衛(wèi)輝市財(cái)政局 徐光利

淺析公共財(cái)政管理中的預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)督

衛(wèi)輝市財(cái)政局 徐光利

現(xiàn)階段，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的控制與監(jiān)督力度薄弱，公共資源浪費(fèi)極為嚴(yán)重。為防范于未然，避免公共利益受到損害，各財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門及相關(guān)部門的當(dāng)務(wù)之急就是健全公共財(cái)政管理的有效預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。本文從公共財(cái)政管理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題、公共財(cái)政管理預(yù)算執(zhí)行存在問題的原因、優(yōu)化公共財(cái)政管理預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策等三個(gè)方面進(jìn)行了論述，希望相關(guān)部門能夠加強(qiáng)公共財(cái)政管理預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。

公共財(cái)政管理 預(yù)算執(zhí)行 監(jiān)督 控制

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政機(jī)構(gòu)的行政收支或財(cái)政運(yùn)行管理活動(dòng)是為了滿足主要的公共需求，這是公共財(cái)政的基本職能。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督與控制是行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政干預(yù)手段，控制與監(jiān)督財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行過程。政府持續(xù)跟蹤與控制公共服務(wù)所需財(cái)政資金的使用情況，旨在確保預(yù)算執(zhí)行的高效性、合法性與合理性，確保公共財(cái)政管理投入的資金獲得最高的收益率，兼顧社會(huì)公平正義與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、公共財(cái)政管理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

(一)缺少明確的執(zhí)行控制流程

公共財(cái)政管理強(qiáng)調(diào)流程管理的整體性，未對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行分解，以致整個(gè)過程缺少條理性，缺少全套的監(jiān)管制度。開展預(yù)算執(zhí)行工作時(shí)，各個(gè)部門各自為政，互相之間缺少交流，未能有效配合，整個(gè)預(yù)算執(zhí)行的控制與監(jiān)督完全脫節(jié)。

(二)信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善

預(yù)算管理模塊有一定的局限性，僅能有效控制超出支出部分，不能監(jiān)控采購(gòu)和簽約等相關(guān)過程。這種局限性大大降低實(shí)際工作效率，增加預(yù)算執(zhí)行的工作量。無(wú)法滿足財(cái)務(wù)工作的現(xiàn)代化、信息化的要求，造成信息系統(tǒng)與實(shí)際工作要求之間存在過大差距，從而嚴(yán)重影響整個(gè)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)缺少績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

一些財(cái)政部門缺少績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，沒有考察與檢查預(yù)算執(zhí)行的中期階段，也沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行后的最終結(jié)果進(jìn)行分析與總結(jié)。因此，沒有完善的控制監(jiān)督機(jī)制的約束，它的發(fā)展只能是放任自流，任其發(fā)展。

(四)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度、外部審計(jì)有待完善

我國(guó)側(cè)重公共財(cái)政管理的總量控制，總量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)就可行，至于其中的達(dá)成過程少有問津，出現(xiàn)嚴(yán)重的忽視管理的傾向。采用“收支兩條線”和“國(guó)庫(kù)集中支付”的手段，控制總支出總規(guī)模與總量。監(jiān)督的重點(diǎn)放在粗略控制層面上，缺少制約費(fèi)用支出質(zhì)量與效益的手段，也就不能從根本上履行監(jiān)督公共財(cái)政管理費(fèi)用支出的職能。因此，很難避免監(jiān)督失控。

我國(guó)有關(guān)審計(jì)工作的法律法規(guī)不夠健全，審計(jì)工作本身不夠規(guī)范，外部審計(jì)也無(wú)法有效的落實(shí)。保持審計(jì)工作的獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)外部審計(jì)的重要基礎(chǔ)。在我國(guó)，審計(jì)經(jīng)常被人誤解，認(rèn)為是故意在找茬，找難堪，所以工作中會(huì)受到不少刁難。另外，我國(guó)實(shí)現(xiàn)黨政一體監(jiān)督機(jī)構(gòu)，雖然可以多管齊下，以提高監(jiān)督效率。但是在實(shí)際工作中，會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不明確，用黨紀(jì)替代法律，用思想教育替代處罰。而這些做法進(jìn)一步加深了公共財(cái)政管理的監(jiān)督失控。

二、公共財(cái)政管理預(yù)算執(zhí)行中存在問題的原因

(一)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督缺少透明度

西方國(guó)家以政府財(cái)政預(yù)算編制、審批與執(zhí)行相分離為前提條件建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督主體擁有較大的自主性，可以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)利。民眾可以清楚的掌握了解預(yù)算執(zhí)行情況，順暢地對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià)，有較高的民眾監(jiān)督參與度，保證合理使用與調(diào)整公共財(cái)政預(yù)算。而我國(guó)則有著很大的不同，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)往往有約束預(yù)算監(jiān)督機(jī)制建立的權(quán)力，民眾參與度較低，財(cái)政預(yù)算也不夠透明，以至于很難執(zhí)行監(jiān)督職能，監(jiān)督的效果也就大大降低。

(二)預(yù)算監(jiān)督程序不規(guī)范

西方國(guó)家有著健全的財(cái)政監(jiān)督法律制度，整個(gè)監(jiān)督的實(shí)施須遵照既定的法律制度的要求，用明確的監(jiān)督管理程序指導(dǎo)預(yù)算的執(zhí)行。我國(guó)缺少健全的監(jiān)督法律制度體系，相關(guān)管理辦法缺少較高的可操作性。我國(guó)仍舊靠行政權(quán)力解決預(yù)算編制、執(zhí)行與審批過程中出現(xiàn)的沖突與問題，特別注重依靠領(lǐng)導(dǎo)做決策，沒有設(shè)立固定的解決問題的機(jī)制。

(三)預(yù)算監(jiān)督主體的權(quán)威性不高

我國(guó)預(yù)算監(jiān)督主體包括國(guó)家預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)：財(cái)務(wù)部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和人大常委會(huì)，還包括社會(huì)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)與個(gè)人：社會(huì)公眾、政黨組織、新聞媒體。在這些監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)中，財(cái)務(wù)部門是預(yù)算監(jiān)督控制的主要機(jī)構(gòu)，而人大、社會(huì)公眾其它監(jiān)督主體的監(jiān)督控制職較為有限。西方國(guó)家在監(jiān)督主體上與我國(guó)有著很大區(qū)別，立法機(jī)關(guān)占據(jù)西方國(guó)家公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督主體的第一要位，預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性與客觀性可以得到很好實(shí)現(xiàn)。

(四)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制力量薄弱

西方國(guó)家擁有強(qiáng)大的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，可以控制與制約公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行狀態(tài)。與西方國(guó)家相比，我國(guó)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制力量薄弱，依靠行政單位的層級(jí)關(guān)系控制中央與地方預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置。預(yù)算安排的實(shí)現(xiàn)是通過行政審批再進(jìn)行下?lián)艿姆绞?。因此，加大?duì)預(yù)算資金審查和監(jiān)督難度，也為監(jiān)督主體共同參與控制與監(jiān)督設(shè)置了太多障礙。

三、優(yōu)化公共財(cái)政管理的預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策

我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)督機(jī)制要想達(dá)到高效、權(quán)威、公正、透明的監(jiān)督成效還有很長(zhǎng)一段路要走。

(一)變革預(yù)算監(jiān)督管理理念

我國(guó)政府有著濃厚的行政化色彩，長(zhǎng)期以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)都很少具備為民服務(wù)意識(shí)，更別說具備主動(dòng)接受監(jiān)督主體監(jiān)督的意識(shí)。因此，需要轉(zhuǎn)變政府財(cái)政部門預(yù)算監(jiān)督理念，提升財(cái)政部門接受多主體監(jiān)督的意識(shí)。讓公共財(cái)政資金能真正用之于民，服務(wù)于民，提高政府形象，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，將公共財(cái)政資金用來(lái)為民眾謀取最大化福祉。

(二)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督法制建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)法律體系還不夠健全，沒有對(duì)預(yù)算監(jiān)督主體具體化、明確化，在監(jiān)督與控制預(yù)算執(zhí)行時(shí)會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依的情況。因此，要健全我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督法律體系。完善《預(yù)算法》,明確預(yù)算執(zhí)行過程中的職責(zé)界定，給出公平合理的權(quán)責(zé)規(guī)定。要清楚明確規(guī)定預(yù)算監(jiān)督主體的職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)督程序與手段、法律責(zé)任等，以強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性，為整個(gè)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督過程提供強(qiáng)有力的法律保障。

(三)重視機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力分配的制衡

要實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督與控制，就需要確保審計(jì)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力分配的獨(dú)立性，并注重機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力分配的制衡。因此，在控制與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程時(shí)，可以將不利因素扼殺在萌芽狀態(tài)，以保證公共資金的安全與有效使用。在整個(gè)預(yù)算執(zhí)行制度體系中，制定以國(guó)庫(kù)管理制度為基礎(chǔ)的有效公共資金收支系統(tǒng)是監(jiān)督與控制預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)。在國(guó)庫(kù)集中收支與政府收支、政府采購(gòu)與財(cái)政制度的兩者之間必須相互制約，要在機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力分配上形成相互約束關(guān)系，并要定期監(jiān)督與管理負(fù)責(zé)收支與賬戶管理的機(jī)構(gòu)。

(四)擴(kuò)大預(yù)算執(zhí)行的透明度

我國(guó)正努力建設(shè)社會(huì)主義民主法制國(guó)家，作為政府審計(jì)機(jī)關(guān)、立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)民眾公開公共資金的預(yù)算執(zhí)行情況。國(guó)民在充分了解政府預(yù)算與審計(jì)工作情況后，可以良好地監(jiān)督公共財(cái)政。因此，當(dāng)審計(jì)人員把政府運(yùn)行情況向社會(huì)民眾公布后，公眾輿論所帶來(lái)的壓力可以讓審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員意識(shí)到自身錯(cuò)誤，以及時(shí)予以糾正，可以有效扼制可能的違法違紀(jì)行為。在我國(guó)，政府預(yù)算執(zhí)行與審計(jì)透明度不高，也就不能夠有效嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為，公共資金遭受較大損失。因此，必須向社會(huì)公眾公開政府預(yù)算情況與執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告。

(五)加強(qiáng)財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制

1、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，成立內(nèi)審工作領(lǐng)導(dǎo)小組。年度工作計(jì)劃要包括審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審常態(tài)化管理。除了對(duì)財(cái)務(wù)收支、專項(xiàng)資金使用進(jìn)行審查外，還要監(jiān)控內(nèi)部控制的實(shí)施狀況。對(duì)內(nèi)審中發(fā)現(xiàn)的問題，提出合理的整改意見，通過提高財(cái)政系統(tǒng)工作人員的業(yè)務(wù)能力，并完善規(guī)章制度，以進(jìn)一步提高內(nèi)部控制水平，提升內(nèi)審成效。

2、引進(jìn)外部監(jiān)督

財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)引進(jìn)外部監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督審查本機(jī)關(guān)的財(cái)政工作，以阻絕違法違紀(jì)行為的發(fā)生，提高工作效率。依托互聯(lián)網(wǎng)，設(shè)立網(wǎng)上舉報(bào)投訴平臺(tái)，并通過此平臺(tái)及時(shí)發(fā)布本機(jī)關(guān)財(cái)政工作情況。以政務(wù)公開的方式，向社會(huì)公眾公布資金撥付、資金使用等方面的情況，以主動(dòng)接受民眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)財(cái)政機(jī)關(guān)管理公共資金的民主化、科學(xué)化、透明化、公開化。

四、結(jié)束語(yǔ)

公共財(cái)政管理中的預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)督屬于體系化工作，它決定預(yù)算目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的改革，公共財(cái)政管理體制提出了更高的預(yù)算執(zhí)行工作要求。為此，各級(jí)政府部門及其管理部門必須設(shè)立合理的預(yù)算管理制度，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)督的力度，科學(xué)配置公共財(cái)政資源，建立控制與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的制約與制衡機(jī)制。以滿足政府公共管理需求，滿足廣大人民群眾的普遍利益。從而阻塞財(cái)政工作的漏洞，保證國(guó)有資產(chǎn)的完整性，提高公共財(cái)政資金的科學(xué)使用率，促進(jìn)公共財(cái)政管理部門的良性循環(huán)與發(fā)展。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.21.005