潘　瑩

從法律視角對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育區(qū)域公平的思考

潘瑩

教育公平是社會(huì)公平的前提、社會(huì)和諧的重要基礎(chǔ)。我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段，高等教育公平在很大程度上得到了實(shí)現(xiàn)，但是區(qū)域公平的矛盾卻日益突出，這與現(xiàn)行法律制度對(duì)高等教育公平的保障和監(jiān)督制度不夠健全和完善有很大的關(guān)系。應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)立法、細(xì)化法律規(guī)定內(nèi)容，增加可操作性規(guī)則等措施加以改進(jìn)。

高等教育；區(qū)域公平；高考制度；教育資源配置

［作者］潘瑩，碩士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際合作與交流處。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記接連發(fā)表了一系列教育工作的重要論述，這充分體現(xiàn)了黨對(duì)教育工作重視。習(xí)近平總書(shū)記的講話，為推進(jìn)我國(guó)教育體制改革發(fā)展、努力辦好人民滿意的教育方針指明了道路。雖然我國(guó)高等教育經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，高等院校在校生規(guī)模已經(jīng)居世界第一，高等教育毛入學(xué)率超過(guò)19%，這一指標(biāo)超過(guò)了國(guó)際高等教育大眾化的標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于我國(guó)優(yōu)質(zhì)高等教育資源的短缺，東西部地區(qū)高等教育發(fā)展水平失衡的國(guó)情，我國(guó)高等教育不公平的現(xiàn)象仍然普遍存在，我國(guó)高等教育公平性問(wèn)題已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

一、高等教育地區(qū)不公平的問(wèn)題

由于我國(guó)幅員廣闊、人口眾多，特別是不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差距明顯，加上各級(jí)地方政府教育政策的執(zhí)行方面的原因，地區(qū)之間教育水平鴻溝越來(lái)越大，教育失衡的狀況十分嚴(yán)重，已經(jīng)成為阻礙我國(guó)高等教育發(fā)展的大問(wèn)題。主要表現(xiàn)為以下方面：

（一）高考錄取政策上的地區(qū)間差異

高考是高等教育的準(zhǔn)入證，也是“人才選拔”制度的標(biāo)尺。高考制度是高等教育的起點(diǎn)，而這個(gè)起點(diǎn)的公平性從根本上決定了高等教育入口的公平性。目前的高考制度，在選擇機(jī)制上并未實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間完全的平等。根據(jù)2013年全國(guó)高考錄取的數(shù)據(jù)分析，錄取機(jī)會(huì)較大的省份主要有北京、上海、天津等沿海地區(qū)；而錄取機(jī)會(huì)較低的省份主要有新疆、西藏、貴州等偏遠(yuǎn)地區(qū)。從錄取分?jǐn)?shù)線來(lái)看，2013年分?jǐn)?shù)線較低的省份與錄取機(jī)會(huì)較大的省市基本一致，而分?jǐn)?shù)線較高的省份，也都是些偏遠(yuǎn)地區(qū)的人口大省。由于地區(qū)之間教育資源的不公平，帶來(lái)了大城市“低分?jǐn)?shù)線，高錄取率”與偏遠(yuǎn)省份“高分?jǐn)?shù)線，低錄取率”的突出矛盾。［1］

（二）“重點(diǎn)學(xué)?！敝贫葞?lái)的教育公平失衡

雖然我國(guó)已基本取消義務(wù)教育階段的重點(diǎn)學(xué)校制度，但由于人們的觀念和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，社會(huì)上仍然十分追捧所謂的“示范學(xué)?！钡墓猸h(huán)，家長(zhǎng)大多認(rèn)為這些學(xué)校在投資、貸款、師資、基建、招生等多方面比普通學(xué)校具有更多的優(yōu)勢(shì)，教育水平和教育質(zhì)量也會(huì)更好，寧愿花費(fèi)巨額的“擇校費(fèi)”也要讓自己的孩子進(jìn)名校，這就給不少家庭帶來(lái)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也造成了教育的失衡。

（三）農(nóng)民工子女的教育被邊緣化

農(nóng)民工問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的核心問(wèn)題。這是由中國(guó)目前特有的戶籍制度和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)決定的。農(nóng)民工子女的受教育問(wèn)題，同樣也是教育公平制度的大考驗(yàn)。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)北京、上海、廣東、江蘇、浙江、山東等勞動(dòng)力輸入大省的調(diào)查，多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員的子女只能進(jìn)一些民辦的學(xué)校，農(nóng)民工的子女在教育選擇上逐漸被邊緣化。根據(jù)這次調(diào)查，農(nóng)民工的子女在一些條件較差的民辦學(xué)校就讀的比例占69.8%，在一般的公立學(xué)校人數(shù)占比為25.8%，而在重點(diǎn)學(xué)校的農(nóng)民工子女僅僅占總?cè)藬?shù)的4.4%。此外，進(jìn)城務(wù)工人員子女就讀的學(xué)校除了學(xué)習(xí)環(huán)境差之外，還缺少教師和教育經(jīng)費(fèi)，缺乏規(guī)范管理，甚至有的學(xué)生還面臨著失學(xué)的危險(xiǎn)。

二、法律視角來(lái)看高等教育區(qū)域不公平的問(wèn)題

高等教育之中的公平性問(wèn)題，當(dāng)然與我國(guó)目前的教育法律的缺陷有很大關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)法律上的教育不平等，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：教育類(lèi)法律比較籠統(tǒng)，缺乏時(shí)效性；教育規(guī)范效力較低，缺乏強(qiáng)制力；教育法律不夠具體，缺乏可操作性。

（一）我國(guó)教育類(lèi)法律比較籠統(tǒng)，缺乏時(shí)效性

我國(guó)教育法律的主體精神是倡導(dǎo)教育平等、教育公平。這些教育理念在我國(guó)現(xiàn)行的憲法、教育法、高等教育法等法律規(guī)范中都有規(guī)定。這些法律中對(duì)保護(hù)公民平等受教育權(quán)的規(guī)定卻具有濃厚的“方針條款”色彩。這些內(nèi)容規(guī)定大多比較籠統(tǒng)和抽象，也缺乏具體的操作細(xì)則。［2］由于我國(guó)現(xiàn)行教育相關(guān)的法律法規(guī)大多是20世紀(jì)制定和頒布的，這些法律僅僅停留在對(duì)公民平等權(quán)和受教育權(quán)的簡(jiǎn)單框定，缺乏對(duì)保障教育公平的具體規(guī)則、措施和監(jiān)督及制裁違反教育公平行為的條款，很明顯，這些法律的可操作性都不強(qiáng)，且沒(méi)有直接的強(qiáng)制力。

（二）我國(guó)教育法律規(guī)范的效力等級(jí)低，缺乏強(qiáng)制力

我國(guó)法律體系依然處于不斷探索和完善階段，舊法與新法、法律與規(guī)章制度之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)彼此矛盾的地方。不同主體頒發(fā)的法律之間位階不同，其所具有的強(qiáng)制力也會(huì)存在差異。從目前有效的教育法律體系來(lái)看，目前具有最高法律效力的是全國(guó)人大及其常委會(huì)正式頒布生效的《高等教育法》。然而高等教育法僅僅只是教育法的綱領(lǐng)性法律，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，真正適用的往往是高等教育方面的法律法規(guī)，這些大多是由教育部門(mén)以部門(mén)規(guī)章的形式甚至連部門(mén)規(guī)章都算不上的文件通知的形式出臺(tái)的。教育部作為全國(guó)教育系統(tǒng)的主管部門(mén)，具有較大的行政管理權(quán)力，其依法制定全國(guó)范圍內(nèi)適用的教育管理規(guī)則和具體的實(shí)施辦法、細(xì)則，是其行使職權(quán)的具體體現(xiàn)，并無(wú)不妥的地方，但這些法規(guī)政策往往令出多門(mén)、朝令夕改，各個(gè)不同部門(mén)之間的規(guī)定也完全不同，適用時(shí)往往帶來(lái)較大難度。而在全國(guó)人大及其常委會(huì)正式立法的《教育法》《高等教育法》中又缺乏保障高等教育公平的具體規(guī)則設(shè)定和權(quán)力嚴(yán)格約束，一旦教育行政部門(mén)的法規(guī)和政策與教育法或高等教育法產(chǎn)生沖突，往往很難選擇適用的法律法規(guī)。此外，不同的省份也會(huì)出臺(tái)一些具體的教育政策和措施，這些教育政策之間以及他們跟國(guó)家教育行政部門(mén)之間的法規(guī)之間，往往也會(huì)產(chǎn)生沖突和歧義，而目前的教育法和高等教育法對(duì)此并沒(méi)有很好的解決辦法。

（三）我國(guó)教育法律不夠具體，可操作性不強(qiáng)

根據(jù)《教育法》第20條的規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行國(guó)家教育考試制度。國(guó)家教育考試由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)確定種類(lèi)，并由國(guó)家批準(zhǔn)的實(shí)施教育考試的機(jī)構(gòu)承辦”。這是當(dāng)前我國(guó)僅有的有關(guān)高等教育入學(xué)考試的法律條款，并無(wú)其他相關(guān)法律規(guī)定。國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)在授權(quán)范圍內(nèi)，一直承擔(dān)著高等教育入學(xué)考試的命題、招生工作。而針對(duì)高等教育考試、入學(xué)等一系列工作，教育主管部門(mén)制定的一系列規(guī)章政策，并不具體，也沒(méi)有可操作性。在高等教育考試及入學(xué)過(guò)程中，如何更好地保障公平、公正、公開(kāi)的運(yùn)行，目前依然缺乏有效的保障性規(guī)則和監(jiān)督、法律責(zé)任劃分方面的規(guī)定，這些法律的不具體，十分不利于高考制度的公平發(fā)展。

三、提高高等教育區(qū)域公平應(yīng)采取的法律措施

我國(guó)目前的高等教育不公平現(xiàn)象具有十分復(fù)雜的歷史背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，要從根本上解決教育區(qū)域不公平現(xiàn)象，將是一項(xiàng)艱巨而長(zhǎng)期的任務(wù)。從目前的情況來(lái)看，對(duì)教育法律和法規(guī)進(jìn)行相關(guān)修改，已經(jīng)迫在眉睫，也是當(dāng)下逐步改善教育區(qū)域公平的可行性方式。主要從以下幾個(gè)方面來(lái)加以調(diào)整和完善：

（一）提高義務(wù)教育的普及度，保障公民的基本教育權(quán)

我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，該法是國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育制度的根本大法。該法規(guī)定國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施所有適齡兒童、少年必須接受的教育，這是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。義務(wù)教育法從起點(diǎn)上保障了公民的平等受教育權(quán)。而正是有了起點(diǎn)的公平、過(guò)程的公平，才可能有結(jié)果的公平，即實(shí)質(zhì)的公平，因此，要保障不同家庭背景、不同民族、不同性別的學(xué)生能獲得基本相似的學(xué)業(yè)成就。目前的教育公平程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有成為教育公共政策的價(jià)值取向，但它被視為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等“最偉大的工具”，需要大家去努力爭(zhēng)取。

（二）完善和細(xì)化教育法律，增強(qiáng)高等教育法律的惠普性

教育法律的主體是全體國(guó)民的，是全國(guó)各民族人民群眾受教育權(quán)的基本保障。從目前的國(guó)內(nèi)教育發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，新的教育法律應(yīng)更多地從具體的國(guó)情出發(fā)，反映全國(guó)人民的教育意愿，建設(shè)一個(gè)具有普惠性質(zhì)的教育制度，使教育資源、教育理念、教育政策在各個(gè)不同的區(qū)域和群體之間達(dá)到平衡。在法律的規(guī)定上，要集中體現(xiàn)在對(duì)公民的平等受教育權(quán)的保障上，只有把教育公平的憲法規(guī)定真正轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利，并用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障其實(shí)施，才能從根本上解決教育公平問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)對(duì)教育法律實(shí)施的監(jiān)督，保障高等教育公平理念落到實(shí)處

教育法律的真正生命力在于充分地執(zhí)行，而有效的社會(huì)監(jiān)督是法律規(guī)則真正被執(zhí)行的條件。要使我國(guó)法律規(guī)定的高等教育公平公證得到真正的執(zhí)行，必須加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督。無(wú)論是人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督還是內(nèi)部監(jiān)督，都是為了徹底改變當(dāng)前高等教育公平法律沒(méi)有得到充分執(zhí)行的窘境。此外，還應(yīng)建立更加完善的公民高等教育公平權(quán)益受到侵犯的法律救濟(jì)途徑，完善公民通過(guò)訴訟等司法救濟(jì)途徑保護(hù)自己的公平受教育的權(quán)益。

（四）出臺(tái)《教育投入法》《考試法》，增加對(duì)高等教育的投入

我國(guó)教育法律缺少對(duì)高等教育資源的合理配置、經(jīng)費(fèi)投入、高考招生錄取政策公開(kāi)等核心問(wèn)題的規(guī)定。這些內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)高等教育公平的基礎(chǔ)條件，也是直接涉及民眾切身利益的重大問(wèn)題，應(yīng)該盡快通過(guò)出臺(tái)《教育投入法》《考試法》等專(zhuān)門(mén)性的法律、法規(guī)進(jìn)行規(guī)定和完善。通過(guò)這些新的法律、法規(guī)，指導(dǎo)教育行政主管部門(mén)和地方政府加強(qiáng)對(duì)高等教育的投入，擴(kuò)大高等教育的普惠程度，提高我國(guó)高等教育普及率。［3］

總之，高等教育的公平問(wèn)題，是一個(gè)國(guó)家高等教育發(fā)展的重要問(wèn)題，也是一個(gè)人才戰(zhàn)略的重要課題。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須擁有受過(guò)良好教育的公民，而只有實(shí)現(xiàn)了教育公平，整個(gè)社會(huì)才能保持穩(wěn)定的發(fā)展，緩解社會(huì)矛盾。雖然我國(guó)教育改革發(fā)展步履維艱，但是有越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到必須通過(guò)教育公平才能促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。黨中央和國(guó)家各部門(mén)也充分認(rèn)識(shí)到高等教育公平對(duì)于整個(gè)社會(huì)治理的重要性，而高等教育的區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)將會(huì)更加有效地推動(dòng)整個(gè)社會(huì)公平的進(jìn)程，因此必須盡快完善和健全教育法制，賦予高等教育公平的法律規(guī)定直接的強(qiáng)制力和可操作性，才能真正實(shí)現(xiàn)高等教育區(qū)域公平的目標(biāo)，早日實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

［1］靳貴珍.發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育公平問(wèn)題歷史考察與現(xiàn)實(shí)比較［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（5）：83-85.

［2］張愛(ài)梅.關(guān)于教育公平的幾點(diǎn)思考［J］.江蘇高教，2003（1）：59-61.

［3］劉斌.影響我國(guó)教育公平發(fā)展的制度性分析及對(duì)策建議［J］.前沿，2009（9）：137-140.