梁洪霞

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

我國自上世紀(jì)80年代開始，一些民族自治地方出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要開始撤縣改市，由此獲得了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列權(quán)力。正所謂“魚和熊掌不能兼得”，原民族自治縣改制后雖然獲得市級政府在經(jīng)濟(jì)管理、市政建設(shè)、對外交往、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置等方面的權(quán)力優(yōu)勢，但其原來享有的自治權(quán)卻因民族自治地方地位的喪失而缺乏繼續(xù)享有的合理依據(jù)。因此省級政府或人大出于多種考慮，賦予這些改制地方“比照民族自治地方享有民族優(yōu)惠政策”。不僅如此，某些地方政府出于促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展、保障少數(shù)民族權(quán)益的初衷，也賦予一些不屬于民族自治地方的少數(shù)民族居住區(qū)享有民族優(yōu)惠的準(zhǔn)自治權(quán)。那么非民族自治地方是否可以享有類似于民族自治地方才具有的自治權(quán)呢？該民族優(yōu)惠政策是否具有一定的憲法邊界？這些問題都需要在我國現(xiàn)行法框架下，遵循法治原則以及保障少數(shù)民族發(fā)展的原則予以妥善解決。

一、我國非民族自治地方享有民族優(yōu)惠待遇的實證分析

所謂民族優(yōu)惠待遇，簡言之就是指少數(shù)民族或少數(shù)民族居住區(qū)享有的，而為非少數(shù)民族或其他一般行政區(qū)域所不享有的權(quán)利或利益，是國家為促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展而給予的特殊照顧。從理論上來看，民族優(yōu)惠待遇與自治權(quán)是兩個概念，自治權(quán)專屬于民族區(qū)域自治地方享有，而民族優(yōu)惠待遇并不在此限。實踐中，除了民族自治地方外，還有兩類主體享有類似于自治權(quán)內(nèi)容的民族優(yōu)惠待遇：一類原來是民族自治地方，但由于地方行政區(qū)劃或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而改為市、縣、區(qū)，簡稱為原民族自治地方或改制市；另一類是少數(shù)民族聚居的縣或市，因不符合設(shè)立民族自治地方的條件而不屬于民族自治地方，簡稱為少數(shù)民族居住區(qū)。這兩類縣市通過一定的規(guī)范性文件授權(quán)，從而享有并行使全部或部分專屬于民族自治地方的自治權(quán)，以下具體闡明。

（一）原民族自治地方轉(zhuǎn)制后民族優(yōu)惠待遇享有情況

我國目前有5個自治縣、7個自治地方轄區(qū)改制為市、縣、區(qū)。為了保障改制市仍能享受民族自治地方的待遇，有些上級政府發(fā)布了文件，保障其享有自治權(quán)。改制市實際所能享有的自治權(quán)，一般都不包括立法方面制定自治條例和單行條例的權(quán)力，以及對上級國家機(jī)關(guān)不適合民族自治地方實際情況的決議、決定、命令和指示變通或停止執(zhí)行的權(quán)力；也不包括人事方面，由實行民族區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任人大常委會主任或副主任，擔(dān)任地方行政首長；但一般都保留了教育方面的高考加分優(yōu)惠，計劃生育方面的優(yōu)惠政策（表1中不再列明）。各個民族自治地方改制市所享有的優(yōu)惠政策的區(qū)別重點在經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策方面，這主要由上級政府在實踐中通過系列文件加以保障。通過查閱資料以及實證調(diào)研，各改制市所享有的民族優(yōu)惠待遇具體如表1。①其中，新疆昌吉回族自治州的米泉市與烏魯木齊的東山區(qū)于2005年4月合并為米東新區(qū)，則米泉市脫離自治州改制為區(qū)所屬區(qū)域，成為烏昌經(jīng)濟(jì)一體化的試驗田和啟動區(qū)。該區(qū)繼續(xù)享受民族優(yōu)惠待遇的情況不顯著，因此不再于表中敘述。

表1 原民族自治地方轉(zhuǎn)制后民族優(yōu)惠待遇享有的依據(jù)及內(nèi)容②表1中各改制市享有民族優(yōu)惠待遇的部分內(nèi)容參見金炳鎬、田燁：《新世紀(jì)中國民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新的一個亮點——“民族自治市”》，《西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2007年第5期。

4 廣西防城各族自治縣防城港市防城區(qū)廣西壯族自治區(qū)人民政府在桂政發(fā)[1993]57 號文件《自治區(qū)人民政府關(guān)于成立防城港市的通知》第7 條規(guī)定：“設(shè)立防城區(qū)后，原防城各族自治縣享受的民族自治縣經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策一律不變?！绷謪^(qū)優(yōu)惠政策；邊民互市享受國家給予的優(yōu)惠政策；邊境基礎(chǔ)設(shè)施扶持基金每年的民族經(jīng)費(fèi)定補(bǔ)政策；自治區(qū)每年的財政補(bǔ)貼；條塊資金補(bǔ)助政策；國家低息、無息、貼息貸款和信貸資金規(guī)模等方面的優(yōu)惠政策；自治區(qū)的商業(yè)、供銷、醫(yī)藥等企業(yè)不能享受國家給予的民族貿(mào)易企業(yè)的優(yōu)惠政策；少數(shù)民族特需品和傳統(tǒng)手工業(yè)品生產(chǎn)和供應(yīng)所需計劃安排等優(yōu)惠政策5 湖南省湘西土家族苗族自治州管轄的大庸縣、桑植縣大庸市( 后改名為張家界市)的永定區(qū)、桑植縣中共湖南省委黨委工作紀(jì)要[1998]第34 次第7 條規(guī)定：新的大庸市(后改名為張家界市)繼續(xù)實行原有少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策?！逗鲜嵤粗腥A人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第37條規(guī)定：張家界市的桑植縣、永定區(qū)參照本規(guī)定享受民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的優(yōu)惠。民族專項資金照顧；民族貿(mào)易和民族用品定點生產(chǎn)優(yōu)惠政策；教科文衛(wèi)方面少數(shù)民族助學(xué)金、醫(yī)療減免優(yōu)惠政策湖南省逢10 周年和50周年慶典項目資金扶持，國家西部開發(fā)中的項目和資金扶持6 行政區(qū)域幾經(jīng)變革，原屬各個民族自治地方米易、鹽邊縣和攀枝花市仁和區(qū)、樂山市金口河區(qū)四川省人民政府在川府發(fā)[1996]11 號文件《四川省人民政府關(guān)于石棉、北川等縣(區(qū))享受少數(shù)民族地區(qū)待遇的通知》中規(guī)定，其享受少數(shù)民族縣待遇。立法方面的靈活規(guī)定與變通停止執(zhí)行權(quán)；人事管理權(quán)；財政保障和稅收優(yōu)惠；信貸優(yōu)惠，如對享受少數(shù)民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)的企業(yè)，給予低息貸款政策。適當(dāng)增老、少、邊、窮低息貸款指標(biāo)；基建項目優(yōu)惠；享受國家扶貧基金；享受對口支援；林區(qū)自主管理；發(fā)展民族教育，大中專技校優(yōu)惠措施；其他教科文衛(wèi)醫(yī)療照顧除了行政首長及人大委員會主任或副主任必須由主體少數(shù)民族擔(dān)任的硬性規(guī)定外，其他基本相同

通過分析表1可得出以下結(jié)論。第一，目前資料中11個改制市所享有的民族優(yōu)惠待遇的依據(jù)，有7個是通過省人民政府發(fā)文的方式確認(rèn)，有4個最后通過省人大常委會制定的地方性法規(guī)“民族區(qū)域自治法實施辦法”確認(rèn)，而在此前均通過省級人民政府或省委發(fā)文確認(rèn)。第二，從文件或地方性法規(guī)的內(nèi)容上看，所享受的民族優(yōu)惠待遇的用語有較大差異，內(nèi)容也不盡相同。防城港市防城區(qū)享有“原自治縣的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策”；永定區(qū)、桑植縣享有“民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的優(yōu)惠”；鳳城市、北寧市、黔江區(qū)享受的民族優(yōu)惠政策內(nèi)容較為接近，都是“有關(guān)民族政策和優(yōu)惠待遇”；米易、鹽邊縣和攀枝花市仁和區(qū)、樂山市金口河區(qū)“享受少數(shù)民族縣待遇”；而東方市享有的權(quán)力最大，“東方市適用本規(guī)定”，即東方市與民族自治地方享有的自治權(quán)相同。第三，從實踐中各改制市所實際享有的優(yōu)惠政策來看，東方市得到的優(yōu)惠最大，基本與民族自治地方相同；四川四區(qū)縣除了在人事方面沒有強(qiáng)制規(guī)定由主體少數(shù)民族擔(dān)任行政首長和人大常委會主任或副主任外，其他基本與民族自治地方相同，還特別享有立法方面的準(zhǔn)自治權(quán)；其他改制市不享有立法、人事等方面的自治權(quán)，在經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)惠少于民族自治地方，且?guī)в须S意性，但在教育及計生方面的優(yōu)惠與民族自治地方相同。

（二）少數(shù)民族居住區(qū)享有的優(yōu)惠待遇

據(jù)網(wǎng)上不完全統(tǒng)計資料，我國目前有海南、湖南、四川等省賦予省內(nèi)市、縣以民族優(yōu)惠待遇，具體情況如表2。

表2 少數(shù)民族居住區(qū)享有準(zhǔn)民族自治地方待遇的情況

從表2來看，少數(shù)民族居住區(qū)享有民族優(yōu)惠或民族地區(qū)待遇，主要基于省級政府促進(jìn)這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，逐步縮小與較發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，實現(xiàn)各民族共同繁榮的目的。第一，從享有民族待遇的依據(jù)來看，海南和湖南兩省通過省級人大常委會發(fā)布《實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》確認(rèn)某些地區(qū)優(yōu)惠政策，四川首先通過《四川省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第39條“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)享受少數(shù)民族地區(qū)待遇的縣（區(qū)）依照本規(guī)定執(zhí)行”，再通過省人民政府發(fā)布文件的方式分批確認(rèn)哪些縣享受少數(shù)民族地區(qū)待遇。第二，從文件規(guī)定享有民族待遇的內(nèi)容上看，海南五指山市與民族自治地方無異，《海南省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第25條第1款規(guī)定：“五指山市、東方市適用本規(guī)定?！焙Ｄ先齺喪泻臀逯干绞邢啾却沃?，其第25條第2款規(guī)定：“三亞市享受民族自治地方的優(yōu)惠政策?！睂⑷齺喪信c五指山市分成兩款加以規(guī)定，且內(nèi)容不同，顯示出三亞市僅享受民族自治地方的優(yōu)惠政策，似乎一些“非優(yōu)惠政策”僅能為五指山市享有；四川的石棉、北川縣享有的優(yōu)惠內(nèi)容規(guī)定頗為詳細(xì)且全面，除了沒有強(qiáng)制規(guī)定行政首長和人大常委會主任或副主任由少數(shù)民族擔(dān)任外，其余優(yōu)惠內(nèi)容基本涵蓋。而文件雖沒有規(guī)定宣漢等7縣享有的優(yōu)惠內(nèi)容，但根據(jù)四川省慣例，其“享受少數(shù)民族地區(qū)待遇”應(yīng)和石棉、北川相同。

二、非民族自治地方享有民族優(yōu)惠待遇的憲法考量

（一）非民族自治地方不能躍升至民族自治地方地位，與其享有同等權(quán)力（權(quán)利）

民族自治地方與非民族自治地方有著本質(zhì)的區(qū)別。民族自治地方享有自治權(quán)，而非民族自治地方不享有自治權(quán)。在中國共產(chǎn)黨的十五大報告中，將我國的人民代表大會制度、政治協(xié)商制度和民族區(qū)域自治制度并稱為我國的三大基本政治制度，足見民族區(qū)域自治制度的重要地位。如果非民族自治地方享有與民族自治地方相同的權(quán)力，那么國家采行民族區(qū)域自治制度，設(shè)立民族自治地方，賦予其自治權(quán)就變得毫無意義。

確立某一地區(qū)為民族自治地方，必須遵循一定的原則和條件。就目前的實踐來看，主要應(yīng)遵循四個原則。一是以民族聚居區(qū)為建立自治地方的基礎(chǔ)和前提?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。因此，首要的條件是聚居，必須以某地區(qū)少數(shù)民族人口的一定比例來體現(xiàn)自治民族人口聚集的程度。根據(jù)國家民委的相關(guān)答復(fù)意見，“實行民族區(qū)域自治的民族人口在總?cè)丝谥械谋壤?，一般要占多?shù)；個別在全國范圍內(nèi)尚未建立過自治地方的少數(shù)民族和其他有特殊情況的，可以不占多數(shù)，但不能少于30%”。③關(guān)于人口比例問題，最早在1957年6月，原內(nèi)務(wù)部黨組、中央民委黨組曾就此向中央書記處寫過一個報告，意見是“實行區(qū)域自治的民族的人口所占的比例，也就有一個內(nèi)部掌握的尺度”，“我們認(rèn)為這個比例一般應(yīng)該是30%左右”。當(dāng)時建自治地方基本上是按這個尺度辦的。經(jīng)過20多年的實踐，由于情況發(fā)生變化，這個30%左右的比例顯得偏低。1985年，當(dāng)時的國家民委領(lǐng)導(dǎo)同志傳達(dá)了中央關(guān)于今后建立自治地方的自治民族人口要占多數(shù)的指示。根據(jù)這個指示精神，1985年9月，國家民委在答復(fù)一些地方的請示時指出：“實行民族區(qū)域自治的民族人口在總?cè)丝谥械谋壤?，一般要占多?shù)；個別在全國范圍內(nèi)尚未建立過自治地方的少數(shù)民族和其他有特殊情況的，可以不占多數(shù)，但不能少于30%?！弊源艘恢倍际前凑者@個標(biāo)準(zhǔn)掌握的。參見中央民委：《建立民族區(qū)域自治地方應(yīng)掌握哪些原則？》，http://www.seac.gov.cn/gjmw/wtjd/2004-07-11/1169170090676805.htm，2014年5月25日訪問。二是根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿褡尻P(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、行政區(qū)域特點等條件，并參酌歷史情況來建立自治地方原則。三是充分協(xié)商原則。對所提出擬建立的自治地方，在自治民族的聚居程度、區(qū)域界線的劃分、自治地方的名稱、民族關(guān)系的調(diào)整等方面都應(yīng)與地方和有關(guān)的民族代表進(jìn)行充分的協(xié)商、研究，并達(dá)成一致意見。四是按照法律規(guī)定報請批準(zhǔn)原則。按照法律規(guī)定程序，凡擬建立自治區(qū)的報請全國人民代表大會審議通過（憲法第62條）；建立自治州和自治縣的報請國務(wù)院批準(zhǔn)（憲法第89條）；自治區(qū)、自治州、自治縣的區(qū)域劃分由國務(wù)院批準(zhǔn)（憲法第89條）。

實踐中，原民族自治地方和少數(shù)民族居住區(qū)都存在享有與民族自治地方同等自治權(quán)的情況（如東方市和五指山市），這與憲法建立民族區(qū)域自治制度的精神不符，與憲法設(shè)立民族自治地方的條件和需要報請批準(zhǔn)的程序也不相符合。如果某一地區(qū)不符合民族自治地方設(shè)立的條件，而省級政府或省級人大繞過國務(wù)院批準(zhǔn)或全國人大批準(zhǔn)的必備條件，自行通過發(fā)布文件或制定地方性法規(guī)賦予這些地方以自治權(quán)或準(zhǔn)自治權(quán)，就違反了憲法。各地方雖然形式上沒有設(shè)立民族自治地方，但實質(zhì)上卻在行使民族自治地方自治權(quán)，這種行為的本質(zhì)就是地方人大或政府行使本應(yīng)由全國人大或國務(wù)院行使的批準(zhǔn)權(quán)限。如果各地方都通過發(fā)布文件的方式賦予少數(shù)民族居住區(qū)域以自治權(quán)性質(zhì)的權(quán)力，那么國家基于政治、民族、地區(qū)、經(jīng)濟(jì)等綜合因素，并通過審批程序在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)立民族自治地方的目標(biāo)的實現(xiàn)，將會大受影響，民族區(qū)域自治制度將成為地方政府獲得經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一枚棋子。

（二）非民族自治地方享有的民族優(yōu)惠待遇具有一定的憲法界限

非民族自治地方享有的民族優(yōu)惠待遇，不能突破我國現(xiàn)行憲法和法律所規(guī)定的原則和內(nèi)容，不能突破我國基本的憲政體制以及中央與地方之間的權(quán)力劃分，不能侵犯公民的基本政治權(quán)利，即給予非民族自治地方的民族優(yōu)惠待遇，必須具有一定的憲法界限，符合憲法的相關(guān)規(guī)定。非民族自治地方享有的民族優(yōu)惠待遇，其中有兩項權(quán)力是不能被授予的：一是立法方面，包括制定自治條例和單行條例權(quán)，條例對法律法規(guī)的變通、補(bǔ)充權(quán)，以及對上級國家機(jī)關(guān)決定等的停止、變通執(zhí)行權(quán)；二是人事方面，行政首長與人大常委會主任或副主任必須由主體少數(shù)民族擔(dān)任權(quán)。

我國憲法在1999年修正案中明確提出“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本原則。黨的十八大報告也明確指出，法治是治國理政的基本方式，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。法治的內(nèi)涵極其豐富，但其歸根結(jié)底是一個實踐的概念，法治最關(guān)心的應(yīng)該是法律統(tǒng)治地位的確立與法律的有效實施。④龐正：《法治概念的多樣性與一致性——兼及中國法治研究方法的反思》，《浙江社會科學(xué)》2011年第3期?！胺ㄖ蔚暮诵氖菓椃ê头傻膶嵤?，⑤徐漢明：《法治的核心是憲法和法律的實施》，《中國法學(xué)》2013年第1期。法治要求遵循法律位階理論，即所有的下位法要服從上位法，保證法制統(tǒng)一，并都一體遵從在憲法之下。我國憲法第5條具體闡述了法治的這一核心內(nèi)容：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”因此，民族自治地方所制定的自治條例和單行條例，享有對法律法規(guī)的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定權(quán)，以及對上級國家機(jī)關(guān)決定等的停止、變通執(zhí)行權(quán)，這樣一種看似超越了法治原則的行為，實際上經(jīng)過了《民族區(qū)域自治法》和《立法法》的特別規(guī)定與授權(quán)，在更實質(zhì)的層面上，是貫徹憲法第4條保障少數(shù)民族權(quán)益、幫助少數(shù)民族發(fā)展原則的需要。除了民族自治地方以外的任何行政區(qū)域，都不符合我國憲法和法律規(guī)定的條件，無法取得立法方面的自治權(quán)力。所以非民族自治地方的少數(shù)民族居住區(qū)不能突破法治原則，不能在違反現(xiàn)行法律規(guī)定之條件與內(nèi)容的情況下，對包括法律、法規(guī)在內(nèi)的上位法進(jìn)行變通或補(bǔ)充，或者停止或變通執(zhí)行上級國家機(jī)關(guān)的決定。

我國各地方人大常委會及政府的領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生有其既定的法律程序，不同于民族自治地方的特殊規(guī)定。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》）第21條至第24條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員，以及州長、縣長由本級人民代表大會主席團(tuán)或者代表依照本法規(guī)定聯(lián)合提名。提名的候選人由主席團(tuán)提交代表醞釀、討論后，進(jìn)行選舉。選舉采用無記名投票方式。獲得過半數(shù)選票的候選人，以得票多的當(dāng)選。不足的另行選舉。因此，一般地方行政首長以及人大常委會主任或副主任由本級人大代表選舉產(chǎn)生，無法強(qiáng)制規(guī)定其少數(shù)民族身份。而民族自治地方基于其少數(shù)民族聚居區(qū)的特性，我國憲法第113條、第114條特別規(guī)定了自治地方人大常委會中應(yīng)當(dāng)由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任，自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。由此，除了民族自治地方以外的一般地方人大或政府的領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生，應(yīng)依法充分保障普通公民的被選舉權(quán)，以及人大代表的選舉權(quán)（間接保障了公民的選舉權(quán)）。如果通過上級人大或政府的相關(guān)文件來限定其少數(shù)民族身份，就剝奪了非少數(shù)民族公民的被選舉權(quán)，影響了人大代表選舉權(quán)的行使。因此，非民族自治地方的人大常委會和政府領(lǐng)導(dǎo)人員由少數(shù)民族公民擔(dān)任，于法無據(jù)，侵犯了我國公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

（三）上級政府授予非民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會優(yōu)惠政策符合地方各級政府對下級政府的管理權(quán)限

我國地方各級人民政府的權(quán)限十分廣泛，憲法第107條第1款詳細(xì)規(guī)定了地方政府的職權(quán)：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員?！鄙舷录壵g的關(guān)系是管理與被管理、服從與被服從的關(guān)系，憲法第110條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院?！币虼耍霞壢嗣裾谧陨硇姓芾頇?quán)限內(nèi)，有權(quán)給予下級政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的優(yōu)惠，以及與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)的財政稅收優(yōu)惠。各級人民政府考慮到少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低以及特殊的民族文化背景，在經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)等方面給予其特殊的優(yōu)惠，并沒有超越地方政府本身的職權(quán)范圍和內(nèi)容。

三、對我國民族區(qū)域自治制度“自治權(quán)”性質(zhì)的反思

我國省級政府或人大在違反現(xiàn)行憲法和法律的精神以及具體規(guī)定的情況下，賦予一些非民族自治地方以民族待遇或民族優(yōu)惠政策，并不是一個偶然現(xiàn)象。在這種現(xiàn)象的背后，顯示出各地方政府或人大并沒有把自治權(quán)看做一種具有一定的排他性的專屬權(quán)力，而是將其看做是一種享受上級照顧的優(yōu)惠權(quán)。因此，我們有必要對民族自治地方的自治權(quán)進(jìn)行學(xué)理分析和實踐反思，弄清楚我國的民族區(qū)域自治是一種什么性質(zhì)的權(quán)力。

（一）我國民族自治地方自治權(quán)與一般地方權(quán)力的享有情況

我國民族自治地方自治權(quán)與一般地方權(quán)力的享有情況如表3所示。

表3 自治區(qū)自治權(quán)與一般地方權(quán)力享有及實施情況比較

⑨2002年和2003年中央財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額較高的兩年，其數(shù)額只占自治地方財政收入的1.5%和1.7%，參見馬建霞：《完善民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付制度的思考》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第6期。⑩霍軍：《民族自治地方稅收管理體制的變遷》，《稅務(wù)研究》2006年第6期。?宋才發(fā)：《民族自治地方對外貿(mào)易自治權(quán)再探討》，《內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報（財經(jīng)版）》2007年第1期。

（二）我國民族自治地方享有自治權(quán)的程序和內(nèi)容

第一，我國民族自治地方所享有的自治權(quán)普遍需要中央或上級政府的批準(zhǔn)或照顧。批準(zhǔn)是法定程序，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)享有實質(zhì)性權(quán)力，且由于我國目前還沒有建立解決中央與地方權(quán)力糾紛的法定機(jī)構(gòu)和法定程序，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)實際上享有最終決定權(quán)。照顧或稱享有優(yōu)惠措施，其決定權(quán)也來源于中央或上級政府，法律上并沒有進(jìn)行細(xì)化，沒有規(guī)定一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。所以我國的民族區(qū)域自治就目前的法律規(guī)定和實際效果來看，是一種依賴于中央和上級政府的非法治化的自我管理權(quán)力，是一種“行政化的分權(quán)模式”。?同前注⑥，彭謙主編書，第234頁。一般認(rèn)為，“地方自治是中央集權(quán)與地方分權(quán)原則在憲法制度上的體現(xiàn)，也是憲法的分權(quán)與制衡原則在中央與地方權(quán)力分配關(guān)系中的體現(xiàn)，它要求將中央權(quán)力與自治地方的權(quán)力予以劃分，使自治地方區(qū)域在法律規(guī)范下在自己轄區(qū)內(nèi)對所轄事務(wù)擁有完全自主權(quán)”。?楊海坤、金亮新：《中央與地方關(guān)系法治化問題謅議》，載張千帆、[美]葛維寶：《中央與地方關(guān)系的法治化》，鳳凰傳媒出版集團(tuán)、譯林出版社2009年版，第153頁。地方自治是由地方居民民主選舉產(chǎn)生的地方自治當(dāng)局，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，為了本地方居民的利益管理地方事務(wù)的權(quán)力。我國民族自治地方的自治權(quán)，雖然冠以“自治”，但并沒有從我國統(tǒng)一的國家權(quán)力系統(tǒng)中獨(dú)立出來，不是一種排他性權(quán)力，所有“自治”權(quán)力的行使，基本上要由上級或中央機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

第二，排除批準(zhǔn)程序和照顧因素，就自治權(quán)的內(nèi)容來說，民族自治地方享有的專屬權(quán)力主要包括兩項：自治條例和單行條例制定權(quán)?雖然我國出于改革的需要，也賦予一些特殊地方“先行先試權(quán)”，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家綜合配套改革試驗區(qū)，其諸多省會城市或其他市享有了對我國法律法規(guī)的變通或補(bǔ)充規(guī)定權(quán)，但這些城市是我國特定時期基于改革需要被賦予特殊地方立法權(quán)。而民族自治地方的立法權(quán)具有長期性、穩(wěn)定性、民族性及無須國家特別授權(quán)的特點，這是一般地方所沒有的一種立法權(quán)限。、自治機(jī)關(guān)人事管理權(quán)。制定自治條例和單行條例，最主要的是可以對法律法規(guī)進(jìn)行變通或補(bǔ)充，從而達(dá)到自治地方基于民族需要進(jìn)行財政稅收、教科文衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、環(huán)境資源等各方面的改革以促進(jìn)發(fā)展?？梢哉f，立法權(quán)是民族自治地方能否實現(xiàn)自治，能夠在多大程度上逐漸從“行政性分權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ涡苑謾?quán)”，從而擺脫靠中央照顧、靠上級照顧的被動局面的關(guān)鍵。而自治機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人由實行區(qū)域自治的少數(shù)民族擔(dān)任，且國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位優(yōu)先招收、培養(yǎng)少數(shù)民族公民，是保證少數(shù)民族自我管理的先決條件。少數(shù)民族只有通過充分有效行使政治權(quán)力才能切實保障自身權(quán)益。?除此以外，民族自治地方享有的專屬權(quán)力還包括使用本民族語言文字權(quán)，財政稅收方面的一些自主權(quán)。

第三，除了專屬權(quán)力以外，民族自治地方享有的自治權(quán)都集中于享有民族優(yōu)惠政策上，是一種因為貧窮落后而需要中央或上級政府照顧，給予優(yōu)惠的權(quán)力；該優(yōu)惠權(quán)力與國際社會的地方自治權(quán)內(nèi)容有著本質(zhì)的不同。民族自治地方與中央實際上是一種請求與被請求、給予與被給予的關(guān)系，從某種程度上來講，這些“受惠權(quán)”一般并不包含在國際社會的“地方自治權(quán)”中，與國際上的地方自治權(quán)有著明顯的不同。國際社會的地方自治的內(nèi)涵一般通過以下兩個文件的規(guī)定來加以概括。1985年歐洲理事會通過了《歐洲地方自治章程》，其第3條“地方自治的概念”第1款指出：“地方自治表示，在法律的限度內(nèi)，地方當(dāng)局在他們自己的責(zé)任之內(nèi)、為了當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，?guī)范和管理相當(dāng)份額的公共事務(wù)的權(quán)利和能力?！逼涞?款又規(guī)定：“這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)由在直接、平等、普選的基礎(chǔ)上進(jìn)行無記名投票自由選舉出來的人員組成的議會或大會（該議會或大會可能擁有對他們負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)關(guān)）加以行使。本款應(yīng)以任何方式影響訴諸公民集會、公民投票或法規(guī)允許范圍內(nèi)的任何其他直接形式的公民參與?！?993年6月國際地方自治聯(lián)合會在加拿大多倫多會議上發(fā)表的《世界地方自治宣言》，其第2條“地方自治的概念”規(guī)定：“地方自治表示地方當(dāng)局在他們自己的責(zé)任下，為了當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，?guī)范和管理地方事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)由在定期平等、普選的基礎(chǔ)上自由選舉出的個人或代表機(jī)構(gòu)加以行使，他們的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)如此選舉或在民選機(jī)構(gòu)參與下任命?！币虼耍瑖H社會中的地方自治并不包含“受惠”內(nèi)容，而是重在強(qiáng)調(diào)自治地方居民的選舉權(quán)，以及由此產(chǎn)生的自治機(jī)關(guān)為了當(dāng)?shù)鼐用窭嫘惺箼?quán)力。

（三）現(xiàn)階段我國民族自治地方的自治權(quán)性質(zhì)：重在受惠，“自治”弱之

與一般地方相比，民族自治地方所享有的所謂“自治權(quán)”實際上非常狹小。除了專屬性權(quán)力即立法和人事方面的權(quán)力以外，其他優(yōu)惠權(quán)力均可以為一般地方政府所享有。關(guān)鍵在于國家基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策考量，決定是否給予某一地方優(yōu)惠。換句話說，現(xiàn)階段我國民族區(qū)域自治制度中的自治權(quán)，重在受惠，“自治”弱之。由于歷史原因，基于縮小民族地區(qū)與其他地方的貧富差距，民族區(qū)域自治制度在某種程度上還處于保障少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展權(quán)的初級階段，請求中央給予政策支持、財政支持等各方面的照顧和優(yōu)惠蓋過了其他自治需求。因此，民族區(qū)域自治制度中的自治權(quán)，是一種可以合法合理地要求中央給予照顧和優(yōu)惠的權(quán)利，盡管法律規(guī)定的不甚明確，但這并沒有妨礙民族自治地方的請求權(quán)地位，以及國家必須承擔(dān)的法定職責(zé)。我國憲法第122條也集中規(guī)定了國家對民族自治地方的幫助、扶持責(zé)任。民族自治地方請求給予照顧和優(yōu)惠權(quán)，內(nèi)涵于自治權(quán)之中，是自治權(quán)可以進(jìn)一步加以實現(xiàn)的基礎(chǔ)性權(quán)利和前提性權(quán)利。待民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到我國的平均水平以后，自治權(quán)就將適時脫離給予優(yōu)惠的階段，轉(zhuǎn)向自我發(fā)展的階段。

四、從自治權(quán)性質(zhì)看我國民族區(qū)域自治制度的發(fā)展目標(biāo)

從我國民族自治地方自治權(quán)的性質(zhì)，可以當(dāng)然地揭示民族區(qū)域自治制度的設(shè)立目標(biāo)，且該目標(biāo)也隨著自治權(quán)的階段性變化而發(fā)生變化。我國民族自治地方的自治權(quán)可分為兩個部分，自治和受惠，且現(xiàn)階段的重心是受惠，但其核心仍然是自治。那么我國民族區(qū)域自治制度的設(shè)立目標(biāo)也可分為兩個層次，一是民族繁榮，國家給予各少數(shù)民族以優(yōu)惠政策，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展；二是民族自治，充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，保證各民族平等和民族團(tuán)結(jié)。在這兩個目標(biāo)中，民族繁榮是我國民族區(qū)域自治制度的初級發(fā)展目標(biāo)，民族自治是我國民族區(qū)域自治制度的核心發(fā)展目標(biāo)。二者層次有別、發(fā)展階段也有一定的差異。現(xiàn)階段重在促進(jìn)民族繁榮，經(jīng)濟(jì)和文化扶持發(fā)展擺在一切目標(biāo)的首位，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，民族自治逐漸成為制度重心。

從憲法以及民族區(qū)域自治法的制定內(nèi)容來看，民族繁榮與民族自治兩個目標(biāo)均有體現(xiàn)。我國現(xiàn)行憲法序言第11段、總綱第4條和第三章第六節(jié)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”，以及《民族區(qū)域自治法》詳細(xì)規(guī)定了我國處理民族問題的原則以及自治權(quán)的內(nèi)容。這些內(nèi)容總結(jié)起來都按照兩個脈絡(luò)來進(jìn)行，一方面，其體現(xiàn)為國家對少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和文化扶持，?具體內(nèi)容還可詳見《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，其第1條規(guī)定了該法制定宗旨：“為了幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族共同繁榮，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，制定本規(guī)定?！奔葟?qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，某種程度上也體現(xiàn)國家在民族發(fā)展問題上的總體規(guī)劃與局部核準(zhǔn)權(quán)能，現(xiàn)階段自治權(quán)設(shè)置和實施，受惠權(quán)居多，這主要是為了應(yīng)對和改善民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的局面；另一方面，其強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族擁有自我管理的權(quán)利，這主要體現(xiàn)在自治權(quán)中的人事權(quán)、立法權(quán)以及經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展等方面的權(quán)力，是少數(shù)民族積極主動地行使權(quán)利和權(quán)力，以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和民族平等。某些學(xué)者片面強(qiáng)調(diào)民族區(qū)域自治制度所承載的“給予民族自治地方以特殊優(yōu)惠和照顧”的目標(biāo)，“民族區(qū)域自治制度語境下的自治權(quán)正是根據(jù)憲法和有關(guān)法律，民族自治地方（自治區(qū)、自治州和自治縣）所擁有的，而為一般地方所沒有的獲得‘國家’優(yōu)惠和照顧的權(quán)力”。?沈壽文：《撤自治縣（州）改設(shè)市異議之商榷——兼駁增設(shè)“自治市”主張》，《黑龍江民族叢刊》2013年第4期。這種思路只關(guān)注到了國家在促進(jìn)民族繁榮方面的經(jīng)濟(jì)照顧，而忽視了民族自治的核心——通過賦予自治地方少數(shù)民族的政治權(quán)利以及通過代表行使立法變通等權(quán)力來實現(xiàn)自治。國家“輸血”與民族地方“造血”雙向互動，少數(shù)民族自治與國家扶持雙向互通，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展與非少數(shù)民族地區(qū)和漢族人民之間的文化認(rèn)同和互利互信，將最終達(dá)成民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各少數(shù)民族共同繁榮。