歐陽康等，華中科技大學 國家治理研究院，湖北 武漢 430074

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

歐陽康等，華中科技大學 國家治理研究院，湖北 武漢 430074

本文為歐陽康作為首席專家主持的2014年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題研究”的研究綱要，全面論述了本課題研究的意義與價值，系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外相關研究成果，提出了本課題的研究目的、視域、思路、框架與方法等，構(gòu)建了一個包含國家治理的理論與比較、體系與政策、評估體系與實施方案、信息采集與數(shù)據(jù)處理、決策支持體系等構(gòu)成的比較完整的研究體系。

國家治理體系； 國家治理能力； 國家治理評估體系； 善治

黨的十八屆三中全會提出了 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要任務,黨的十八屆四中全會進一步提出，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是中國共產(chǎn)黨治國理政的全新境界，依法治國就是國家治理的法治化，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、研究意義和價值

對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大理論問題深入開展研究，目的就是要在理論上厘清何謂國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等重大理論和實踐問題，為國家治理實踐提供理論參考和決策依據(jù)。具體說來，研究的意義和價值有如下幾個方面。

(一)有利于在學術上厘清與國家治理相關的若干理論問題

完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當前中國全面深化改革的總目標,為此有必要對國家治理的諸多理論問題開展深入研究。一是“治理”、“國家治理”、“國家治理體系”、“國家治理能力”、“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”等基本概念及內(nèi)涵有待厘清；二是“誰治理”、“治理什么”、“怎么治理”、“何為善治”、“誰來評估和裁決治理效果”等國家治理的基礎理論問題有待研究；三是“國家治理的原則”、“國家治理的方法”、“國家治理的手段”等國家治理的程序和過程有待探討。通過對上述國家治理若干理論問題的深入研究，形成一系列國家治理的理論成果，為當前中國國家治理提供理論支撐。

(二)有利于建構(gòu)有中國特色的國家治理話語體系

“治理”是西方政治學、社會學的主流話語。20世紀90年代，西方學者采用“治理”一詞，強調(diào)政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實現(xiàn)多主體、多中心治理，并且主張社會自我治理以及社會組織與政府的平等共治?！皩W術乃天下之公器”，當今中國的國家治理必須借鑒西方的治理理論?；谥袊胁煌谖鞣降奈幕瘋鹘y(tǒng)，推進中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論與實踐不能簡單照搬西方，而應在借鑒其他國家積極成果的基礎上充分結(jié)合本國的歷史傳統(tǒng)和時代特征建構(gòu)具有中國特色的國家治理話語體系。建構(gòu)國家治理理論與實踐的中國話語體系正是本研究的重要使命之一。

(三)為黨和國家提供“治國理政”的咨詢報告或決策建議

文章將從全面深化改革和民族復興的高度研究國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大理論問題上，具體研究以下視域：一是發(fā)達國家的治理道路與治理經(jīng)驗及其中國啟示，二是馬克思主義的國家和社會治理理論及其中國意義，三是中國傳統(tǒng)文化中的治理理論及其當代意義，四是20世紀以來中國社會治理的經(jīng)驗總結(jié)與教訓解析，五是當代中國國家治理體系的內(nèi)在要素、結(jié)構(gòu)與功能探析，六是國家治理能力與治理手段的現(xiàn)代化，七是從國家治理視角看民族素養(yǎng)與公民教育。上述研究的理論成果和決策建議將會為當今中國國家治理提供理論支撐和決策參考。

(四)為當前中國國家治理提供技術支持

本研究將從以下三個方面為當代中國國家治理提供技術支持：一是建構(gòu)一套國家治理評估的指標體系，二是建立國家治理專項數(shù)據(jù)庫，三是建立政府決策支持系統(tǒng)。研究將根據(jù)“善治”的內(nèi)涵，從正當性與有效性兩個方面設計評估指標體系，在此基礎上采集國家治理評估的各類數(shù)據(jù)。建立國家治理評估數(shù)據(jù)庫，用系統(tǒng)科學的理念和系統(tǒng)工程定性與定量相結(jié)合的綜合集成方法，開展國家治理理論和實踐的科學研究，最終實現(xiàn)政策制定信息化、政策評價的定量化、政策預演的模擬化、政策實施數(shù)據(jù)化。希望研究成果有助于減少僅靠經(jīng)驗決策和決策信息不完備導致的決策盲目性, 從而提高行政決策的科學性、合理性。

二、研究現(xiàn)狀

在國際學術界，國家治理理論近年來也已引起廣泛關注。20世紀90年代以后，隨著新自由主義與凱恩斯主義在西方發(fā)達國家實踐中的受挫,學術界逐漸轉(zhuǎn)向以治理為主題詞,討論社會與國家出現(xiàn)的各類問題,治理及其理論隨之以驚人的速度流行起來。當代治理理論認為,在治理主體方面,不僅包括社會公共機構(gòu)和行為者,還包括非公共機構(gòu)和行為者，也就是說,不僅包括國家和政府,還包括市場與企業(yè)、社會及其社會組織等；在行為方式方面,不僅包括權(quán)力或權(quán)威,還包括參與、協(xié)商和談判等網(wǎng)絡機制。隨著理論分析的深入與經(jīng)驗研究的推進，治理理論開始成為一個真正有效的分析框架，其中對中國治理經(jīng)驗的研究成為這一理論的重要組成部分。

中國的崛起引起西方治理研究學者對中國經(jīng)驗的關注。認可中國治理成就的學者與政治家喬舒亞·庫?！だ啄?、美國前副國務卿佐利克等人提出了中國世紀說、中國模式論、中國責任說等理論。質(zhì)疑中國治理成就的學者村井龍秀、托馬斯·羅斯基、萊斯特布朗等提出了“中國威脅論”、“統(tǒng)計數(shù)字水分論”和“中國崩潰論”等理論。但西方學者評估中國治理成就的標準與價值體系是以本國國情與價值取向為出發(fā)點的，其對策研究亦以本國利益為依歸，其研究未必符合或反映了中國國家治理的實際情形，這就對中國學者提出了建立適應中國實際的研究與評估中國國家治理水平與狀況的治理理論的要求。

中國學者在20世紀90年代末開始引進治理理論研究中國的國家治理。俞可平在1999年和2001年相繼發(fā)表《治理與善治引論》與《治理和善治:一種新的政治分析框架》,并主編《治理與善治》一書,對治理進行全面系統(tǒng)的分析,并積極推動國內(nèi)學術界對治理理論的深入理解。劉軍寧在《governance：現(xiàn)代“治道”新概念》一文中明確提出治理“是90年代以來國際政治學界和經(jīng)濟學界新拓展的一個研究領域”，徐勇的《governance:治理的闡釋》和《治理轉(zhuǎn)型與競爭—合作主義》認為治理是學界新拓展的論域。除理論探討外，還有學者從全球、國家與區(qū)域的視角，分別考察了治理的宏觀環(huán)境與微觀效果。鄭永年的《全球化與中國國家轉(zhuǎn)型》，主要從國家轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化和全球化背景下分析如何進行國家治理。何增科的《治理、善治與中國政治發(fā)展》,用治理和善治的理論框架分析了當代中國政治發(fā)展的成就及未來方向。楊光斌的《制度變遷與國家治理——中國政治發(fā)展研究》,指出關鍵時刻形成的制度決定著常規(guī)時期的基本政治走向。胡鞍鋼、王紹光和周建明的《第二次轉(zhuǎn)型——國家制度建設》,提出國家需要確立以制度建設為中心的應對思路。俞可平的《國家治理評估——中國與世界》,對國家治理評估指標進行了理論述評,并提出較為系統(tǒng)的關于國家治理的評估指標體系。

上述研究及其成果為中國國家治理研究提供了許多積極的思想借鑒和方法論啟示，具有非常重要的意義。但是從總體上看，關于國家治理理論與實踐研究尚不能適應當代中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。從方法論上看，已有的研究大多從單學科視角展開，少有從多學科角度進行深入梳理和綜合性挖掘；關注的大多是一些局部問題，從整個全局視角來總體性考察國家治理的成果相對較少；從概念角度和觀念層面探討較多，基于全面、系統(tǒng)深入調(diào)查研究基礎上的實證研究較少。

在當前中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大理論和實踐問題中，我們重點關注以下五個方面：第一，構(gòu)建能夠整合古今中外國家治理思想精華的關于國家治理的科學理論體系和價值觀念體系，尤其是將社會主義核心價值觀和價值體系轉(zhuǎn)化為國家治理體系和治理價值導向；第二，對于當前中國國家治理體系和政策問題的深度透析，探討其內(nèi)在合理性，自覺揭示其不完備性，探索其復雜原因，尋找改進的方向、途徑和政策系統(tǒng)；第三，對于國家治理狀態(tài)和效能的科學合理的評估體系，以“善治”為導向，通過科學合理和持續(xù)的評估，為國家—政黨—政府—企業(yè)—社會組織等指出改進和努力方向；第四，關于國家治理的各種基礎性、戰(zhàn)略性、前瞻性信息的科學采集和大數(shù)據(jù)處理，運用現(xiàn)代科學和信息技術為國家治理提供最為重要的技術支持；第五，關于國家治理和決策科學化的支持系統(tǒng)，尤其是借助于現(xiàn)代系統(tǒng)集成方法和決策模擬仿真系統(tǒng)為科學決策提供技術支持。

三、研究方法

1．文獻法。通過前期大量文獻的整理分析，找出對“善治”概念的不同定義，厘清其學理淵源，探索主要的理論維度，并結(jié)合中國實際，分析整合不同視角對善治概念的理解。

2．田野調(diào)查。通過深入剖析一到兩個縣市的實際案例，提煉并比對文獻法中關于善治的理論維度，完善分析框架和評價體系。其中結(jié)合訪談、二手數(shù)據(jù)分析、焦點小組討論等多種方式，全面收集信息，多角度觀察，并利用三角測量完善理論構(gòu)念的內(nèi)容，提出可行的操作化量表。

3．問卷法。通過主觀問卷調(diào)查，收集各層次人群對善治的主觀理解，并比對理論框架進行修正；從問卷調(diào)查中提煉新的理論維度，并發(fā)現(xiàn)可用的量化指標。所收集的問卷還可以作為主觀測量的一部分信息計入評估體系內(nèi)，運用現(xiàn)代化決策方法、綜合客觀數(shù)據(jù)構(gòu)建決策支持系統(tǒng)基礎數(shù)據(jù)庫。

4．統(tǒng)計分析。運用Stata、Liserial等統(tǒng)計分析軟件，檢驗指標體系內(nèi)各項指標的相關性，運用因子分析、主成分分析，確認理論維度與觀察維度是否一致，以結(jié)構(gòu)方程模型為基礎，量化分析最后各統(tǒng)計指標的擬合信效度，并發(fā)展相關的計量回歸模型，構(gòu)建統(tǒng)計預測方程。

5．數(shù)據(jù)倉庫構(gòu)建。首先將建立以關系數(shù)據(jù)庫(Relational Database)為主干的數(shù)據(jù)庫，收集公共領域的公開數(shù)據(jù)，并通過與相關政府合作采集數(shù)據(jù)。根據(jù)評估-排名和決策支持系統(tǒng)的需要，以數(shù)據(jù)庫(Database)為基礎，構(gòu)建有數(shù)據(jù)邏輯結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)倉庫(Data Warehouse)。以數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)倉庫為基礎，用在線聯(lián)機分析處理(OLAP)技術開展國家治理能力和治理水平的定量評估和排名。

6．數(shù)據(jù)挖掘法。用數(shù)據(jù)挖掘(Data Mining)技術開展國家治理和決策的優(yōu)化研究。以數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)倉庫為基礎，使用“DW + OLAP + DM”的綜合方法來建設基本的決策支持系統(tǒng)。

7．建模仿真。研究社會經(jīng)濟系統(tǒng)的建模與仿真、復雜決策仿真系統(tǒng)建模問題，以數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)倉庫為基礎，綜合使用當代西方的SD(System Dynamics)和多Agent建模與仿真(MABMS)的政策實驗方法，錢學森主張的“綜合集成研討廳”系統(tǒng)工程方法，實現(xiàn)與國家治理相關的政府決策的建模、仿真、模擬、推演系統(tǒng)，以完成政策預演的模擬化。

四、研究的總體框架、目標和基本內(nèi)容

(一)國家治理的理論和價值研究

1. 國家治理的概念辨析。研究將首先介紹國家治理概念的來源，西方學者對于治理概念的理解，分析治理與善治、執(zhí)政、管理等概念的聯(lián)系和區(qū)別，厘清國家治理的概念。

2 .國家治理的思想來源。研究將從三個方面來吸取國家治理的思想資源。(1)研究馬克思主義經(jīng)典著作關于國家治理理論的論述，傳統(tǒng)社會主義國家的國家治理經(jīng)驗和教訓，以及中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建以來的國家治理經(jīng)驗和教訓。(2)分析中國傳統(tǒng)文化中有關治理的思想。在“中華元典”創(chuàng)造時代，儒、墨、道、法、兵諸家學說都富有治國理政的智慧，在兩千多年的實踐中形成了“德主刑輔，禮法并用”的治國傳統(tǒng)，這無疑是當前中國國家治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源。(3)研究世界各國特別是西方發(fā)達國家的國家治理成功經(jīng)驗和教訓?！八街?，可以攻玉”，重點研究美國、日本、韓國、英國、德國、法國、瑞典、丹麥、新加坡等現(xiàn)代化國家治國理政經(jīng)驗，發(fā)掘中國國家治理的世界資源。

3. 討論國家治理的價值目標和國家治理的評價問題。社會主義核心價值觀是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化所要追求的最根本目標，也就是說，通過國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)國家的富強、民主、文明、和諧的目標，建構(gòu)社會的自由、平等、公正、法治和秩序，培育個人的愛國、敬業(yè)、誠信、友善的品格。這種體現(xiàn)國家、社會和公民個人的理想目標并非簡單依靠加強國家對于社會和個人的控制所能實現(xiàn)，而是要通過推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，努力實現(xiàn)民主、法治和社會公平正義，真正體現(xiàn)人民當家做主，讓每一個中國公民過上自由、富足、體面、安全和有尊嚴的生活。

4. 國家治理體系和治理能力的基本要素。國家治理體系應當包括治理國家所需要的物質(zhì)基礎、制度保障和觀念導向。物質(zhì)基礎包括國家治理所需要的人、財、物等，包括先進的設備和技術手段；制度保障包括國家的制度、法律、規(guī)章及其他行為規(guī)范等；觀念導向包括國家治理的價值導向、思維方式等。國家治理能力，是指國家治理體系充分發(fā)揮作用的能力，其中最重要的當屬有效的認證能力，所有社會群體都被視為國家治理體系的當然對象。沒有身份認證，就不會出現(xiàn)“公民”概念；沒有財產(chǎn)認證，就沒有“納稅人”；沒有福利認證，就沒有穩(wěn)定的社會；沒有社會經(jīng)濟認證，就沒有安全的農(nóng)工商業(yè)產(chǎn)品。納稅人、福利受益人、消費者，以承擔國家治理、遵守國家法治和社會秩序的義務來獲得作為公民的權(quán)利地位。每一個個體在國家范圍內(nèi)、在社會結(jié)構(gòu)中都有相應的身份，都有明確的權(quán)利、義務和責任。

5. 國家治理的組織結(jié)構(gòu)。國家行政機關、政黨、市場、社會組織、家庭、公共領域，或者可以按照黑格爾的方式概括為家庭、市民社會(包括市場、社會組織、公共領域)、國家(執(zhí)政黨、國家機關，其他政黨)。這些不同的組織結(jié)構(gòu)在國家治理治理中扮演著不同的角色，而它們所扮演的角色又是由國家的法律、制度所規(guī)定的。國家通過法律制度來保證它們有效協(xié)調(diào)的運行。

6. 國家治理的范圍。國家治理的范圍究竟有多大，這涉及國家與社會、政府與市場的關系。在西方最初的市場經(jīng)濟體系中，國家治理的范圍非常有限，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家治理的范圍在日益擴大。而在許多發(fā)展中國家，治理范圍非常廣泛，但是治理效果卻不理想。對于中國而言，國家治理的范圍究竟有多大，哪些該交給政府，哪些該交給市場，哪些該交給社會，哪些該交給個人，這些都是需要深入研究的問題。

7. 國家治理的有效性和合法性。按照韋伯的觀念，國家統(tǒng)治的合法性有許多不同的形式，比如，傳統(tǒng)的文化、個人魅力、民主的制度都可以使國家的統(tǒng)治合法化。實際上有效性在一定的程度上也可以使國家統(tǒng)治合法化。這些不同的合法化手段都會在一定程度上在國家治理中發(fā)揮作用。在傳統(tǒng)西方社會中，民主制度的合法化功能可能會更強，而在中國，傳統(tǒng)文化在國家統(tǒng)治中的合法化效力可能要比西方國家更大。但是無論是哪一個國家，如果合法化沒有產(chǎn)生有效性，合法化就會受到質(zhì)疑。

8. 國家治理的主要手段和影響。國家治理除了傳統(tǒng)的法律和行政手段之外，還包括協(xié)商、公民自治組織(比如各種商會、行業(yè)協(xié)會)、國家指標體系、數(shù)據(jù)管理、身份認證等。有些人提出，國家治理應該是一種系統(tǒng)治理，這就是在公共機構(gòu)中由科層和市場轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡與合作；在國內(nèi)和國際領域滲入公民社會；國家的角色由干涉和控制轉(zhuǎn)向掌舵與協(xié)調(diào)；國家活動相應的由法制和指揮轉(zhuǎn)向談判與外交；非國家機關進入政策過程中；強調(diào)地方自治；決策中增加公眾參與；公共政策采取更加靈活回應的模式，等等。這些不同的手段在國家治理中所產(chǎn)生的影響是不同的，必須對這些治理手段進行適當?shù)脑u價。

9. 國家治理的中國特色和中國價值。中國的國家治理在技術層面上可以吸收西方的各種治理手段，但是卻不能照搬西方國家的政治制度。中國國家治理的目標是要體現(xiàn)社會主義核心價值觀，即富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善。在這里，要特別重視中國共產(chǎn)黨在國家治理中的領導地位，要從治理結(jié)構(gòu)變遷的角度探討如何增強黨的執(zhí)政能力、先進性和社會認同；同時也要重視中國的歷史文化傳統(tǒng)，中華人民共和國誕生以來探索國家治理的經(jīng)驗教訓，當下中國的現(xiàn)實境遇，以及中華民族偉大復興的愿景，在追求“中國價值”的過程中突顯“中國特色”。

(二)國家治理的體系和政策研究

1. 中國國家治理體系的轉(zhuǎn)型。所謂國家治理體系，是指規(guī)范國家權(quán)力運行、維護公共秩序的一系列制度和程序，它的實質(zhì)是通過制度體系建設，將國家治理的主體、范圍、方式等全面納入制度規(guī)范中來，以維護國家治理的正當性和有效性。中國的國家治理，在新中國成立多年來已完成由政府全能型模式向政府主導型模式的轉(zhuǎn)變。1949年建立的政府全能型模式改變了傳統(tǒng)“一盤散沙”式的舊中國社會結(jié)構(gòu)，有強大的動員和組織能力，但窒息了經(jīng)濟發(fā)展動力，摧毀了社會自治組織秩序。改革開放三十多年來逐漸建立起的政府主導型模式雖然為經(jīng)濟發(fā)展釋放了巨大動能，但仍然與經(jīng)濟發(fā)展、社會自組織和公民成長的要求不完全適應，引發(fā)了政府與市場主體、社會組織和公民個人的矛盾。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標是要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2020年，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、有效運行的制度體系。在這樣的制度體系中，其核心是合理界定政府、市場、社會的行為邊界，共同應對公共事務治理的政府失靈、市場失靈及組織失靈問題，以增強國家治理體系的正當性，提升國家治理體系的有效性。

2. 現(xiàn)代國家治理體系建設的內(nèi)在要求。國家治理體系建設，首先要解決國家治理體系的正當性問題，也即國家治理體系在客觀上要經(jīng)過科學論證而具有合理性，在主觀上要得到普遍認同而具有合法性。目前而言，中國國家治理體系建設的核心問題是處理好政府與市場的關系。那么，正當?shù)恼c市場關系應該是怎樣的呢？《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要讓市場在資源配置中起決定性作用。這就要求：(1)完善黨的領導體制，推進黨同國家政權(quán)組織關系的規(guī)范化、制度化；(2)合理界定政府職能，明確政府承擔公共責任的職能與方式，避免政府對市場和社會的過度干預；(3)保護社會組織(個人)的合法權(quán)利，開放社會組織自治空間，提升社會組織(個人)的自治能力與參政能力，激發(fā)社會組織(個人)在市場與社會秩序形成中的積極性與創(chuàng)造性。

3. 解決國家治理體系的效能問題。國家治理體系的效能問題即國家治理主體在能力上是否具有完成國家治理目標的手段及其績效問題。國家治理主體包括政黨、政府、社會組織和其他自治主體，但政黨與政府仍然是主要主體，它不但要有能力承擔它所應承擔的治理責任，而且要向市場、社會組織和其他自治組織開放更多權(quán)力空間，以發(fā)揮非政府組織在國家治理中的作用。無論政黨執(zhí)政、政府行政還是非政府組織功能的發(fā)揮，均應該在法律的軌道上運行，排除人為的隨意性，最終形成政府與市場(社會)之間“行政主體法無授權(quán)不可為、市場主體法無禁止即可為”的法治安排，以保證國家治理體系的長久穩(wěn)定性和有效性。國家治理體系和國家治理能力是一個有機整體，只有擁有了良好的國家治理體系，才能提高國家治理能力。換言之，只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

4. 中國國家治理體系建設的基本原則。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持如下原則：以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法治國、程序正義、民主協(xié)商、效率效益、公平合理、客觀科學、價值引導等。本研究將結(jié)合國家治理體系和治理能力建設的具體內(nèi)容論證上述原則的重要意義以及堅持這些原則的具體要求。

5. 中國國家治理體系基本框架。國家治理體系包括國家系統(tǒng)和社會系統(tǒng)兩部分，其中國家系統(tǒng)包括政黨、政權(quán)、政府等子系統(tǒng)，是國家治理的主導系統(tǒng)；社會系統(tǒng)包括經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領域的治理體系。

(三)國家治理評估指標體系研究

1. 建立國家治理評估指標體系是核心目標。根據(jù)對“善治”的理解，善治既包含價值的善，也包含工具的善。價值的善體現(xiàn)在治理的正當性、合法性，工具的善體現(xiàn)在治理載體的有效性。

2. 研究世界各國和中國已有的主要國家治理評估指標。目前世界上關于國家治理的評估指標非常多，國際上存在包括世界銀行的世界治理指標(WGI， Worldwide Governance Indicators)、國際政策與制度評估(Country Policy and Institutional Assessment)、治理與反腐調(diào)查(Governance and Anticorruption Survey)；聯(lián)合國開發(fā)計劃署的民主治理指標框架、人類發(fā)展報告(Human Development Report)、人文治理指標(Humane Governance Indicators)等多達上百種指標體系。這些指標體系就有非常值得學習借鑒的地方，也有一系列固有的先天問題。綜合評價其優(yōu)點，主要有以下幾個方面：第一，指標量化具體。所有這些有影響的評價體系都能夠通過量化的數(shù)量指標反映其測量的主要概念維度。第二，適應面廣。這些有影響的評價體系能夠?qū)Σ煌膰易龀鰴M向評價，從而反映不同國家在相關方面的差異。第三，發(fā)布機構(gòu)較權(quán)威。不論是聯(lián)合國開發(fā)計劃署還是世界銀行，都是相對獨立的權(quán)威性國際機構(gòu)，從而使得這些指標的國際認可度較高。

但是，這些評價指標體系也存在一系列固有的缺點：第一，價值導向以西方的普適價值為核心，因此不論指標如何量化，其本質(zhì)上是反映西方價值標準的評價。第二，評估重點各有不同，未必能夠概括和體現(xiàn)國家治理的全部內(nèi)容。這些評估有的側(cè)重人權(quán)(如OECD的人權(quán)與民主治理評價)，有的評估政府(如透明國際的腐敗指數(shù))，因此從國家治理的角度上講各有偏頗。第三，評估指標忽視了各國在歷史、文化、體制、經(jīng)濟發(fā)展階段的差異，片面強調(diào)民主和法治程度，以一把尺子量遍世界。

因此，國內(nèi)學者近年來不斷呼吁并開始研究具有中國特色的國家治理評價指標，比較有代表性的是俞可平和王紹光提出的評價指標。俞可平在2008年建立的治理評估體系包含公民參與、人權(quán)與公民權(quán)等12個緯度的三級指標。王紹光的國家基礎能力評價，包含國家的強制力、濡化能力、認證能力等8項基礎能力。這些研究對于提出中國自己的國家治理體系評價指標體系做出非常重要的貢獻，也為進一步完善國家治理評估體系打下了良好的基礎。

3. 提出具有中國特色的國家治理評估體系。設計具有中國特色的國家治理評估指標體系應遵循如下原則：第一，體現(xiàn)中國價值觀，充分反映中國轉(zhuǎn)型社會的特點和改革開放的實踐；第二，搭建與國際評估評價體系對話交流的平臺，能夠通過本研究在國際上發(fā)出聲音；第三，體現(xiàn)不同時期、不同階段、不同地區(qū)的治理差異，為決策者提供詳實的數(shù)據(jù)支持；第四，能夠指導未來中國國家治理發(fā)展的方向；第五，量化指標應具備可操作性。

在上述原則下，研究擬設計一套適合中國實際的國家治理評估指標體系。國家治理體系包括國家(政府)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)兩個層面。前者主要指向政權(quán)體系，包括國家權(quán)力的運行體系，也包括社會對國家權(quán)力體系的參與；后者主要指向作為政治和政權(quán)體系作用對象的廣義范疇的社會，具體又可分為經(jīng)濟、社會(相對于經(jīng)濟、政治等的狹義的社會)、文化和生態(tài)等領域。

國家治理的評估標準，就是通常人們所理解的“善治”，包括正當性和有效性兩個維度。所謂國家體系的正當性，主要指其作為國家上層建筑的制度與價值的正當性；所謂社會系統(tǒng)的正當性，主要指國家上層建筑建構(gòu)基本社會秩序、規(guī)范的制度與價值的正當性。兩大部分均可進一步層層細分，如政權(quán)體系包括政黨、立法、行政、司法等子體系，而每一個體系和子體系及進一步延伸的子體系又可用若干可以操作和量化的指標進行測量，以這些細化的指標來測量其正當性程度。有效性主要檢察國家體系和社會系統(tǒng)在運行中的能力與效率，測量能力與效率的標準包括秩序、效率、活力與適應變化等方面，同理，它們也須細分為若干環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)分為若干層級，每一層級中若干可以操作化的指標進行有效性測量。

可見，正當性中包含了現(xiàn)代化的治理對國家體系和社會系統(tǒng)在制度結(jié)構(gòu)和價值形態(tài)方面的要求，這種正當性也融合了歷史、現(xiàn)實與變遷和普世與特色兩個方面的要求。而有效性主要評估通過法律和行政是否能夠有效達成治理目標，所以，這套體系既包容了俞可平在中國治理評估框架下主要從政治學和法學視角對中國治理狀況的評價，從正當性視角反映其在中國價值體系下的“善”，也包容了王紹光對于國家基礎性能力的強調(diào)，反映其有效性的“治”，是“善”與“治”兩個方面的有機結(jié)合。

研究初步設想出一個五級指標體系，并擬將這些指標具體地操作化，以供具體評估之用。評估指標體系及其實際應用力圖體現(xiàn)宏觀與微觀、定性與定量、客觀與主觀、靜態(tài)與動態(tài)、動機與效果等多方面考量的有機統(tǒng)一和良性互動。各項指標還可能會層層細化，最后實現(xiàn)量化指標的體系化。由于篇幅所限，這個評估指標體系筆者將另文陳述。

(四)國家治理信息采集與數(shù)據(jù)處理研究

根據(jù)國家治理評估指標體系采集數(shù)據(jù)并建立若干關系數(shù)據(jù)庫。 高質(zhì)量的數(shù)據(jù)是滿足能力評估、橫向比較和縱向挖掘的分析需求的基礎，也是為科學決策提供有效支持的基本保障。在國家治理評估指標體系的基礎上，需要對每一個度量指標和觀測變量進行嚴格的內(nèi)涵界定和范圍設定，并通過建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)質(zhì)量度量標準和定義數(shù)據(jù)質(zhì)量目標，對采集數(shù)據(jù)進行有效的監(jiān)督和及時的清理。在數(shù)據(jù)采集上，遵循全面、系統(tǒng)的原則。因為每種數(shù)據(jù)來源都有一定的局限性，事物的本質(zhì)和規(guī)律隱藏在原始數(shù)據(jù)的相互關聯(lián)之中，只有融合集成各方面的原始數(shù)據(jù)，才能反映事物的全貌。根據(jù)大數(shù)據(jù)的時代特征，“數(shù)據(jù)化意味著要從一切太陽底下的事物中汲取信息，甚至包括很多以前認為與‘信息’根本搭不上邊的事情”。所以除了收集公共領域的公開數(shù)據(jù)以及與相關政府合作采集數(shù)據(jù)之外，還會通過網(wǎng)絡問卷調(diào)查及田野調(diào)查等形式采集不同類型的數(shù)據(jù)，并在此基礎上建立以關系數(shù)據(jù)庫(Relational Database)為主干的數(shù)據(jù)庫。

建立基于國家治理評估主題分析的數(shù)據(jù)倉庫。數(shù)據(jù)只是一些離散的元素，本身并沒有什么意義，通過聯(lián)結(jié)和整合數(shù)據(jù)，才能將其變?yōu)橛杏玫男畔?，通過對信息的分析，最后才能轉(zhuǎn)換為知識并產(chǎn)生行動和價值。因此，從不同的關系數(shù)據(jù)庫中進行數(shù)據(jù)提取、轉(zhuǎn)換和裝載(Data Extracting, Transformation and Loading，簡稱ETL)，將多種來源的數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一的定義和格式整合起來，以主題(如政治、社會、法制、行政等)為目標，建立以分析為主要功能的數(shù)據(jù)倉庫，是讓各種數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有利于治理決策和戰(zhàn)略規(guī)劃知識的最基礎也最關鍵的一步?！皵?shù)據(jù)倉庫(Data Warehouse)是一個面向主題的(Subject Oriented)、集成的(Integrated)、相對穩(wěn)定的(Non-Volatile)、反映歷史變化(Time Variant)的數(shù)據(jù)集合，用于支持管理決策?！?Bill Inmon，1991)只有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫，才便于對不同地區(qū)、不同部門的治理能力進行橫向比較以及沿時間軸進行縱向深入研究，讓連續(xù)檢測、分析、計劃、決策成為可能，使得數(shù)據(jù)的潛在價值得到最大限度發(fā)揮。

運用聯(lián)機分析處理(On-Line Analytical Processing，簡稱OLAP)技術對國家治理能力進行現(xiàn)狀評估和排名、實時監(jiān)控。雖然依靠數(shù)據(jù)支持決策已經(jīng)有很長的歷史，但數(shù)據(jù)介入決策所能達到的深度、廣度以及所具備的潛力卻有待挖掘。OLAP是數(shù)據(jù)倉庫系統(tǒng)的主要應用，專門設計用于支持復雜的分析操作，側(cè)重對決策人員和高層管理人員的決策支持，可以根據(jù)分析人員的要求快速、靈活地進行大數(shù)據(jù)量的復雜查詢處理，并且以一種直觀且易懂的形式將查詢結(jié)果提供給決策人員，以便他們準確掌握組織的發(fā)展狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行主動干預。研究將運用這一技術對不同地區(qū)、不同部門的治理能力現(xiàn)狀進行實時評估、排名和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題并提供決策數(shù)據(jù)支持。

(五)政府決策支持系統(tǒng)研究

通過數(shù)據(jù)挖掘(Data-Mining)技術探求國家治理能力提升的未來發(fā)展之道。預測未來，是大數(shù)據(jù)的核心價值，大數(shù)據(jù)使得規(guī)律的發(fā)現(xiàn)和驗證變得更為便捷可行。根據(jù)數(shù)據(jù)去探討“發(fā)生了什么”或“什么正在發(fā)生” 并不是最有價值的過程，只有在眾多數(shù)據(jù)中找到新的關聯(lián)，發(fā)現(xiàn)新的模式，在此基礎上預測未來的發(fā)展趨勢并根據(jù)這種趨勢進行下一步的決策和行動，才能創(chuàng)造數(shù)據(jù)最大的價值。數(shù)據(jù)挖掘(Data Mining)就是利用強大數(shù)據(jù)搜索和視覺化的分析方式，從雜亂無章的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，尋找到那些未知的關系和模式，并利用這些新的發(fā)現(xiàn)尋求未來的發(fā)展之道。所以，利用數(shù)據(jù)挖掘技術對國家治理能力中的不同要素與變量進行分析，可以幫助我們發(fā)現(xiàn)僅僅憑借已有經(jīng)驗難以發(fā)現(xiàn)的不同要素之間的相關關系，從而獲取潛藏的、有用的信息和知識, 根據(jù)數(shù)據(jù)挖掘的結(jié)果來調(diào)整已有政策，設計新的政策和措施，在此基礎上提高決策效率與效益，促使有關部門治理能力得到提升。

用“DW + OLAP + DM”的綜合方法來建設初級的決策輔助支持系統(tǒng)。研究的目標不是建立機器決策系統(tǒng)，而是政府決策輔助支持系統(tǒng)，即支持決策過程中的分析與判斷，而不是代替人決策。決策的目的不僅是為了提高決策的效率(Efficiency)，更是為了提高決策的有效性(Effectiveness)，它是一個應變能力強、交互式的人機系統(tǒng)，把人的判斷力和計算機的信息處理能力結(jié)合在一起，在提高決策者的效能的同時不妨礙他們的主觀能動性。避免僅靠經(jīng)驗決策和決策信息不完備導致的決策盲目性, 從而提高行政決策的科學性、合理性, 支持與強化決策過程。本研究將在工作 4.1(數(shù)據(jù)庫)，工作 4.2(數(shù)據(jù)倉庫)和工作5.1(數(shù)據(jù)挖掘)的基礎上，使用DW + OLAP + DM的綜合方法來建立基本的決策輔助支持系統(tǒng)，也就是用 DW來克服決策支持系統(tǒng)在早期傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中的大量歷史數(shù)據(jù)缺乏組織性、沒有統(tǒng)一的格式標準、數(shù)據(jù)雜亂且不穩(wěn)定、難以求解復雜的半結(jié)構(gòu)化等決策問題；用DM方法，從半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)倉庫中尋求因果關系和恒長關聯(lián)，實現(xiàn)提高決策質(zhì)量和調(diào)整政策方案的目的；用OLAP來實現(xiàn)決策需求的數(shù)據(jù)查詢輸入，完成復雜的分析操作和大數(shù)據(jù)量的復雜查詢處理，最終達到人機的有機結(jié)合，實現(xiàn)初級的決策輔助支持系統(tǒng)。

通過社會經(jīng)濟系統(tǒng)的建模與仿真來建設高級的政府決策輔助支持系統(tǒng)。SD(System Dynamics)和多Agent建模與仿真(MABMS)的政策實驗方法是當代西方最常用的兩種政策仿真方法。SD方法的主要特征是適合實現(xiàn)以數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)倉庫為基礎的宏觀指標仿真，而MABMS方法則適合從微觀的角度來模擬系統(tǒng)的內(nèi)在運行過程。本研究將綜合使用兩種方法來達到國家治理具體系統(tǒng)的宏觀和微觀的模擬、國家治理具體系統(tǒng)的內(nèi)在機制和外在行為的仿真。除了西方流行的方法外，還將使用錢學森主張的“綜合集成研討廳”系統(tǒng)工程方法，解決與國家治理相關的政治、經(jīng)濟、社會、文化等復雜決策仿真系統(tǒng)建模問題，實現(xiàn)決策系統(tǒng)的仿真、模擬、推演系統(tǒng)，以完成政策預演的模擬化。華中科技大學此前在軍事系統(tǒng)和水電系統(tǒng)中已經(jīng)成功實現(xiàn)系統(tǒng)模擬和兵棋推演系統(tǒng)，下一步的目標是在政府的政治、經(jīng)濟、社會等系統(tǒng)中實現(xiàn)建模、系統(tǒng)模擬、仿真和推演。通過政策預演的模擬化來實現(xiàn)政策制定信息、政策評價定量化、政策實施數(shù)據(jù)化，最終實現(xiàn)行政決策的科學性、合理性, 達到支持與強化決策過程的目的。

五、研究擬突破的重點、難點和主要創(chuàng)新之處

(一)擬突破的重點

中國國家治理體系的價值取向研究。國家治理即“善治”不僅僅是一個治理手段問題，或者治理的有效性問題，而且更是治理價值目標的問題。只有根據(jù)一定的價值目標，才能判斷各種治理手段在達成治理目標上的有效性。中國是一個擁有悠久歷史文化傳統(tǒng)的社會主義國家，傳統(tǒng)文化與社會主義的核心價值體系是中國國家治理體系所要達到的目標，應該根據(jù)這個總目標來選擇各種治理手段。

當代中國國家治理制度體系調(diào)查研究。國家治理體系不僅涉及正當性問題，還涉及有效性問題。前者強調(diào)國家治理體系的科學性與被認可性，這需要全面深化政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)以及黨的領導體制改革；后者強調(diào)國家治理體系的執(zhí)行能力，這需要深化行政體制改革，全面提高政府行政能力和法治水平。鑒于此，發(fā)現(xiàn)并完善符合上述要求的中國國家治理制度體系，需要對與此相關的立法和行政做出全面調(diào)查與研究。

建立具有中國特色的較為全面的國家治理評估指標體系。目前國內(nèi)外關于國家治理的評估指標非常多，但各有利弊，不太全面，且忽視了各國在歷史、文化、體制、經(jīng)濟發(fā)展階段的差異。本研究在前人研究的基礎上，根據(jù)中國價值觀與轉(zhuǎn)型社會特點，吸取改革開放三十多年來的成功經(jīng)驗，擬設計一套切實反映中國價值觀、能夠指導未來中國國家治理方向、包含五級指標具有可操作性的國家治理評估指標體系。

(二)研究的難點

根據(jù)前述國家治理評估指標體系，運用數(shù)據(jù)挖掘開展國家治理和決策的優(yōu)化研究，進而建立政府決策輔助系統(tǒng)，是本研究的難點。目前已經(jīng)實現(xiàn)的政府決策支持系統(tǒng)一般是關于較為容易定量計算的物理系統(tǒng)，比如水庫調(diào)度決策輔助系統(tǒng)，電網(wǎng)管理決策輔助系統(tǒng)，地理信息系統(tǒng)。在政治社會領域(例如國家安全問題、重大突發(fā)事件應急管理問題等)實現(xiàn)決策輔助系統(tǒng)，不僅涉及系統(tǒng)復雜性(決策問題規(guī)模宏大，參與部門眾多，涉及要素多，要素間耦合關系復雜等)、系統(tǒng)不確定性(環(huán)境態(tài)勢復雜多變，信息不完全、不準確或不確定)、橫向領域跨度大(管理科學、社會科學、經(jīng)濟學、政治學、軍事學等)，還涉及人的主觀能動性。

目前中國政府及公共領域公開與共享的數(shù)據(jù)非常有限，且進程緩慢，如何通過多種渠道采集和整合系統(tǒng)而全面的數(shù)據(jù)是本研究難點所在。

(三)主要創(chuàng)新之處

初步提出具有世界視野和中國特色的中國國家治理理論和實踐體系。通過深入研究中國傳統(tǒng)善治思想與社會主義核心價值體系，借鑒西方較為成熟的國家治理經(jīng)驗，提出符合當代中國人民與政府價值取向和現(xiàn)實需求的國家治理體系建設的理論體系、基本目標、原則、框架，是本研究在理論研究上有可能取得的重大創(chuàng)新之處。

構(gòu)建具有世界視野和中國特色的國家治理評估體系。嘗試將具有中國品格的國家治理體系目標、原則、框架具體化為具有中國特色的較為全面的國家治理評估指標體系，為國家治理的科學化、規(guī)范化提供可供測評的評估體系，為理論與實踐的互動提供多方面、多層次、高程度的轉(zhuǎn)換機制和運行通道。

構(gòu)建具有中國特色的國家治理的信息采集、數(shù)據(jù)處理和決策支持系統(tǒng)。嘗試將最新科學技術和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)服務于中國的國家治理體系，提升國家治理能力。嘗試運用數(shù)據(jù)挖掘的方法建立政府決策輔助系統(tǒng)，為全面提高國家治理能力提供詳實的數(shù)據(jù)分析和技術支持，是本研究在現(xiàn)實應用上有可能取得的重大創(chuàng)新之處。

責任編輯 胡章成

Promoting Modernization of National Governing System and Governance Ability

OUYANG Kang

(InstituteofStateGovernance,HUST,Wuhan430074,China)

This article is a research outline of “major issues on promoting modernization of national governance system and governance capacity” which is one of key projects of the Ministry of Education in 2014 presided by Ouyang Kang as the chief expert. This paper made a comprehensive discussion on the significance and value of this project research, systematically combed relevant research of internal and overseas, proposed research purposes, perspectives, ideas, and frameworks methods and so on, constructed a complete research system consisted of governance theory and comparison, system and policy, evaluation system and implementation plan, information collection and data processing, decision support system.

national governance system; governance ability; evaluation system; good governance

歐陽康, 華中科技大學國家治理研究院院長，哲學系教授、博士生導師，教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目首席專家，研究方向為馬克思主義哲學、社會認識論與國家治理研究。

2014-12-10

D63

A

1671-7023(2015)01-0001-09

①本文為歐陽康主持的2014年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干理論問題研究”(教社科司函(2014)177號)的中期成果之一。本課題研究綱要由歐陽康主持制定，參加課題研究設計的有歐陽康、齊海濱、吳毅、王曉升、陳剛、鐘書華、杜志章、楊治、栗志剛、饒傳平、張俊超、王玉明、樓宗元等。