薛澄

淺析政府審計(jì)責(zé)任

薛澄

政府審計(jì)責(zé)任的界定需在對(duì)政府審計(jì)的目標(biāo)、主體、客體與內(nèi)容、重點(diǎn)以及功能進(jìn)行的基礎(chǔ)上進(jìn)行界定，借鑒已有成果，得出結(jié)論。政府審計(jì)責(zé)任是政府債務(wù)審計(jì)理論的重要組成部分，要對(duì)于其進(jìn)行準(zhǔn)確的界定就必須有科學(xué)合理的實(shí)現(xiàn)途徑。本文基于國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究并結(jié)合政府債務(wù)審計(jì)實(shí)務(wù)，從明晰政府債務(wù)審計(jì)的目標(biāo)、主體、客體與內(nèi)容、重點(diǎn)以及功能等方面著手，以圖為明確政府債務(wù)審計(jì)中的審計(jì)責(zé)任尋找到路徑。

政府審計(jì)責(zé)任；界定

一、政府審計(jì)責(zé)任研究已有的成果

黃志邦將審計(jì)責(zé)任界定為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和人員在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，因未按審計(jì)條例和其他有關(guān)法規(guī)的要求，而導(dǎo)致在審計(jì)報(bào)告中未能指明被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的重要的錯(cuò)誤舞弊、違紀(jì)、違法以及嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)現(xiàn)象而使國(guó)家和企業(yè)遭受重大損失而應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任或法律責(zé)任。王學(xué)金和陳淑芳認(rèn)為政府審計(jì)責(zé)任是由于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員的過(guò)失，而未能發(fā)現(xiàn)和揭露被審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的重大錯(cuò)弊，從而給國(guó)家、被審計(jì)單位及第三者造成損失，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

二、對(duì)政府審計(jì)責(zé)任的界定及其實(shí)現(xiàn)途徑

（一）審計(jì)目標(biāo)

審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。依據(jù)當(dāng)前具體的社會(huì)環(huán)境和政策要求，本文認(rèn)為地方政府債務(wù)審計(jì)的目標(biāo)是探明總量，風(fēng)險(xiǎn)管理，確保效率，分析因果。其目標(biāo)細(xì)化到具體，可概括為四點(diǎn)：查明全國(guó)中央、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府的債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)、資金來(lái)源；評(píng)估各級(jí)政府償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，排查出政府債務(wù)管理機(jī)制中所存在的漏洞；確保債務(wù)資金的使用合法、合規(guī)、高效；探究債務(wù)成因，發(fā)布審計(jì)建議。

（二）審計(jì)主體

一直以來(lái)，由于政府債務(wù)的特殊性質(zhì)，地方政府債務(wù)審計(jì)的主體一直局限在各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)，并且天然性地把社會(huì)獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)排斥在審計(jì)主體之外。但隨著近年來(lái)債務(wù)形勢(shì)的復(fù)雜化，審計(jì)部門在運(yùn)行、監(jiān)測(cè)地方政府性債務(wù)的實(shí)踐中越來(lái)越顯得勢(shì)單力薄，地方債務(wù)審計(jì)工作也遇到了重重阻力。通過(guò)研究國(guó)家審計(jì)署歷次審計(jì)結(jié)果以及各級(jí)地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的歷年審計(jì)結(jié)果，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于審計(jì)主體長(zhǎng)期的政策限制直接導(dǎo)致了對(duì)于地方政府債務(wù)的審計(jì)涵蓋面不全、視野狹窄、方法陳舊、壓力過(guò)于集中等弊端。

本文認(rèn)為，有關(guān)審計(jì)主體的界定應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)事求是。地方政府債務(wù)審計(jì)的主體應(yīng)該由審計(jì)署及其特派辦、地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)組成。在這一產(chǎn)提下，應(yīng)重視引入社會(huì)審計(jì)，借力注冊(cè)會(huì)計(jì)師隊(duì)伍。新主體的確立，一方面有助于及時(shí)整合和充分利用審計(jì)資源，使得政府債務(wù)審計(jì)更加順暢的實(shí)施。另一方面，可以充分發(fā)揮各部門長(zhǎng)處，通過(guò)部門間內(nèi)部的協(xié)調(diào)，以相對(duì)較低的成本解決技術(shù)不足和人員短缺的問(wèn)題，提升社會(huì)公眾對(duì)政府債務(wù)審計(jì)的參與程度，增強(qiáng)審計(jì)的貫徹執(zhí)行力度。這就要求社會(huì)審計(jì)機(jī)關(guān)要加大選拔和培養(yǎng)一批專業(yè)、全面、高素質(zhì)、復(fù)合型的注冊(cè)會(huì)計(jì)師人才，以建立一支精干高效的審計(jì)團(tuán)隊(duì)。

（三）審計(jì)客體和審計(jì)內(nèi)容

地方政府債務(wù)審計(jì)的客體是自中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府的各類債務(wù)。審計(jì)的地區(qū)范圍包括31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)政府。審計(jì)的對(duì)象涵蓋各級(jí)政府部門和機(jī)構(gòu)，及其下屬的各個(gè)機(jī)構(gòu)、部門和單位。審計(jì)的內(nèi)容主要有三類，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

（四）審計(jì)重點(diǎn)

1.債務(wù)管理機(jī)制。審查地方政府是否設(shè)立了專門的債務(wù)主管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)專職、專人、專項(xiàng)負(fù)責(zé)；是否出臺(tái)了相關(guān)的債務(wù)管理流程，制定了債務(wù)管理的規(guī)章制度，并加以嚴(yán)格的貫徹和執(zhí)行；是否對(duì)債務(wù)資金的使用需求進(jìn)行了充分的評(píng)估和預(yù)算，以制定詳細(xì)的用資計(jì)劃和用資明細(xì)；是否建立了行之有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制等。

2.舉借、支出、償還三環(huán)節(jié)。籌資環(huán)節(jié)要重點(diǎn)審查籌資計(jì)劃和支出計(jì)劃是否已被當(dāng)局所核實(shí)批準(zhǔn)，是否存在欺詐、過(guò)度籌集、關(guān)聯(lián)交易、政府尋租等違法違規(guī)籌資行為，是否籌措資金的來(lái)源可靠合規(guī)，是否舉借的債務(wù)資金量符合計(jì)劃要求等；用資環(huán)節(jié)要重點(diǎn)審查債務(wù)資金投向是否合法合規(guī)，是否存在資金出借，違規(guī)擔(dān)保，政績(jī)工程等現(xiàn)象，是否資金投資的項(xiàng)目于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)民生活水平的提高有良好的效應(yīng)，是否資金投資后具有一定的收益等；償還環(huán)節(jié)要重點(diǎn)審查是否債務(wù)償還存在延期風(fēng)險(xiǎn)等。

（五）審計(jì)功能

1.監(jiān)督檢查，預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)審計(jì)通過(guò)持續(xù)、全面的審計(jì)監(jiān)督和核查，獲取實(shí)時(shí)、真實(shí)的債務(wù)信息與數(shù)據(jù)，理清地方政府債務(wù)的總量、分類、來(lái)源、投向、未來(lái)償還明細(xì)等基本點(diǎn)，獨(dú)立客觀地測(cè)評(píng)具體層級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以進(jìn)行及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)化解。

2.排查錯(cuò)弊，披露問(wèn)題。審計(jì)作為獨(dú)立的第三方參與對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管，可以有效填補(bǔ)因政府監(jiān)管不力所形成的職權(quán)真空。通過(guò)審查各級(jí)地方政府是否已從預(yù)算管理、債務(wù)舉借、使用審批、償債環(huán)節(jié)等方面建立和落實(shí)相關(guān)的管理制度，核實(shí)債務(wù)資金的撥付、投資、回流等環(huán)節(jié)中是否存在貪污、侵吞、挪用、浪費(fèi)等違法低效行為，取證各級(jí)地方政府是否存在違法、巨額、回報(bào)率不確定的擔(dān)保情況，來(lái)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和錯(cuò)誤，以針對(duì)性地進(jìn)行整改，防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.提升績(jī)效，明確責(zé)任。一方面，審計(jì)從債務(wù)資金流向的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分公益性項(xiàng)目入手關(guān)注債務(wù)資金支出的方向是否合理，是否為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所需，是否存在資金出超或逾期未到位的情況，以及已完工項(xiàng)目是否發(fā)揮和達(dá)到了預(yù)期的效果和收益，以確保各級(jí)政府嚴(yán)格奉行了“開(kāi)源節(jié)流，高效利用”的原則，防止出現(xiàn)項(xiàng)目扎堆，效益低下，過(guò)度建設(shè)的局面。另一方面，審計(jì)著眼當(dāng)前因落后僵化的政績(jī)考核機(jī)制而普遍存在的政府官員任期內(nèi)短視化行為，強(qiáng)調(diào)對(duì)官員任期內(nèi)債務(wù)規(guī)模、投資決策、資金使用效果等的考量，以明確責(zé)任主體，將具體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任細(xì)化到具體的官員個(gè)人身上，規(guī)范債務(wù)管理。

4.提出建議，助力實(shí)踐。審計(jì)在通過(guò)專業(yè)的技術(shù)手段揭示出各級(jí)地方政府融資、債務(wù)管理、投資等方面所存在的問(wèn)題之后，針對(duì)性地提出審計(jì)意見(jiàn)，作出適當(dāng)?shù)慕ㄗh，以指導(dǎo)實(shí)踐，助力和推動(dòng)各級(jí)政府在有關(guān)方面的整改。同時(shí)，通過(guò)回訪復(fù)查，建立反饋機(jī)制，形成后續(xù)的長(zhǎng)期效應(yīng)，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。

在明確了以上各點(diǎn)之后，本文將政府審計(jì)責(zé)任的概念界定為：政府審計(jì)部門和審計(jì)人員從事審計(jì)工作時(shí)按照法規(guī)或約定俗成的慣例應(yīng)當(dāng)履行的法定或非法定職責(zé)，以及未履行好上述職責(zé)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定過(guò)失或非法定過(guò)失。

[1]Hana Polackova Brixi.Contigent Government Liabilities:aHidden Risk for Fiscal Stability.The World Bank.1998.

[2]倪國(guó)愛(ài)，方盈.我國(guó)政府審計(jì)效率研究[J].審計(jì)月刊，2006（3）：7-8.

[3]黃志邦.應(yīng)當(dāng)重視和開(kāi)展審計(jì)責(zé)任的研究——兼論審計(jì)責(zé)任的基本概念[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,1991(2):14-20.

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

（本文系2014-2015年度安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)與銅陵學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)研究生科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2013t1xy1hy07）。