民眾的監(jiān)督和檢舉，從行政系統(tǒng)之外給予管理部門壓力和激勵。國家應(yīng)該給予媒體足夠的空間并建立政府回應(yīng)機(jī)制，以利用媒體的優(yōu)勢提高政府治理能力和監(jiān)督管理部門。而且，為了彌補(bǔ)政府治理能力不足和節(jié)省行政成本，專業(yè)化的非傳統(tǒng)安全檢測、監(jiān)控甚至救濟(jì)可以通過服務(wù)外包等方式，交由贏利的市場主體或者非營利的社會組織來承擔(dān)，既利用市場和社會的激勵機(jī)制，也充分利用已有的技術(shù)、人才和設(shè)備網(wǎng)絡(luò)，提高整體的非傳統(tǒng)安全治理能力。另外，合作治理除了民眾、企業(yè)和社會組織作為管理者參加之外，更重要的是作為行為者參與，即國家要通過各種渠道，把防止非傳統(tǒng)安全發(fā)生、擴(kuò)散和爆發(fā)的信息傳遞給社會各主體，并形成社會的行為規(guī)則，使行為主體在從事生產(chǎn)、生活過程中，自覺規(guī)范自己的行為，以減少非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的發(fā)生。

結(jié) 論

科技的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，使非傳統(tǒng)安全作為直接影響人類生存的威脅呈現(xiàn)在中國面前。盡管這種威脅首先是被學(xué)者當(dāng)做跨國家問題而提出和研究，但是，對于中國而言，非傳統(tǒng)安全議題無論從發(fā)生場域、危害致因和影響范圍都主要限于國家之內(nèi)，是典型的國家治理問題。因此，雖然中國面臨著跨國性的非傳統(tǒng)安全國際合作治理的問題，但是，社會的緊迫需要卻是非傳統(tǒng)安全研究必須從國際合作轉(zhuǎn)向國內(nèi)治理。非傳統(tǒng)安全既與以軍事斗爭為核心的傳統(tǒng)安全有顯著差別，也和國家管理的常規(guī)事務(wù)完全不同。作為國家治理任務(wù)的非傳統(tǒng)安全，范圍上的跨區(qū)域性、形態(tài)上的流動性、性質(zhì)上的混合性、發(fā)生機(jī)制上的累積性和表現(xiàn)方式上的隱蔽性是其獨(dú)特屬性。盡管我國的國家治理經(jīng)歷不斷改革和完善，但是，非傳統(tǒng)安全作為獨(dú)特的治理問題卻從根本上對現(xiàn)有的國家治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域性和流動性使我國行政區(qū)劃制度失靈，混合性導(dǎo)致職能部門制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，累積性使程序化的科層制失去發(fā)揮作用的前提，而隱蔽性使以可測績效為前提的崗位責(zé)任制無法落實(shí)。國家治理與非傳統(tǒng)安全的不匹配，要求在進(jìn)行國家治理體制變革過程中，必須充分考慮非傳統(tǒng)安全的特殊需求，將非傳統(tǒng)安全作為國家新職能納入國家治理變革的頂層設(shè)計中，優(yōu)化區(qū)域權(quán)責(zé)關(guān)系，完善職能部門合作，建立以授權(quán)、彈性和網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)行機(jī)制，引入合作治理的理念和模式。與此同時，要不斷強(qiáng)化國家治理的規(guī)范化、法治化和制度化，從整體上提高國家治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)然，由于非傳統(tǒng)安全的復(fù)雜性和多樣性，國家的治理現(xiàn)代化將是一個探索性、漸進(jìn)性的過程，需要持續(xù)的關(guān)注和研究。

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責(zé)任編輯 胡章成

Non-traditional Security from the Perspective of National Governance

WU Miao, WU Feng

(SchoolofPublicAdministration,HUST,Wuhan430074,China)

As a national governance issue, non-traditional security with the characteristics of cross-area in the scope, mobility on the form, hybrid in nature, cumulative on the mechanism and concealment on behavior, which make it significantly different from traditional security and traditional national management object, poses severe challenge to the existing national governance. Non-traditional security leads to failure of administrative region system, seizes up functions of department system, restricts the premise of bureaucracy system and weakens implementation of system of post responsibility. Therefore, In the process of governance transformation, China is supposed to bring the governance of non-traditional security as a new national function to top-level design to perfect China’s management system. Moreover, we should optimize area relationship between power and responsibility, improve collaboration of functional departments, establish appropriate operating mechanism based on authorization, flexibility and network, and finally introduce the idea and mode of collaborative governance.

non-traditional security; shift of national governance; collaborative governance

吳淼，法學(xué)博士，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣仓卫砼c公共政策；吳鋒，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向?yàn)楣仓卫砼c公共政策。

華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新基金“食品安全合作治理機(jī)制研究”(2014AA023)

2015-05-19

D035.29

A

1671-7023(2015)05-0019-08