王超鋒，朱 謙

（1．蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州215006；2．淮海工學院 法學院，江蘇 連云港222005）

重大環(huán)境決策對促進經濟社會發(fā)展和人類生活水平的提高具有重要意義，就社會整體而言，其實施的必要性完全具備，但重大環(huán)境決策又具有一定的環(huán)境風險，其實施會給潛在受影響公眾的生命健康以及財產安全帶來現(xiàn)實的不利影響和潛在的威脅。在此種情況下，要保證重大環(huán)境決策的正當性和合法性，僅僅以重大環(huán)境決策具有重要的經濟和社會價值或者主張個體利益要服從整體利益是不夠的，還需要秉持環(huán)境公平和環(huán)境正義，公平分配環(huán)境風險，并合理地補償潛在受影響群體的利益［1］。如果重大環(huán)境決策沒有合理考慮潛在受影響公眾的利益，則不僅違背環(huán)境公平和環(huán)境正義的理念，更會導致潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的強烈不滿和堅決抵制，進而引發(fā)社會沖突，危害社會穩(wěn)定。為了防止重大環(huán)境決策引發(fā)社會沖突，我國引入了風險理念，將重大環(huán)境決策引發(fā)社會沖突、危害社會穩(wěn)定的可能性稱為重大環(huán)境決策社會風險，通過重大環(huán)境決策社會風險評估來預測重大環(huán)境決策社會風險的大小及發(fā)生的可能性，并將此作為重大環(huán)境決策的審批依據(jù)。實踐證明，重大環(huán)境決策社會風險評估有助于提升重大環(huán)境決策的科學性、民主性，在防范重大環(huán)境決策社會風險方面發(fā)揮了重要作用。為了保障重大環(huán)境決策社會風險評估的順利實施，我國中央和地方人民政府出臺了相關政策和規(guī)范性文件，這些政策和規(guī)范性文件在保障重大環(huán)境決策社會風險評估順利實施的同時，也促進了重大環(huán)境決策社會風險評估的制度化進程。但不可否認的是，我國現(xiàn)有政策和規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的設計還過于原則，有些規(guī)定也不太合理，無法滿足重大環(huán)境決策社會風險評估的實施要求。為此，本文擬在具體分析重大環(huán)境決策社會風險以及重大環(huán)境決策社會風險評估的基礎上，對重大環(huán)境決策社會風險評估制度予以系統(tǒng)構建，以促進我國重大環(huán)境決策社會風險評估制度的完善，保障重大環(huán)境決策社會風險評估的順利實施。

本文首先對重大環(huán)境決策社會風險的概念、成因、特征等基本要素做一系統(tǒng)梳理，以明確對重大環(huán)境決策社會風險的認知，為后續(xù)研究做好準備，打好基礎。

（一）重大環(huán)境決策社會風險的概念

重大環(huán)境決策社會風險在我國不僅是一個新事物，而且也是由我國首創(chuàng)。盡管我國學者對重大環(huán)境決策社會風險評估的相關內容頗有研究，但對重大環(huán)境決策社會風險的概念還缺乏明確統(tǒng)一的界定。研究概念的模糊不清，不僅阻礙對重大環(huán)境決策社會風險的準確認知，也容易使實踐中的重大環(huán)境決策社會風險評估成了無的之矢，導致評估什么以及如何評估這些關鍵性問題都難以得到有效落實。為此，要研究重大環(huán)境決策社會風險，首先應明確重大環(huán)境決策社會風險的概念。當前，我國的學術研究成果以及相關政策和規(guī)范性文件已就重大決策和社會風險的概念做出了相應闡釋，雖然還沒有形成統(tǒng)一的定義，但足以為我們界定重大環(huán)境決策社會風險的概念提供借鑒。據(jù)此，我們可以從把握重大決策以及社會風險的概念入手，對重大環(huán)境決策社會風險的概念加以界定。

我國學者成協(xié)中認為，重大決策并非一個性質明確的法律概念。對于何為重大決策，學理上和實務界并未形成統(tǒng)一認識。從“重大決策”的內涵來看，其主要是從決策的影響范圍和程度來判定，而非決策的具體形式［2］47。《新思想·新觀點·新舉措》的編寫人員則認為，所謂重大決策，就是凡是直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易影響社會穩(wěn)定的決策事項，包括涉及征地拆遷、農民負擔、國有企業(yè)改制、環(huán)境影響、社會保障、公益事業(yè)等方面的重大工程建設項目，重大政策制定以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的決策事項［3］92－93。此外，對于社會風險的概念，我國學者也進行了相應探究，學者石東坡認為，社會風險就是一定的社會主體強烈主張自己的某種權益并采取沖擊社會公共秩序的過激方式予以表達，從而損害公共利益的情形。嚴格意義的社會風險，是指社會政治風險、社會穩(wěn)定風險［4］303－304。學者王偉勤則認為，廣義社會風險是指社會發(fā)展過程中的各種不確定性因素，以及可能引發(fā)社會動蕩或沖突的一種關系狀態(tài)，是現(xiàn)代化進程中的“財富—分配”沖突與風險社會中“風險—分配”沖突相疊加［5］。學者梁昀、薛耀文認為，社會穩(wěn)定風險主要是指由于政府決策出現(xiàn)問題而導致社會矛盾加劇、社會沖突增加以及社會斷裂的風險［6］。學者楊芳勇認為，社會穩(wěn)定風險專指社會大系統(tǒng)中，經濟、政治、文化等某個子系統(tǒng)內部因某個重大事項處置不當而引發(fā)公共沖突的風險［7］。

由上述學者的論述可知，重大決策的“重大”，主要是從決策的影響范圍和程度來判定的，只要是直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易影響社會穩(wěn)定的重大工程建設項目、重大政策制定以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的決策事項都可以稱為重大決策。而考慮到實踐中環(huán)境群體性事件的發(fā)生皆是因為潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所具環(huán)境風險的擔憂所致，因而是否具有環(huán)境風險也應作為考量重大環(huán)境決策的重要因素。據(jù)此，重大環(huán)境決策是指政府在環(huán)境保護領域做出的具有環(huán)境風險、直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、可能影響社會穩(wěn)定的重大工程建設項目、重大政策制定以及其他決策事項。此外，依據(jù)我國學者的論述，社會風險則主要指社會穩(wěn)定風險，是指導致社會沖突、危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性。綜合重大環(huán)境決策和社會風險的概念，可知重大環(huán)境決策社會風險是指由政府部門在環(huán)境保護領域做出的具有環(huán)境風險、直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易影響社會穩(wěn)定的重大環(huán)境工程建設項目、重大環(huán)境政策制定以及其他有較大影響的環(huán)境決策事項所具有的導致社會沖突、危及社會秩序和危害社會穩(wěn)定的可能性。

（二）重大環(huán)境決策社會風險的成因

由上文可知，重大環(huán)境決策社會風險是指重大環(huán)境決策引發(fā)社會沖突并進而危害社會穩(wěn)定的一種可能性。重大環(huán)境決策之所以引發(fā)社會沖突，則源于公眾對重大環(huán)境決策的強烈抵制，循此思路，探尋公眾抵制重大環(huán)境決策的原因，就可以發(fā)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險的成因。具體而言，公眾之所以抵制重大環(huán)境決策，既可能是出于對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風險的恐懼，也可能是因為對重大環(huán)境決策損害到自己利益的不滿，但不管是何種原因，都與公眾參與重大環(huán)境決策的不足有關。正是由于公眾參與不足，公眾不僅無法充分獲取重大環(huán)境決策的相關信息，更無法有效參與重大環(huán)境決策過程。在因信息缺失導致恐懼并且自己的利益關切缺乏決策者有效回應的情況下，公眾只能通過采取集會、游行等極端方式來表

一、重大環(huán)境決策社會風險的認知

達自己的利益訴求和權利主張，并最終引發(fā)社會風險。由此可見，公眾參與重大環(huán)境決策不足才是重大環(huán)境決策社會風險的根本原因。依據(jù)重大環(huán)境決策的形成過程，可把重大環(huán)境決策分為重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價以及基于環(huán)境影響評價結果進行決策兩個階段，而正是由于公眾在這兩個階段中的參與不足，才導致了公眾對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的恐懼和對重大環(huán)境決策利益分配的不滿，致使公眾抵制重大環(huán)境決策，引發(fā)社會風險。為了明確公眾參與不足導致社會風險產生的機理，下文將分別對這兩個階段中公眾參與不足的情形展開具體分析。

1．重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價階段的公眾參與不足

在風險視角下，人們用環(huán)境風險來表述不良環(huán)境影響產生的可能性，并逐步意識到環(huán)境風險評估在提升環(huán)境決策科學性方面所具有的重要作用。為此。我國在環(huán)境影響評價法規(guī)中也增加了環(huán)境風險評估的內容，以便對重大環(huán)境決策的環(huán)境風險進行評估。但長期以來，我國的環(huán)境影響評價主要依靠專家通過科技手段進行，公眾難以實質性參與到環(huán)境影響評價進程之中，而只能等待被告知環(huán)境影響評價的結果。由此可見，在重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價階段，我國目前的公眾參與主要體現(xiàn)為公眾環(huán)境知情權的行使和對相關環(huán)境信息的充分獲取。我國《環(huán)境影響評價法》以及原國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對此都做了相應規(guī)定，而我國新《環(huán)境保護法》有關公眾環(huán)境知情權的規(guī)定，更為公眾環(huán)境知情權的行使提供了明確的法律依據(jù)。然而，由于我國現(xiàn)有法律規(guī)定對公眾知情權的行使缺乏明確的程序性設計，對公眾參與環(huán)境影響評價的范圍、程度都做了限制，使得公眾無法通過有效的途徑來獲取充分的環(huán)境信息，致使公眾與擁有環(huán)境影響評價信息的環(huán)評機構和環(huán)保部門之間存在著嚴重的環(huán)境信息不對稱，而且這種不對稱不僅使得公眾擁有的環(huán)境參與權利被嚴重虛置［8］，更阻礙了公眾對重大環(huán)境決策及其環(huán)境風險的正確認知。

我國現(xiàn)有法律規(guī)定之所以對公眾參與環(huán)境影響評價的過程進行限制，主要是因為擔心非理性的普通公眾參與環(huán)境影響評價會對理性專家造成不當干擾，但這種限制也剝奪了公眾通過正規(guī)渠道獲取環(huán)境影響評價信息并近距離感知環(huán)境風險的機會，使公眾對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的了解處于缺失甚而無知狀態(tài)。而正因為無知，才導致恐慌，環(huán)境信息的缺失在加重公眾對重大環(huán)境決策反向推理的同時也迫使其通過媒體、鄰里傳言等方式來搜集與重大環(huán)境決策相關的信息。在網絡媒體和信息傳播高度發(fā)達的今天，普通民眾可以通過網絡傳言、媒體報道、鄰里相傳等非官方途徑獲取重大環(huán)境決策環(huán)境影響的相關信息，而且一旦公眾對重大環(huán)境決策的負面猜測得到了相關信息的印證，便會更加強化公眾對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的恐懼，從而產生風險的社會放大效應，導致公眾在心理上對重大環(huán)境決策的環(huán)境風險產生更大的恐懼和排斥，使其更加難以接受重大環(huán)境決策的風險［9］，并進一步堅定其抵制重大環(huán)境決策的決心。

鑒于環(huán)境風險的不確定性和科學技術的局限性，即便依賴最有經驗的專家和最發(fā)達的科學技術，也難以準確判斷環(huán)境風險的大小以及其是否發(fā)生，這使得環(huán)境影響評價中的環(huán)境風險評估已非一個純粹的科學問題，其實施既需要考量科學因素，更需要考慮相關主體對環(huán)境風險的感知。在實踐中，主體對環(huán)境風險的感知狀態(tài)取決于其對環(huán)境風險的認知程度，而由于社會中的不同群體對風險的認知能力不同，同樣的風險對不同的社會群體具有不同的效果，其中，專家和公眾對風險的認知差異就尤其顯著［10］，這也導致專家和公眾對環(huán)境風險的感知存在不同。例如，幾乎所有的專家都認為有毒垃圾處理場以及核電站的風險是最低的，但普通公眾卻似乎對這些風險最為關切［11］；同樣，在很多科學家認為轉基因食品安全的同時，普通民眾卻對轉基因食品的安全性抱有很大懷疑。為了消除專家與公眾在風險感知方面的差異，唯一可行的做法就是通過信息交流和風險溝通來化解二者的分歧，而這需要公眾充分有效的參與才能實現(xiàn)。因此，在環(huán)境影響評價階段，公眾也應充分地參與其中，通過與環(huán)境影響評價主體的動態(tài)交流和溝通來充分獲取重大環(huán)境決策的相關信息，并提升其對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的認知水平和接受程度。但截至目前，我國還無法為現(xiàn)階段的公眾參與提供充分有效的法律保證。

2．基于環(huán)境影響評價結果進行決策階段的公眾參與不足

在決定如何應對特定風險的知識尚不存在的情況下，不再有專家，沒有任何人能聲稱自己“有知”，也就是說，沒有任何人能夠聲稱自己的決定比“一般民眾”的決定更合乎“理性”。在此情況下，最重要的問題不再是如何做出“正確的”或者說“符合科學理性”的風險決定，而是基于知識的有限性和風險的不確定性通過民主決策實現(xiàn)風險的公平分配。其所欲實現(xiàn)的，并非要達成“科學的”決策，而是要達成利益相關人和公眾“可接受的”決策［12］。據(jù)此，如果說重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價還是遵循著科學進路，但基于環(huán)境影響評價結果的決策則主要是一種價值判斷和政治決策。因此，為了保障決策的正當性，彌補專家理性的缺陷，并防止決策者受利益影響而產生偏見，必須讓公眾參與到決策的實質進程，并保障公眾享有實質的決策權利。畢竟，一旦重大環(huán)境決策的環(huán)境風險轉化為現(xiàn)實的環(huán)境危害，直接受害的是公眾而非專家，為了維護環(huán)境正義和環(huán)境公平，理應由風險承擔者自己決定是否要承擔這種風險。

盡管公眾實質性參與重大環(huán)境決策具有正當性基礎，但縱觀我國的法律規(guī)定，可知公眾并無實質性的決策權利，其參與決策還只限于監(jiān)督和提意見方面，而且決策者在決策中也通常依據(jù)專家的意見進行決策，公眾的意見難以得到慎重考慮。此種決策雖合乎法律規(guī)定，但喪失了正當性，容易招致公眾的反對，不僅為社會矛盾和社會沖突埋下隱患，也使決策具有了社會風險。而且，一旦實踐證明決策者的決策失誤，并且這一失誤后果是由沒有決策權的公眾承擔，則不僅會嚴重損害公眾對決策者的信任，更使決策者和其今后相關的決策污名化，為將來的風險決策制造更大的障礙。在此背景下，如果決策者不考慮潛在受影響公眾的意見而依然強行決策，勢必引發(fā)潛在受影響公眾的激烈對抗，導致群體性事件的發(fā)生，給社會穩(wěn)定帶來危害。此外，即使重大環(huán)境決策中的環(huán)境風險能夠被潛在受影響公眾所接受，但如果公眾在重大環(huán)境決策中的參與不足，其合法利益因為缺乏代理人也容易被決策者忽視，導致公眾在承擔了重大環(huán)境決策環(huán)境風險的同時卻無法獲得有效的利益補償，使重大環(huán)境決策出現(xiàn)利益分配不公的情形，造成環(huán)境不正義結果的出現(xiàn)，這也會誘發(fā)社會矛盾，產生社會風險。

（三）重大環(huán)境決策社會風險的特征

重大環(huán)境決策社會風險是因為決策者在缺乏公眾有效參與的情況下對所涉環(huán)境風險的分配和處置引發(fā)潛在受影響公眾的不滿并導致二者產生沖突而形成的，是一種沖突風險、社會風險。與傳統(tǒng)的自然風險、技術風險或環(huán)境風險相比，重大環(huán)境決策社會風險具有次生性、沖突性和主觀性特征。

1．重大環(huán)境決策社會風險的次生性

無論是傳統(tǒng)的自然風險、人為風險，還是現(xiàn)代的技術性風險、環(huán)境風險，其都是由特定主體自身的危險致害要素引發(fā)的，而且這些致害因素是內在的，具有原生性，也難以消除。與上述風險不同，重大環(huán)境決策社會風險盡管是由重大環(huán)境決策引發(fā)，但并非基于重大環(huán)境決策本身內在的危險因素所致，而是基于與決策相關的其他前置性要素存在的環(huán)境風險而產生［2］47。重大環(huán)境決策具有環(huán)境風險，從而導致決策涉及到環(huán)境風險的分配問題。正是因為重大環(huán)境決策在對決策事項所涉環(huán)境風險的分配過程中出現(xiàn)了問題，才引發(fā)了潛在受影響公眾的不滿，從而加劇社會內部矛盾，導致社會風險的發(fā)生。由此可見，政府重大環(huán)境決策社會風險具有次生性，其通常是以重大環(huán)境決策所涉項目存在的環(huán)境風險為前提，如果重大環(huán)境決策所涉事項沒有環(huán)境風險，則其社會風險也難以產生。

2．重大環(huán)境決策社會風險的沖突性

傳統(tǒng)的自然風險或技術風險都是由自然或技術內在的負外部性所致，其風險的存在與人無關，也非人所能控制，完全是一種科學性問題，然而社會風險卻并非重大環(huán)境決策的內在特質，也并非所有的重大環(huán)境決策都具有社會風險，而只有那些能導致社會沖突的重大環(huán)境決策才具有社會風險，同時也使社會風險具有了沖突性。由此可見，社會風險是一種社會性、政治性風險，其是由社會成員內部之間的價值、利益沖突所致，具有明顯的沖突性。同樣，盡管重大環(huán)境決策的社會風險是基于技術性的環(huán)境風險而產生，但其產生根源卻與環(huán)境風險的技術性無涉，其是因重大環(huán)境決策過程中環(huán)境風險及其相關利益分配的不合理所致的不同利益群體間的利益沖突、價值沖突造成的，本質上是一種沖突性風險。對此，我國學者王鋒、胡象明認為，正是因為重大決策忽視或侵害了部分利益相關者的利益，才會誘發(fā)社會風險，導致社會沖突的發(fā)生［13］。由此可見，重大環(huán)境決策社會風險是基于不同的利益相關主體之間圍繞著重大環(huán)境決策所產生的不同利益訴求而導致的沖突產生的，具有明顯的沖突性。

3．重大環(huán)境決策社會風險的主觀性

重大環(huán)境決策社會風險主要因潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風險及其利益分配模式的不認同所致，而這種不認同既與重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風險的大小以及潛在受影響群體的范圍等客觀因素有關，更與潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風險的風險感知以及對重大環(huán)境決策所涉風險、利益分配政策的價值認同密切相連，從而使重大環(huán)境決策社會風險具有較強的主觀性。在此種情況下，即使對同樣的重大環(huán)境決策，不同的群體的認知和態(tài)度也不同，例如，2007年在廈門引起群體性事件的PX項目，卻在漳州地區(qū)順利落地，這并非因為PX項目本身的環(huán)境風險發(fā)生了變化或者有關該項目決策的利益分配模式做了調整，而主要是因為廈門、漳州兩地的潛在受影響公眾對此PX項目的風險認知以及對項目所涉利益、風險分配模式的認可程度不同。具體來說，這既與公眾對PX項目的主觀認知態(tài)度密切相關，也與公眾自身的風險意識以及其價值觀、利益觀有直接聯(lián)系，而這都具有主觀性。因此，判斷重大環(huán)境決策是否具有社會風險，除了考慮重大環(huán)境決策自身的客觀因素外，還要考慮潛在受影響公眾自身因素以及其對重大環(huán)境決策的主觀認知態(tài)度。

二、重大環(huán)境決策社會風險評估的界定

盡管我國學者已就重大決策社會穩(wěn)定風險評估的機制及制度進行了相關研究，但對重大環(huán)境決策社會風險評估的概念、內容、模式等關鍵問題還未形成統(tǒng)一的認識，這不利于對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的系統(tǒng)設計。為此，在具體探討重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建之前，還應在了解重大環(huán)境決策社會風險的基礎上，對重大環(huán)境決策社會風險評估的概念、內容、模式等基本問題予以系統(tǒng)分析和明確界定。

（一）重大環(huán)境決策社會風險評估的概念

在探討重大環(huán)境決策社會風險評估的概念之前，首先了解一下社會風險評估的發(fā)展演變。社會風險評估最早起始于20世紀世界范圍內對經濟安全進行評估預警思潮的啟發(fā)。該評估一般是針對政府的重大事項、重大決策，通過一系列合理、科學的調查、分析、計算和評估，制定出預警、應急方案，先期預測、先期判研、先期介入、先期化解，將風險消除在萌芽狀態(tài)［14］。其核心是分析和判斷可能產生風險的決策過程、決策內容、實施預案，以及該決策影響主體的人員范圍及其社會構成、行政相關人的利益訴求與行為取向、決策預期效果的中長期演化等方面，尋求、甄別、感知和判斷有可能引發(fā)對立情緒和對抗行動的情形及其可能，努力澄清決策負面影響的產生概率，盡可能地掌握風險的不確定性，最大程度地遏制風險的現(xiàn)實轉化，消除風險的潛在威脅，以廢止、修改、完善決策議程及其方案，提高決策的合法性、合理性、系統(tǒng)性和操作性［4］304。

基于對社會風險評估的認識，我國學者對重大決策社會穩(wěn)定風險評估的概念進行了界定。學者楊雄認為，重大項目社會穩(wěn)定風險評估，即對與民生密切相關的重大決策、重大項目等，在出臺或審批前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素進行科學、系統(tǒng)的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，以有效地規(guī)避、預防、降低、控制和應對可能產生的威脅社會穩(wěn)定的風險［15］。學者陳曦認為，社會穩(wěn)定風險評估是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目，與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調查，科學地預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，有效規(guī)避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩(wěn)定風險，更好地確保重大事項順利實施［16］。學者欒盛磊也認為，政府重大決策社會風險評估，是指相應的政府主管部門在審批以及出臺與人民群眾利益密切相關的重大決策、重點項目等時，提前對那些有可能影響社會穩(wěn)定的因素進行系統(tǒng)、科學的預測，并進行分析和評估，然后以評估的結果作為重要衡量指標，以此制定風險應對策略和預案的過程［17］。

由我國學者對社會風險評估以及重大決策社會穩(wěn)定風險評估的概念界定可知，社會風險評估和社會穩(wěn)定風險評估在本質上并無差異，都是指對重大決策社會風險因素的分析及對風險可能的危害程度進行預測并采取相應的措施以控制風險轉化為現(xiàn)實危害的一系列活動。據(jù)此，重大環(huán)境決策社會風險評估也是指在重大環(huán)境決策出臺或審批之前，通過合理的評估指標及評估體系，對重大環(huán)境決策本身及決策所處的環(huán)境、條件等因素進行分析、評價，探尋重大環(huán)境決策引發(fā)社會風險的因素并預測社會風險的危害程度及其發(fā)生可能性的一系列活動。從本質上講，重大環(huán)境決策社會風險評估既是決策者為保障重大環(huán)境決策的科學性、合法性、合理性和可行性所進行的對決策的系統(tǒng)檢查，更是對重大環(huán)境決策社會風險因素的全面審視。

（二）重大環(huán)境決策社會風險評估的內容

合理確定重大環(huán)境決策社會風險評估的內容，不僅有利于重大環(huán)境決策社會風險評估工作的順利實施，也有利于保證重大環(huán)境決策社會風險評估的質量。當前，在將重大環(huán)境決策自身特質作為社會風險評估的內容方面，我國學術界和實務界的觀點比較一致。其中，我國中央和地方政府出臺的規(guī)范性文件將重大決策的合法性、合理性、可行性和可控性作為重大決策社會風險評估的內容，而《新思想·新觀點·新舉措》一書則以我國現(xiàn)有法規(guī)為依據(jù)，對重大決策的合法性、合理性、可行性、可控性作了具體闡釋［3］92－93。在此基礎上，學者麻寶斌、杜平又對上述內容進一步細化，圍繞“風險可能因哪些人的具體利益受損而發(fā)生”、“風險可能在什么時空范圍內發(fā)生”以及“風險的可能等級”等問題，從重大決策的利益相關者認定、社會穩(wěn)定風險的發(fā)生點、社會穩(wěn)定風險的時空范圍、社會穩(wěn)定風險的級別以及政策建議等幾個方面對重大決策社會穩(wěn)定風險進行分析［18］，進一步豐富了重大決策社會風險評估的內容。

除了將重大決策自身的特質作為評估的主要內容之外，我國學者還將重大決策所處的環(huán)境納入社會風險評估范圍，有效擴充了重大決策社會風險評估的內涵。其中，學者季燕霞認為，重大項目社會風險評估需要考慮兩個關鍵因素：一是看項目建設是否具備外部支持環(huán)境，即在現(xiàn)有的經濟、政治、文化、社會條件下，項目所在地的群眾對項目是否具有足夠的承受力，所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受；二是看項目決策本身的合理性與合法性，也就是是否順應了民心和民意，是否可能加劇當?shù)厣鐣婷埽?9］。對此，學者孫德超也認為，評估重大事項社會穩(wěn)定風險，主要應考慮兩個方面：一是看重大事項的出臺是否具備支持性的外部環(huán)境；二是看重大事項本身是否具有合法性與合理性、可行性與可控性［20］。

綜合上述學者的觀點，可知當前重大環(huán)境決策社會風險評估的內容主要包括重大環(huán)境決策自身特征以及其所處的外部環(huán)境兩個方面。但基于重大環(huán)境決策社會風險成因的考慮，無論是對重大環(huán)境決策本身合法性、合理性、可行性和可控性的評估，還是對重大環(huán)境決策所處外部環(huán)境的考量，都應將公眾在重大環(huán)境決策中的參與程度和參與效果作為評估的核心要素。如果重大環(huán)境決策缺乏有效的公眾參與，即使重大環(huán)境決策本身確實合法、合理，也難以得到公眾的認可，依然無法可行和可控。而對于判斷重大環(huán)境決策是否具備支持性的外部環(huán)境，這更需要通過公眾的參與來實現(xiàn)，因為如果沒有公眾的參與和缺乏與公眾的交流，是無法判斷公眾對項目是否具有足夠的承受力以及所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受的。據(jù)此，本文認為，重大環(huán)境決策社會風險評估內容的設計應圍繞對公眾參與程度和參與效果的判斷進行，通過對公眾的調查和交流，來感知公眾對重大環(huán)境決策的認知態(tài)度，并將此作為評估重大環(huán)境決策社會風險的根本依據(jù)。

（三）重大環(huán)境決策社會風險評估的模式

在探討重大環(huán)境決策社會風險評估的模式之前，有必要對風險評估的兩類模式做簡單介紹。目前，在風險評估中主要有基于專家理性的科學模式和基于公眾參與的民主模式兩種類型。我國學者高山又分別將其稱為分析式評估模式和參與式評估模式兩種。前者依靠專家和科學技術來評定風險等級，而后者則主張將受影響的群體納入整個評估過程，并賦予該群體相應的知情權、參與決策權、建議權、監(jiān)督權和評價權［21］。在上述兩種模式中，科學模式和民主模式各有優(yōu)劣，其適用的領域也各不相同，在對技術性風險進行評估時，掌握科學技術的專家更有優(yōu)勢，但對社會風險進行評估時，公眾參與和公眾協(xié)商則更為有效。對此，我國學者成協(xié)中也認為，要提升社會穩(wěn)定風險評估的科學有效性，必須對其所涉風險進行分類，對于不同類型的風險，采取不同性質的評估機制。也就是說，如果子風險主要體現(xiàn)為技術性風險，那么應當以科學專家為主，通過理論假設、科學實驗等方式來進行風險預測和分析；如果子風險主要體現(xiàn)為社會性風險，則應以社會管理和利益相關人為主，通過公平、開放的信息披露與意見交換程序進行［2］47。

與技術性風險不同，重大環(huán)境決策的社會風險是由于潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的不認同造成的，具有沖突性和主觀性特征，是一種社會性風險，因而在對其進行評估時也應以公眾參與的民主模式為主。從本質上講，重大環(huán)境決策社會風險評估是對重大環(huán)境決策過程中公眾參與狀況和參與效果的一種檢視。要想有效檢視和評估公眾在重大環(huán)境決策過程中的參與狀況和參與效果，最有效的方法就是通過與公眾的直接交流訪談來了解公眾在重大環(huán)境決策中的參與程度，并最終感知公眾在重大環(huán)境決策中的利益訴求以及對重大環(huán)境決策的認知態(tài)度。只有這樣，才能真正實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估的目的。為此，在重大環(huán)境決策社會風險評估的過程中，我們雖然需要科學技術和理性專家的支持，但更需要貫徹公眾參與的民主模式，保證公眾在重大環(huán)境決策社會風險評估中的充分參與。這不僅是對重大環(huán)境決策公眾參與程度的檢視之需，更是對重大環(huán)境決策過程中公眾參與缺失的有效補救，有助于重大環(huán)境決策社會風險評估作用的充分發(fā)揮。如果在評估重大環(huán)境決策的社會風險時將潛在受影響公眾排除在外，放棄通過與公眾的直接交流來獲取公眾對重大環(huán)境決策的感知和態(tài)度，而只依靠專家采用概率論、心理學等相關的科學知識對重大環(huán)境決策及其所處環(huán)境進行評估和預測，這不僅有緣木求魚之感，更有南轅北轍之嫌。

三、重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建

重大環(huán)境決策社會風險評估制度，是指為了保障重大環(huán)境決策社會風險評估活動的順利進行，由規(guī)范重大環(huán)境決策社會風險評估的地位、效力、主體、內容、程序、責任等基本事項的一系列法律規(guī)則所形成的規(guī)則體系。將重大環(huán)境決策社會風險評估法律化、制度化，既是把重大環(huán)境決策社會風險評估納入法治軌道的必經途徑，也是保障重大環(huán)境決策社會風險評估順利實施的必然要求。為了推動重大環(huán)境決策社會風險評估的制度化進程，以上文對重大環(huán)境決策社會風險評估的相關分析為基礎，本文從評估主體的設置、評估方法的選擇和評估監(jiān)督機制的設計三個方面對我國重大環(huán)境決策社會風險評估制度進行構建，以期促進重大環(huán)境決策社會風險評估制度的發(fā)展、完善。

（一）重大環(huán)境決策社會風險評估主體的設置

重大環(huán)境決策社會風險評估的主體是重大環(huán)境決策社會風險評估的負責人和實施者。合理地確定重大環(huán)境決策社會風險評估主體，對保障重大環(huán)境決策社會風險評估的有效實施和評估目標的全面實現(xiàn)具有重要意義。但考查我國重大環(huán)境決策社會風險評估的相關政策和規(guī)范性文件，其對重大環(huán)境決策社會風險評估主體的規(guī)定都語焉不詳，而我國環(huán)境保護部門制定的環(huán)境領域重大決策社會穩(wěn)定風險評估的規(guī)范性文件因受到我國《環(huán)境影響評價法》的影響，皆規(guī)定由決策單位負責對重大決策社會風險評估的實施，但在我國目前還缺乏專門的社會風險評估機構的情況下，此種規(guī)定難以實現(xiàn)決策主體和評估主體的有效分離，在實質上實行的是決策主體和評估主體合一的模式。對于決策主體和評估主體合一的弊端，我國學者已有明確的認識，學者洪延青認為，決策主體的責任在于以風險評估報告為基礎，綜合政治、經濟、文化、社會等多方面的要求，審慎做出風險管理決策；而評估主體的責任，主要從科學性、社會性的角度，對評估事項所存在的風險進行理性分析和評測。如果由決策主體直接來承擔評估責任，則極有可能將其政治考慮裹挾于風險評估的議程設定和評估過程，從而影響風險評估的科學性［22］。

為了保證風險評估的科學性、中立性，我國學者主張決策主體和評估主體相分離，并以此為原則對評估主體進行相應設計。依據(jù)學者金艷榮的觀點，重大決策風險評估主體應該包括決策的利益相關者和風險承擔者，同時還應包括中立的第三方［23］。學者張玉磊也認為，可由重大決策的決策者、中立的第三方服務機構、重大決策的利益相關者、潛在受影響的公眾以及當?shù)氐木S穩(wěn)部門組成一個聯(lián)合主體進行評估［24］。上述學者的建議有助于保障評估主體的公正性、中立性，尤其是多元評估主體的設置，既有利于評估主體之間內部的互相監(jiān)督，又可以避免單一評估主體的易俘獲性，有利于保證評估結果的客觀、公正。因此，在對我國重大環(huán)境決策風險評估主體進行設置時，也應堅持評估主體和決策主體的分離，并在此基礎上對重大環(huán)境決策社會風險評估主體進行設計。

由上文論述可知，重大環(huán)境決策社會風險是由重大環(huán)境決策公眾參與不足所致，而重大環(huán)境決策社會風險評估在實質上是對重大環(huán)境決策公眾參與狀況和參與效果的一種檢視。據(jù)此，為了保證檢視效果，由潛在受影響公眾作為評估主體來主導對重大環(huán)境決策社會風險評估的實施更為合理，我國學者在研究中所稱的利益相關者以及風險承擔者也都具有類似的含義。由此可見，我國學者對潛在受影響公眾作為重大環(huán)境決策社會風險評估主體也并不排斥。但考慮到潛在受影響公眾數(shù)量眾多且較為分散，其組織性、協(xié)同性還比較差，由其作為評估主體還不太現(xiàn)實?；诖耍赏ㄟ^建立環(huán)境利益代表人制度以及培育非政府環(huán)保組織來提升潛在受影響公眾的組織化水平，將環(huán)境利益代表人和非政府環(huán)保組織作為潛在受影響公眾的代言人，并由其作為重大環(huán)境決策社會風險評估主體［25］，代表潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策社會風險進行評估。此外，考慮到重大環(huán)境決策的官方性質濃郁而民意欠缺的特征，在對評估主體進行設置時也不用刻意強調其中立性，而應將評估主體設置為民意搜集和代表機構，通過評估主體和決策主體的交流互通和互相制衡，以實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估的目的，并促進重大環(huán)境決策科學性和民主性的提升。

（二）重大環(huán)境決策社會風險評估方法的選擇

評估方法是為實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估目標所使用的基本工具或采取的基本手段?？茖W地掌握和運用重大環(huán)境決策社會風險評估方法，是做好重大環(huán)境決策社會風險評估的重要保證［26］。對自然風險和技術風險而言，其評估主要遵循科學進路，其使用的評估方法也是技術性的。但對于重大環(huán)境決策社會風險而言，其評估主要是一種社會科學問題，其評估方法也應選擇社會科學方法。目前，社會風險評估方法主要有定量分析方法和定性分析方法兩種，其中定性評估方法包括德爾菲法、主觀概率法、領先指標法、相互影響法和情景預警法；定量評估方法一般包括一元線性回歸、多元線性回歸和非線性回歸等方法［27］。為了保證重大環(huán)境決策社會風險評估結果的準確性，這兩種方法應結合起來共同使用。

為了掌握重大環(huán)境決策中不同參與程度的公眾人數(shù)以及對重大環(huán)境決策持不同態(tài)度的公眾人數(shù)在總調查人數(shù)中所占的比例，首先要使用定量分析方法，通過對潛在受影響公眾的調研，了解公眾在重大環(huán)境決策過程中的參與程度以及公眾對重大環(huán)境決策的認知態(tài)度，同時對不同類型公眾的人數(shù)及其占比進行分析，并據(jù)此判斷重大環(huán)境決策社會風險的大小。具體來說，這一方法又可分為兩個層面：首先是對公眾參與程度的調研。我們事先將公眾參與重大環(huán)境決策的程度分為充分參與和不充分參與兩種。如果公眾對重大環(huán)境決策信息有全面的了解并且其利益訴求在重大決策中得到了合理的反映，我們將其稱為充分參與，反之則是不充分參與。經過調研，如果充分參與的公眾數(shù)量占優(yōu)勢，則重大環(huán)境決策的社會風險較低，如果不充分參與的公眾數(shù)量占優(yōu)勢，則重大環(huán)境決策的社會風險較高，而如果二者的比例相當，則重大環(huán)境決策社會風險屬于中等。其次是就公眾對重大環(huán)境決策認知態(tài)度的調研。同對公眾參與程度的調研一樣，我們將潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的態(tài)度預設為支持、中立和反對三種，然后統(tǒng)計持上述三種態(tài)度的人數(shù)并分別計算其在總調研人數(shù)中所占的比例。通過調研，如果持支持態(tài)度的人數(shù)占優(yōu)勢，則重大環(huán)境決策的社會風險較低，如果持反對態(tài)度的人數(shù)占優(yōu)勢，則重大決策的社會風險較高，如果持支持態(tài)度的人數(shù)和持反對態(tài)度的人數(shù)勢均力敵，則重大環(huán)境決策的社會風險屬于中等。之所以做上述推斷，主要是因為依據(jù)了民主決策中的多數(shù)決定原則以及群體內部成員的相互影響和制約效果［28］。

此外，為了深入探尋公眾反對重大環(huán)境決策的原因，我們還要使用定性分析的方法，通過召開座談會、聽證會或者對持反對意見的公眾進行訪談，同潛在受影響公眾進行深度交流和溝通，在向公眾傳遞相關信息和做好必要解釋的同時，切實掌握潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的利益訴求，以詳細了解公眾反對重大環(huán)境決策的緣由。依據(jù)上文對重大環(huán)境決策社會風險成因的分析，筆者認為，潛在受影響公眾之所以反對重大環(huán)境決策，不外乎有二個方面的原因：一是公眾對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的恐懼和抗拒，二是公眾對重大環(huán)境決策利益補償?shù)牟粷M，而這些皆因為公眾參與重大環(huán)境決策不足所致。針對公眾反對重大環(huán)境決策的這些原因，我們可以采取相應的化解措施，以消除重大環(huán)境決策的社會風險，維護社會穩(wěn)定和安全，從而有效發(fā)揮重大環(huán)境決策社會風險評估的風險化解作用。

（三）重大環(huán)境決策社會風險評估監(jiān)督機制的完善

為了確保重大環(huán)境決策社會風險評估的有效實施，還應完善重大環(huán)境決策社會風險評估的監(jiān)督機制。當前，我國重大環(huán)境決策社會風險評估的相關規(guī)范性文件已對重大環(huán)境決策社會風險評估中的違法失察行為設定了相應的責任，但由于缺乏詳細規(guī)定，在實踐中還缺乏可操作性。應進一步明確重大環(huán)境決策社會風險評估的責任主體，并根據(jù)其違法行為的性質及造成的后果分別課以相應的責任。對此，我國學者程雨燕主張，應對違規(guī)或不當運用社會風險評估結果的行為設置相應的法律責任，對于上述情形中的所涉單位或個人，應當追究其單位主要負責人及直接責任人的內部行政責任、外部行政責任，直至刑事責任［29］46。當然，除了設置責任追究機制之外，為了避免重大環(huán)境決策社會風險評估主體被利益集團俘獲而導致評估結果的失實，還應保障重大環(huán)境決策社會風險評估過程和評估結果的全面公開、透明，以確保公眾能夠對重大環(huán)境決策社會風險評估的全過程進行有效監(jiān)督。此外，依據(jù)學者成協(xié)中的觀點，對于重大環(huán)境決策社會風險評估報告，并不存在免于審查的法定理由。無論其是作為后續(xù)風險決策的基礎，還是單獨作為一個風險報告而存在，只要其對利益相關者的合法權益產生影響，其就應接受行政復議或行政訴訟的審查，復議機關和法院可以從實體和程序兩個方面對社會風險評估進行深入審查［2］51－53，以強化對重大環(huán)境決策社會風險評估的司法監(jiān)督。

值得一提的是，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上的講話指出：“在現(xiàn)實生活中，一些領導干部法治意識比較淡薄，有的存在有法不依、執(zhí)法不嚴甚至徇私枉法等問題，并強調依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’?！保?0］由此可見，重大環(huán)境決策社會風險評估的有效實施還取決于領導干部法治觀念的提升和責任意識的確立。如果領導干部視法律為無物，即使重大環(huán)境決策社會風險評估制度設置了完善的責任追究以及法律監(jiān)督機制，仍難以保障重大環(huán)境決策社會風險評估的有效實施。為此，要確保重大環(huán)境決策社會風險評估的效果，還必須增強領導干部的法治觀念和責任意識。對此，在制度設計中可結合2009年7月中央印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規(guī)定》的精神，規(guī)定因工作失職或評估不到位，導致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定行為的，在對社會風險評估主體及其直接責任人追究責任的同時，對主要的黨政領導干部也要實行問責，以提升地方黨政領導的責任意識，增強其對重大環(huán)境決策社會風險評估的重視程度，以保障重大環(huán)境決策社會風險評估取得實效［31］。

余 論

徒法尚不足以自行，而若學者對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的設計不能被我國立法者采用，則連法門亦不能入，更無異于紙上談兵。因此，我們在對重大環(huán)境決策社會風險評估制度進行研究的同時，還應對制度設計轉化為立法現(xiàn)實的路徑進行設計，通過考量我國現(xiàn)有的立法基礎和立法體系，為重大環(huán)境決策社會風險評估立法的完善探討思路、提供對策。當前，我國學者程雨燕在對社會風險評估引入我國環(huán)評制度的必要性、可行性進行探討的同時，就如何將社會風險評估引入我國現(xiàn)有的環(huán)評制度提供了可行的立法建議［29］44－46，這對于我們進一步探究重大環(huán)境決策社會風險評估立法的相關問題具有重要的啟發(fā)意義。此外，為了確保重大環(huán)境決策社會風險評估的順利實施，在明確重大環(huán)境決策社會風險評估主體、內容、方法以及監(jiān)督機制等關鍵性內容的同時，還應關注對重大環(huán)境決策社會風險評估程序的設計。通過明確重大環(huán)境決策社會風險評估的法律地位以及評估結果的法律效力，科學設置重大環(huán)境決策社會風險評估的方案和流程，完善公眾參與重大環(huán)境決策社會風險評估的路徑，為重大環(huán)境決策社會風險評估的順利實施提供可靠的程序保證。當前，我國學者主要關注重大環(huán)境決策社會風險評估關鍵內容的設計，相對忽略了對重大環(huán)境決策社會風險評估程序內容的探討，但這并不說明重大環(huán)境決策社會風險評估程序性內容的無足輕重。2014年10月，中共十八屆四中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，程序性內容的重要性由此可見一斑，但囿于篇幅所限，上述內容還有待日后探討、完善。

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