對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的思考

翟年祥，劉丹霞，黃芮

摘要:一直以來遭受口誅筆伐的養(yǎng)老金雙軌制終被廢除，伴隨著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革，養(yǎng)老金制度取得了里程碑式的進步。但并軌后，退休金差別卻“濤聲依舊”，公務(wù)員職業(yè)年金的建立掀起了大眾關(guān)于養(yǎng)老金公平又一輪的爭議。巨大的轉(zhuǎn)制成本、三大風(fēng)險的應(yīng)對，都是養(yǎng)老金改革亟待解決的問題。如何順利推進改革，完善政策措施，我們可以結(jié)合本國國情，借鑒國際經(jīng)驗，推遲退休年齡。同時引入彈性退休制，建立名義賬戶制，實行延期福利，促進企業(yè)年金的廣覆蓋，建立多層次養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)公平和效率以及養(yǎng)老制度可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老金并軌；職業(yè)年金；延遲退休；名義賬戶制

中圖分類號:F842.6

作者簡介：翟年祥，安徽大學(xué)管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：社會學(xué)、公共管理；劉丹霞，黃芮，安徽大學(xué)(合肥 230039)。

基金項目：安徽大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目(J18511092)

收稿日期：2015-02-28

一、改革背景

2015年1月，《機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》發(fā)布，規(guī)定2014年10月1日開始機關(guān)事業(yè)單位實行養(yǎng)老保險改革。這項改革標(biāo)志著養(yǎng)老金雙軌制時代的結(jié)束，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)同步，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險繳費由單位和個人負(fù)擔(dān)，單位按本單位工資總額的20%繳費，個人按本人繳費工資的8%繳費，個人繳費形成個人賬戶。同時遵循“60%托底，300%封頂”的原則，個人繳費工資基數(shù)不包括超過當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，同時低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，以60%為基準(zhǔn)繳費工資。建立職業(yè)年金制度，同樣實行單位和個人分擔(dān)繳費的方式，單位繳費比為工資總額的8%，個人繳費比為工資的4%以保障改革后機關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇不降低。

為了保證機關(guān)事業(yè)單位人員退休后總體待遇水平不降低，機關(guān)事業(yè)單位強制性建立職業(yè)年金。職業(yè)年金的建立，是否會引發(fā)新的不公？這成為社會上又一爭論焦點。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革引發(fā)公平爭議

養(yǎng)老金并軌后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險實行個人、單位共擔(dān)養(yǎng)老保險繳費。單位按本單位工資總額的20%繳費，個人按繳費工資的8%繳費。這種繳費制度在形式上同企業(yè)一致，程序上實現(xiàn)了公平，有利于保障領(lǐng)域公平的提升。但是公平包括程序公平和結(jié)果公平，程序公平并不意味著結(jié)果公平。改革后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險金將和企業(yè)養(yǎng)老保險金分開建賬，分別管理使用。為使機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇不降低，機關(guān)事業(yè)單位強制建立了職業(yè)年金制度。而企業(yè)年金的覆蓋率不足20%，且大多是國企和央企。公務(wù)員退休金待遇不會降低，而企業(yè)職工養(yǎng)老金又難以實現(xiàn)跨越式增長，因此，雖然實現(xiàn)了養(yǎng)老金并軌，機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工退休待遇仍將有很大差距，并軌被質(zhì)疑“流于形式而背于保障公平的初衷”。

中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心主任鄭功成表示，養(yǎng)老金并軌后，機關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險必定低于現(xiàn)有水平。但輔之以強制性的職業(yè)年金，總體養(yǎng)老金水平不會下降。企業(yè)如果不能普遍建立企業(yè)年金，企業(yè)職工養(yǎng)老金水平仍然會低于擁有職業(yè)年金的機關(guān)事業(yè)單位人員。養(yǎng)老金并軌是否能實現(xiàn)結(jié)果公平還有待考證，但不可否認(rèn)的是并軌實現(xiàn)了養(yǎng)老保障的分配公平。并軌實現(xiàn)的制度統(tǒng)一為分配水平的公平奠定了制度基礎(chǔ)，對于提高統(tǒng)籌層次、完善養(yǎng)老保險體系具有重大意義。

在肯定改革帶來的積極影響的同時，我們還應(yīng)認(rèn)識到許多后續(xù)問題需要解決。巨大的轉(zhuǎn)制成本、“老人”“中人”“新人”養(yǎng)老金的“三筆錢”從何處來、三大風(fēng)險的應(yīng)對以及社保基金的保值增值，都成為消除改革陣痛，推進改革順利進行亟需面對的問題。

三、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革存在的問題

(一)巨大的轉(zhuǎn)制成本

養(yǎng)老金并軌是從制度結(jié)構(gòu)、籌資經(jīng)辦、待遇計發(fā)、調(diào)整機制、管理服務(wù)等方面進行的制度改革。在舊制度向新制度轉(zhuǎn)軌的過程中，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險存在的“隱性債務(wù)”將逐漸顯現(xiàn)出來，形成轉(zhuǎn)制成本。總結(jié)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的改革歷程，由于轉(zhuǎn)制成本的處理不當(dāng)，導(dǎo)致個人賬戶長期空賬運行，損害了保障的效率。因此，在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中，應(yīng)該妥當(dāng)處理制度歷史債務(wù)問題。

據(jù)了解，機關(guān)單位中人帶來的轉(zhuǎn)制成本約4.5萬億，事業(yè)單位中人帶來的轉(zhuǎn)制成本約3.7萬億。針對如何覆蓋巨額的轉(zhuǎn)制成本這一問題，上海金融與法律研究院研究員聶日明提出了兩個思路：一個是由國家財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，一個是用城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金彌補缺口。但這兩種方法實施起來都將面臨巨大困難。聶日明指出企業(yè)養(yǎng)老保險改革時的轉(zhuǎn)制成本和過渡養(yǎng)老金都由財政支付，直到今天才逐漸平衡。因此一方面財政難以負(fù)擔(dān)；另一方面，若占用企業(yè)養(yǎng)老金存量，這又是對企業(yè)職工的一種掠奪。兩條道路都面臨著巨大壓力。

(二)“三筆錢”的處理問題

清華大學(xué)公共管理學(xué)院楊燕綏教授指出，面對巨大的轉(zhuǎn)制成本，養(yǎng)老保險改革涉及“三筆錢”的處理問題?！暗谝还P錢”是退休老人的養(yǎng)老金問題。養(yǎng)老保險改革前機關(guān)單位人員的退休金來自財政撥款，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金有財政撥款也有單位自籌。改革后原由財政支付的養(yǎng)老金應(yīng)逐步實現(xiàn)社會化，但也不能完全由城鎮(zhèn)職工積累資金解決，財政還是要將之納入預(yù)算范圍?！暗诙P錢”是“中人”的養(yǎng)老金問題?！爸腥恕笔窃诟母锴皡⒓庸ぷ鳎母锖笸诵莸哪遣糠秩??！爸腥恕边^去的工作期限視為已繳費的期限。當(dāng)年企業(yè)改革由于政策原因造成空賬問題嚴(yán)重。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后也會出現(xiàn)類似問題。例如改革后異地遷徙視同繳費導(dǎo)致的空賬問題該如何應(yīng)對?！暗谌P錢”是養(yǎng)老金并軌后，事業(yè)單位須繳納本單位工資總額的20%。針對這20%的單位負(fù)擔(dān)的資金來源也產(chǎn)生了很大的爭議。中央政府、地方政府、單位、個人該如何合理擔(dān)負(fù)上述“三筆錢”，這是改革繞不開的政策問題。

(三)三大風(fēng)險的應(yīng)對

養(yǎng)老金并軌后面臨著三大風(fēng)險。一是指數(shù)風(fēng)險。例如并軌后參加養(yǎng)老保險的人數(shù)增長速度放緩、領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)增長速度卻有所提升，延遲退休的政策遲遲未能出臺，隨著經(jīng)濟增長、工資增長增速放緩，養(yǎng)老金存在基金支付壓力。二是公共便車風(fēng)險。搭便車現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)于養(yǎng)老保險制度實施過程中。15年的最低繳費期限過短導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金積累過少，一方面養(yǎng)老金并軌難以維持老年生活，另一方面也加大了制度的支付壓力，待遇的剛性也使公眾熱衷于搭便車，助長了道德風(fēng)險。三是擠出市場風(fēng)險。首先是養(yǎng)老保險繳費率過高。據(jù)調(diào)查，美國企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率只有6.2%，日本、德國分別為8.25%、9.3%，就連國際上公認(rèn)的高福利國家——瑞典也只有9.25%，都比中國企業(yè)低了10個多百分點。中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞對《經(jīng)濟觀察報》說，企業(yè)社保繳費壓力主要來自于養(yǎng)老保險繳費。其次，養(yǎng)老保險政策制定、基金投資運營管理、管理經(jīng)辦以及監(jiān)督控制都是由政府主導(dǎo)。政府過多的控制權(quán)導(dǎo)致腐敗率增加，代理人和投資人專業(yè)性偏低，機構(gòu)投資數(shù)量不足，市場缺乏競爭力，動力不足，只能依賴政府。養(yǎng)老金并軌要處理好這三大風(fēng)險，須制定詳細(xì)的方案并有效執(zhí)行，保證基金的保值增值，提升社保經(jīng)辦能力和水平，加快提高統(tǒng)籌層次。

(四)社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}

據(jù)報道，中國很多地方都存在社?；鹑笨诤蛡€人賬戶空轉(zhuǎn)問題。中國社會科學(xué)院副院長李揚表示，2023年城鎮(zhèn)企業(yè)職工包括機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險將出現(xiàn)收不抵支的情況，2050年累計缺口將達到802萬億元。

目前社?；鸾Y(jié)余大多數(shù)存銀行、購買國債，投資渠道單一。通過這種方式社?；鸬陌踩噪m然得以保證，卻犧牲了收益和效率，得不償失。養(yǎng)老金并軌后，機關(guān)事業(yè)單位加入繳費隊伍，基金結(jié)余將大大增加。因此，如何完善基金保值增值機制，增加社?；鹗找妫蔀楦母镓叫杞鉀Q的問題。

四、對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的建議

(一)建立名義賬戶制

多年來我國養(yǎng)老保險一直出現(xiàn)賬戶虧空問題，從2001年開始進行做實個人賬戶的試點工作。東北三省試點不僅沒有獲得成功，反而引發(fā)了一系列問題，中國社會科學(xué)院世界社會保障中心主任鄭秉文稱做實個人賬戶的做法不能再提。人力資源與社會保障部數(shù)據(jù)顯示，做實個人賬戶試點13年，做實賬戶額從790億元提高到了4154億元，但空賬規(guī)模也從1.1萬億元擴大到3.1萬億元，空賬額與做實賬戶額差距越拉越大。做實個人賬戶，基金沒有收益率，跑不過CPI，將財政資金存入個人賬戶無異于增加“沉睡的資金”，個人賬戶基金越大，福利損失越大。相比之下，由于允許市場化運營，作為戰(zhàn)略儲備的全國社會保障基金，自2000年成立到2013年底，年均累計投資收益率8.13%，遠(yuǎn)超同期2.46%的年均通貨膨脹率。鄭秉文認(rèn)為，目前需要做的是將養(yǎng)老保險個人賬戶做成一個記賬的載體和憑證，即名義賬戶制。可通過擴大個人賬戶比例，增強繳費積極性的做法對參保人產(chǎn)生激勵作用。名義賬戶制是現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制、待遇確定型與繳費確定型混合的制度模式。名義賬戶制既具有現(xiàn)收現(xiàn)付制的特點，資金當(dāng)期征收當(dāng)期使用；又具有積累制的特點，個人賬戶是名義的，起到記賬的作用，并沒有實際的錢存在賬戶里，但是參保人員退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金是根據(jù)名義賬戶的記錄額領(lǐng)取的。

名義賬戶制有利于解決轉(zhuǎn)型成本的問題，當(dāng)年瑞典、拉脫維亞、意大利、波蘭等歐亞六國均實現(xiàn)了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向名義賬戶制的過渡，解決了轉(zhuǎn)型成本的難題。在名義賬戶制下，個人賬戶只起到記賬作用，實際資金投入資本市場進行投資運營，有利于資金的保值增值和投資積累。同時名義賬戶制靈活性大、便攜性好，有利于擴大統(tǒng)籌范圍，提高統(tǒng)籌水平，促進勞動力合理流動。

(二)延遲退休年齡

目前我國老齡人口以每年800萬以上的規(guī)模激增，人均壽命也在提高。隨著人口老齡化的發(fā)展，每個勞動年齡人口所需供養(yǎng)的老齡人口不斷增加。國務(wù)院副總理馬凱接受社會保障專題詢問時，表示我國養(yǎng)老保險繳費面臨兩大問題，一是企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)重，“五險一金”占工資總額的40%至50%，不利于提高企業(yè)競爭力；另一方面社?；鹗杖朐龇∮谥С鲈龇?，不利于可持續(xù)發(fā)展，降低繳費水平會影響當(dāng)期收入。此種局面必然要求勞動人口推遲退休年齡?，F(xiàn)階段我國退休年齡一般為男性職工60歲，女性職工50至55歲，發(fā)達國家退休年齡一般為65至67歲，我國退休年齡還是有很大的提升空間的。英國規(guī)定2010年4月5日之前的退休年齡為男性65歲，女性60歲。4月6日之后男女統(tǒng)一65歲退休。并且規(guī)定逐步延長退休年齡，擬從 2024年4月6日至2046年4月5日期間延長到68歲，以減少養(yǎng)老金支付壓力。法國從20世紀(jì)80年代開始涉及繳費年限問題，1993年法國政府將繳費年限從37.5年延長到40年，2010年法國政府又將繳費年限提高到41年。與此相比，中國養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取門檻較低，雇員退休且個人繳費和視同繳費年限滿十五年可按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金。這導(dǎo)致許多35歲以前的年輕人繳費不積極，傾向于選擇臨近退休年齡累計繳納。因此，延遲退休對于緩解財政壓力，增加經(jīng)濟活動人口，促進養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展有很大的意義。為了使公眾形成合理的社會心理預(yù)期，有必要逐步延長退休年齡。第一步可將女公務(wù)員退休年齡延長到60歲；第二步，在15年之內(nèi)，將退休年齡由60歲提高至65歲。統(tǒng)一男女職工退休年齡一方面保證了女性的工作權(quán)利和發(fā)展機會，另一方面也能增加女性的經(jīng)濟利益和福利待遇。[10]

(三)引入彈性退休機制

延遲退休年齡主要是因為養(yǎng)老金個人賬戶收益率低，再加上通貨膨脹，基金一直處于貶值狀態(tài)，養(yǎng)老金支付差額增加了統(tǒng)籌賬戶支付壓力，因此延遲退休很有必要。但不同的職業(yè)群體對退休年齡有不同的期許。據(jù)了解，一線工人等從事體力工作的職工，對延遲退休持反對意見；而機關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)高管則相反，他們大多贊成延遲退休年齡；專業(yè)技術(shù)人員，例如醫(yī)生、工程師、科技工作者，往往資歷越老，經(jīng)驗越豐富，越吃香，這部分職業(yè)群體往往愿意延遲退休。[11]考慮到上述情況，政策應(yīng)根據(jù)不同群體需要，制定彈性退休制度。從事知識經(jīng)濟領(lǐng)域工作的腦力勞動者，可延長退休年齡；而從事體力勞動的職工，可適當(dāng)提前退休。允許勞動者在退休年齡、退休方式、退休收入方面有較大的自主性，從而解決不同職業(yè)群體之間公平與效率的關(guān)系。

(四)實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值

近年來，養(yǎng)老金規(guī)模越來越大，大部分資金存入銀行或購買國債。由于缺乏科學(xué)合理的投資運營渠道，養(yǎng)老金貶值縮水嚴(yán)重。解決這一難題的有效措施之一是實現(xiàn)養(yǎng)老金市場化運營，探索市場化道路需要一攬子路線圖、頂層設(shè)計以及“摸著石頭過河”的精神。

確保社保基金安全和保值增值，可從以下幾個方面入手：一是合理配置基金資產(chǎn)。根據(jù)政策需求和市場運營狀況計劃配置并適時調(diào)整，國家安排能源、交通等大型項目時可優(yōu)先安排一部分養(yǎng)老金參與其中，發(fā)行高于銀行存款利率的特定國債，在國有重點企業(yè)改制上市時允許部分養(yǎng)老金以投資者身份參股，在堅持一定比例銀行存款和國債的前提下投資流動性好的金融產(chǎn)品等；二是做好投資產(chǎn)品的管理工作，發(fā)揮銀行存款、金融債券、信托存款等的基礎(chǔ)性作用，改善投資組合結(jié)構(gòu)，拓展實業(yè)投資項目，公開市場投資產(chǎn)品管理，提高收益；三是強化風(fēng)險防范工作，加強投資的投后管理，改進監(jiān)督考核機制；四是大力推進投資管理的法制建設(shè)，改革社?；鹜顿Y管理體制和運行機制，提高投資管理效率；五是加強基金管理員工隊伍建設(shè)，進行職業(yè)培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)，適應(yīng)市場形勢變化，保證資金更好地運營和管理。

(五)引入延期福利，建立三元組合養(yǎng)老金

公務(wù)員薪酬水平應(yīng)遵循“全面保障、合理補償、適度激勵、終身約束”幾大原則。按公務(wù)勞動分配，保障公務(wù)員的基本生活；同時按照責(zé)任和競爭原則，給予適度激勵；通過職級晉升和薪酬獎勵，激勵公務(wù)員勤政為民；基于防腐自律和延期支付的原則，通過提供健康護理、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健等延期福利，為公務(wù)員購買待遇包，與服務(wù)掛鉤，作為保留人才和終身約束的長效機制。參考美國聯(lián)邦公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)分為四大塊：基本工資、津貼補貼、績效獎金、福利保險，這樣的薪酬結(jié)構(gòu)起到了很好的內(nèi)生防腐效應(yīng)。借鑒美國的公務(wù)員薪酬制度，我國可以建立公務(wù)員養(yǎng)老金三元組合結(jié)構(gòu)，即基本養(yǎng)老金+職業(yè)養(yǎng)老金+廉政獎勵養(yǎng)老金。同時抑制津貼補貼的增長，應(yīng)根據(jù)不同的地區(qū)差異制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，合理控制津貼占薪資的比重。并引導(dǎo)建立公務(wù)員呈斜線上升趨勢的終身收入期望的薪酬結(jié)構(gòu)，合理分配收入。[12]

(六)構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險制度體系

2015年實行的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位強制性建立企業(yè)年金，作為基本養(yǎng)老保險的補充。職業(yè)年金可謂是這次改革中最大的亮點，作為“第二保險”，彌補了公務(wù)員因制度改革降低的那部分，使公務(wù)員養(yǎng)老金替代率仍能達到退休前工資的80%至90%。但是公務(wù)員職業(yè)年金的建立也引發(fā)了新的不公。據(jù)測算，我國企業(yè)年金覆蓋率僅為6%，而且大部分還是國有企業(yè)和中央企業(yè)，這樣機關(guān)企事業(yè)單位養(yǎng)老待遇仍然存在差距。養(yǎng)老金并軌后實現(xiàn)了機關(guān)企事業(yè)單位基礎(chǔ)制度的統(tǒng)一，但大幅度降低公務(wù)員養(yǎng)老金待遇是不現(xiàn)實的，因此，加快企業(yè)年金全覆蓋，填補企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位人員的退休待遇，是很有必要的。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗，建立第三方擔(dān)保的，為企業(yè)年金的受益人設(shè)置一道安全屏障，對企業(yè)年金進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

同時政府還應(yīng)重視個人儲蓄的作用，給予個人養(yǎng)老儲蓄一定的減稅免稅優(yōu)惠政策，鼓勵個人為了退休后更高的生活水平購買商業(yè)養(yǎng)老保險，建立多層次養(yǎng)老保險體系。同時強化家庭的養(yǎng)老作用，促進代際交流，降低社會養(yǎng)老成本。

我國公務(wù)員完整的養(yǎng)老保險制度體系應(yīng)分為四大塊：基本養(yǎng)老保險金，替代率為40%至50%，體現(xiàn)公平；職業(yè)年金，替代率為20%至30%，體現(xiàn)效率和公平；個人儲蓄養(yǎng)老保險，替代率為20%至30%，體現(xiàn)效率；家庭養(yǎng)老，體現(xiàn)中華傳統(tǒng)美德。

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Reflection about Reform of Civil Servants’ Endowment Insurance System

Zhai Nianxiang, Liu Danxia, Huang Rui

Abstract:The system about pension which suffered condemning has finally been abolished. With the reform of civil servants’ endowment insurance system, Chinese pension system has made great progress. But there is still a dispute about equity. The great costs of transition and three kinds of risk are to be solved. In order to promote the reform and perfect the measures, we can combine national conditions and international experiences. What’s more, the government should delay retirement, build Notional Defined Contribution, introduce deferred benefits, expand coverage of enterprise annuity, build multi-level endowment insurance system, acquire the unity between equality and efficiency, and realize sustainable development of the pension system.

Key words:pension merge; occupational pension; delay retirement; notional defined contribution

責(zé)任編輯：劉海濤