張雪雪
關(guān)于土地用途管制的比較研究及借鑒意義
張雪雪
隨著中國社會不斷發(fā)展進(jìn)步和城市化進(jìn)程的加快,我國越來越多地面對城市面積不斷擴(kuò)張、農(nóng)用地被征用、土地資源緊張、環(huán)境污染加重等一系列社會和環(huán)境問題,土地用途管制制度的重要性也日益顯現(xiàn)出來。結(jié)合西方國家的土地用途管制制度,通過比較性研究,分析我國土地用途管制制度的現(xiàn)狀、必要性、存在的問題以及國外土地用途管制的特點(diǎn),概括出二者的區(qū)別之處,從而提出對我國土地用途管制制度進(jìn)一步完善的合理性建議。
土地用途管制制度;土地管理法;土地總體規(guī)劃;借鑒意義
土地用途管制早已不是新鮮事物,在西方一些發(fā)達(dá)國家存在已久,比如德國、美國、加拿大、日本、澳大利亞等一些發(fā)達(dá)的國家。土地用途管制制度在日本、美國、加拿大等國被稱為“土地使用分區(qū)管制制度”,在英國叫作“土地規(guī)劃許可制度”,在法國和韓國等被稱為“建設(shè)開發(fā)許可制”。雖然在各個(gè)國家和地區(qū)的名稱不同,但是該制度的內(nèi)容和方法大同小異。[1]我國是在20世紀(jì)90年代末才開始采用土地用途管制制度的,在此之前一直是采用分級限額審批制度。1998年,《土地管理法》經(jīng)過第九屆全國人民代表大會第四次會議修訂后,在總則部分明確寫入了土地用途管制制度,由此凸顯了制度的重要性。到目前為止,該制度在我國經(jīng)歷了不到20年短暫的時(shí)間,尚處于不完善的起步發(fā)展階段。我國現(xiàn)行《土地管理法》第四條規(guī)定:“國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對耕地實(shí)行特殊保護(hù)?!蓖瑫r(shí)該條也是對我國土地用途管制制度的綱領(lǐng)性規(guī)定。自此,土地用途管制制度在我國正式確立。新《土地管理法》所稱的土地用途管制,是指國家為保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào),通過編制土地利用總體規(guī)劃,劃定土地用途區(qū)域,確定土地使用限制條件,使土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地。[2]
我國土地用途管制制度主要由土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和土地用途變更管制組成。土地利用規(guī)劃主要是以土地利用總體規(guī)劃確定土地用途分區(qū),作為土地用途管制的基礎(chǔ);土地利用計(jì)劃對近期或年度土地利用活動進(jìn)行具體的部署和安排,是土地利用總體規(guī)劃的具體落實(shí),也是建設(shè)用地審批的直接依據(jù);土地用途變更管制是目前我國土地用途管制的核心。[3]我國的土地用途管制制度畢竟起步晚,相關(guān)法律體系尚未形成,因此很多規(guī)定都是綱領(lǐng)性的,在實(shí)踐中缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力。根據(jù)我國目前土地方面的法律規(guī)定來看,不僅對于土地用途管制制度本身只是框架性的,同時(shí)也缺乏具體操作執(zhí)行的依據(jù)和量化的標(biāo)準(zhǔn)。這也是這一政策效率低下的主要原因。再加上在具體實(shí)施該制度時(shí),中央和地方也沒有具體的職權(quán)劃分,權(quán)力界限模糊,這實(shí)質(zhì)上給予了地方政府過多的自由裁量權(quán),而地方政府在經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的驅(qū)使下,往往以公共利益為由違法、違規(guī)征收農(nóng)村土地進(jìn)行城市化建設(shè),導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重的土地用途管制政策失靈現(xiàn)象。
與國外一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比,土地用途管制制度在我國的產(chǎn)生有著極其相似的社會背景。當(dāng)原有的制度已經(jīng)不能解決新的社會矛盾所帶來的問題的情況下,就意味著,必將會有新的制度出現(xiàn)來調(diào)整和改變當(dāng)下的局面。具體來講主要是城市化建設(shè)導(dǎo)致大量占用農(nóng)村土地,致使耕地面積銳減,土地市場混亂、社會矛盾層出不窮,生態(tài)環(huán)境也隨之惡化,由此便催生了新制度的誕生。因此,土地用途管制制度在各個(gè)國家都有一個(gè)共同的、普遍的價(jià)值追求:依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針,嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,落實(shí)耕地總量動態(tài)平衡的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和土地的持續(xù)利用,達(dá)到社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益的最優(yōu)化。[4]
但是,由于中國與美國、加拿大、澳大利亞、日本等國家所處的社會發(fā)展階段明顯不同,也使得同樣是土地用途管制制度,在操作運(yùn)行過程中卻呈現(xiàn)出諸多不同的特點(diǎn)。但是無論是在人少地多的美國、加拿大這樣的國家,還是在人多地少的日本及我國臺灣地區(qū),都普遍實(shí)行嚴(yán)格而又規(guī)定詳細(xì)的土地用途管制制度。我國明顯屬于人多地少的國家,隨著城市化建設(shè),農(nóng)用地不斷被侵占導(dǎo)致土地市場混亂、生態(tài)環(huán)境急劇惡化等社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì),按照目前的人口增長速度,到2030年人口將突破16億,屆時(shí)中國的土地將如何面對如此龐大的人口壓力,這是我國不久將要面臨的重大而且嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),因而土地用途管制的重要性亟須得到重視。也有一些樂觀派學(xué)者指出,城市化建設(shè)完全不會導(dǎo)致我國耕地面積減少,筆者認(rèn)為這種說法是極其缺乏客觀依據(jù)的。盡管在世界上存在這種城市化建設(shè)并未導(dǎo)致耕地面積減少的情形,但是這種情形似乎也只能出現(xiàn)在諸如日本這種國土面積極其狹小的國家。對于我國遼闊的國土面積而言,在城市化建設(shè)過程中和城市不斷恣意擴(kuò)張的同時(shí),適時(shí)地將農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)有效合理的轉(zhuǎn)化和配置,讓二者之間同步銜接得當(dāng)是極其浩大而艱巨的工程。我們固然不能將理想狀態(tài)看作是必然結(jié)果,否則就是空談。這其中也就必然需要土地用途管制制度來發(fā)揮其應(yīng)有控制、調(diào)節(jié)和平衡的制度工具的作用。
日本、美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家實(shí)施土地用途管制制度的歷史一般都比較長,因此相對而言都具備了完善的法律與制度框架和具體可行的操作辦法,而且都實(shí)施嚴(yán)格。以日本為例,它是一個(gè)典型的人多地少的國家,面對嚴(yán)峻的國家建設(shè)形勢,日本的土地用途管制制度更關(guān)乎國家存亡。20世紀(jì),日本就制定了有關(guān)土地管理和利用方面的法律規(guī)章,具體包括了農(nóng)地管制制度、城市土地利用規(guī)劃制度、林地保護(hù)制度、空閑土地的管制等??梢钥闯鰧τ诓煌耐恋乩妙愋?包括農(nóng)地、城市土地、林地甚至空閑地)都有專門的法律與之相對進(jìn)行規(guī)制。不同制度之間既相互補(bǔ)充又相互配合,共同發(fā)揮土地管制的制度功能。
日本還曾經(jīng)強(qiáng)制村莊合并與土地復(fù)墾,而并不是簡單地平面擴(kuò)張城市建設(shè),即使在城市化高速發(fā)展階段耕地?cái)?shù)量也沒有大幅度變化,與城鎮(zhèn)化之前基本保持不變,這是很驚人的建設(shè)發(fā)展成果。澳大利亞的每個(gè)州也都有各自的土地利用規(guī)劃,針對每種土地利用類型如農(nóng)地、林地、住宅用地、工業(yè)用地、道路建設(shè)等都有具體的規(guī)劃。而且這種規(guī)劃一經(jīng)生效即具有法律權(quán)威,一旦違規(guī)就會受到法律的懲罰。與日本、澳大利亞類似,美國、加拿大等國家的制度中也都劃分了各種具體的分區(qū)管制,并針對每個(gè)分區(qū)設(shè)定了不同的限制標(biāo)準(zhǔn)和要求,有利于將國家的政策法律真正實(shí)施到位,不至于出現(xiàn)理想和現(xiàn)實(shí)之間的偏差。而實(shí)踐也證明了愈是詳盡的操作辦法,更容易實(shí)現(xiàn)良好的政治與社會效果。
另外一個(gè)重要的特點(diǎn)是,對于違反法律、法規(guī)而一意孤行的行為,法律又規(guī)定了嚴(yán)格的懲罰性措施,這種懲罰性措施對于提高法律和政策的權(quán)威具有很強(qiáng)的威懾力,否則設(shè)計(jì)再好的制度也猶如一紙空文。其中有民事上的拆除建筑物、恢復(fù)原狀和必要的行政處罰,也有適當(dāng)?shù)男塘P處罰規(guī)定。
西方國家的城市土地規(guī)劃一般都具備這樣一個(gè)特點(diǎn),在城市規(guī)劃的制定過程中,重視規(guī)劃制定的透明度和公眾參與度,以此來提高規(guī)劃的公眾認(rèn)可度和執(zhí)行的高效性。事實(shí)也再次證明了,這種做法極受公民肯定和支持。
目前西方發(fā)達(dá)國家多處于城市化進(jìn)程的末期或城市建設(shè)的后現(xiàn)代化階段,使得土地用途管制制度設(shè)計(jì)的宗旨會呈現(xiàn)出極大的階段性特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家的城市化建設(shè)已形成基本的模式,更加偏向于控制城市發(fā)展規(guī)模,因此往往通過建筑許可的總量控制來限制建設(shè)用地的開發(fā)。相反,我國恰恰處于城市化建設(shè)飛速發(fā)展的時(shí)期,抑制城市規(guī)模的擴(kuò)大不是制度設(shè)計(jì)的初衷,而是期望在這種制度模式下使城市的發(fā)展速度控制在理性范圍之內(nèi),避免帶來一系列盲目建設(shè)的不良后果,同時(shí)協(xié)調(diào)好城市化與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展總體的有效平衡和穩(wěn)定。
西方國家一般都圍繞土地用途管制制度設(shè)計(jì)了一系列的配套制度或操作辦法,例如,美國通過“分期分區(qū)發(fā)展”來防止不成熟的土地開發(fā)行為,通過稅收減免、獎勵(lì)的優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的鼓勵(lì)發(fā)展。還有一些國家和地區(qū)通過立法的方式,確定土地用途管制的同時(shí),規(guī)定了具體的實(shí)施細(xì)則。如日本政府于1919年頒布了《城市規(guī)劃法》和《市街地建筑物法》,從而確定了日本的土地用途管制制度。其后,日本政府又于1952年頒布了《農(nóng)地法》,1969年頒布了《新城市規(guī)劃法》,1970年頒布了《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》,對土地用途管制制度做了更為詳細(xì)的規(guī)定。[5]我國臺灣地區(qū)也是如此,在1974年的《都市計(jì)劃法中》,將都市土地使用分區(qū)管制劃分為特別使用分區(qū)管制、重疊分區(qū)管制、密度分區(qū)管制等等。與這些國家和地區(qū)相比,我國的土地用途管制法律制度配套體系還不成熟,并且缺乏嚴(yán)厲的法律懲罰措施和監(jiān)督的規(guī)定,社會公眾不能有效參與其中等等。
土地用途管制制度為西方國家所首創(chuàng),尤其通過前文的比較研究,對比制度之間的差異,可見我國在實(shí)行該制度的過程中還有很大的進(jìn)步空間,尚有許多值得學(xué)習(xí)和借鑒的地方。
第一,土地用途管制首先必須有一套可供遵循的法律、法規(guī)。土地用途管制是規(guī)定在《土地管理法》中的,除了可以在《憲法》中找到有關(guān)公共利益的依據(jù)以外,《土地規(guī)劃法》也是土地管制的重要依托,這就彰顯了《土地規(guī)劃法》的重要地位和價(jià)值。因此既要嚴(yán)格執(zhí)行法律,又不能超出規(guī)劃的范圍附加不必要的土地管制。與此同時(shí),對法律規(guī)范的制定程序也提出了更高的要求,其必須集思廣益,提高公眾參與度,以此獲得更廣泛的群眾基礎(chǔ)和群眾支持。這樣做的目的也符合我國民主化建設(shè)的要求,拓寬了公民表達(dá)訴求的機(jī)會,有利于保障公民的基本權(quán)利的行使,同時(shí)也是一股不可缺少的監(jiān)督力量。另外,還要增加對違反土地用途管制行為的處罰規(guī)定,我國目前的法律中缺乏對違反用途管制的有效處罰措施,行政性質(zhì)的處罰力度極小遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到懲罰的目的。因此下一步處罰入刑勢在必行,在配合現(xiàn)有的處罰方式的基礎(chǔ)上,可以提高法律的威懾力,提高法律、政策的執(zhí)行效力。
第二,用地規(guī)劃全覆蓋。從全國到各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),制定不同級別、層次的土地規(guī)劃,這種土地規(guī)劃不僅僅是綜合性的涵蓋所有土地利用類型,更重要的是也不能忽視對于像未利用的空閑地、利用效率低的土地類型的保護(hù)和利用的規(guī)劃。因?yàn)橥@種類型的土地資源對于生態(tài)環(huán)境的改善具有不容小覷的價(jià)值和功能。上一級對下級的規(guī)劃方案具有宏觀政策指導(dǎo)作用,而下級的土地規(guī)劃是對上級規(guī)劃的細(xì)化和可操作性規(guī)定。這樣既遵循了全國性的宏觀規(guī)劃又能充分發(fā)揮和利用地方的積極性,同時(shí)上下級之間能實(shí)現(xiàn)信息的有效溝通,使法律、政策執(zhí)行具備充分的靈活性和適應(yīng)性。
第三,任何法律、制度的實(shí)施都離不開監(jiān)督。一如前文中提到的在土地規(guī)劃的制定中應(yīng)該要擴(kuò)大公眾的參與度,同樣的,也應(yīng)該要利用公眾來進(jìn)行民主監(jiān)督。因?yàn)橹挥性诹私馔恋匾?guī)劃內(nèi)容的基礎(chǔ)上,才能更好地行使好監(jiān)督的權(quán)利。二者之間具有緊密的、相互依存的關(guān)系,其中任何一項(xiàng)單獨(dú)實(shí)施都將失去制度設(shè)計(jì)存在的意義。目前,我國的民事訴訟法中也已經(jīng)有了關(guān)于公益訴訟內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定,無論是公益訴訟的范圍還是提起訴訟的主體,法律也都有很嚴(yán)格的規(guī)定。在此,筆者也建議可以把對違反相關(guān)土地規(guī)劃法律、法規(guī)的行為也納入到該制度中去,同時(shí)將提起訴訟的主體也擴(kuò)大到自然人,這樣就為公眾民主監(jiān)督提供了真實(shí)有效的司法救濟(jì)途徑。
第四,在借鑒西方土地用途管制的基礎(chǔ)上,還應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際,在嚴(yán)格執(zhí)行法律的同時(shí),對一些影響我國社會可持續(xù)發(fā)展的政策規(guī)定,在符合總體土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上予以調(diào)整,以適應(yīng)我國城市化建設(shè)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的未來長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。這也是十八屆四中全會的題中應(yīng)有之義,即實(shí)現(xiàn)立法和改革政策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。在維護(hù)法律權(quán)威和穩(wěn)定性的同時(shí),更要避免呆板、僵化的弊病,否則極有可能成為對方前進(jìn)道路上的障礙和絆腳石。盡量實(shí)現(xiàn)法律和政策的良性互動,在實(shí)踐中充分發(fā)揮作用,緩解我國愈演愈烈的土地資源緊張、環(huán)境急劇惡化的局面,共同成為中國發(fā)展、進(jìn)步的左膀右臂。
[1]郭光磊.土地用途管制探析[J].北京規(guī)劃建設(shè),2014(1):112-116.
[2]張馨元.土地用途管制[J].法制與社會,2009.3(上):134-135.
[3]杜巖.我國土地用途管制法制研究[D].中國海洋大學(xué),2008.
[4]轉(zhuǎn)引自:王文剛,龐笑笑,宋玉祥.土地用途管制的外部性、內(nèi)部性問題及制度改進(jìn)探討[J].軟科學(xué),2012(11):33-42.
[5]陳利根.國外(地區(qū))土地用途管制特點(diǎn)及對我國的啟示[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2002(3):67-70.
責(zé)任編輯:魏明程
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A
167-6531(2015)12-0018-03
張雪雪/山東大學(xué)法學(xué)院在讀碩士(山東濟(jì)南250100)。