嚴 泉

“半總統(tǒng)制”(Semi－Presidential System)概念首先由法國政治學(xué)家杜瓦杰(Maurice Duverger)在1978年提出。杜瓦杰認為半總統(tǒng)制的特征在于“國家元首經(jīng)直接普選產(chǎn)生，擁有超過一般議會內(nèi)閣制國家總統(tǒng)的某些權(quán)力。然而，政府仍然由總理與部長組成的內(nèi)閣所構(gòu)成，且國會可以不信任投票方式倒閣?！薄?〕Robert Elgie ed．，Semi－ Presidentialism in Europe，Oxford University Press，1999，p．2．關(guān)于半總統(tǒng)制的原則，杜瓦杰進一步概括為三點:“(1)共和國總統(tǒng)是普選產(chǎn)生的;(2)總統(tǒng)擁有相當(dāng)大的權(quán)力;(3)同時存在獨立于總統(tǒng)的，擁有行政實權(quán)的總理、部長，只要國會沒有表示反對，總理、部長可以繼續(xù)掌權(quán)?！薄?〕Maurice Duverger，“A New Political System Model:Semi－ PresidentialGovernment”，8 European Journal of Political Research 166(1980)．意大利政治學(xué)家薩托利(Giovanni Sartori)認為，基于半總統(tǒng)制的“半”來說，這種憲政體制的特征是存在雙元的權(quán)威結(jié)構(gòu)，強調(diào)一種行政權(quán)分享的原則。至于總統(tǒng)的部分，他認為半總統(tǒng)制和總統(tǒng)制一樣，總統(tǒng)應(yīng)由人民直選，或至少不是由議會間接選舉?！?〕Giovanni Sartori，Comparative Constitutional Engineering，New York University Press，1997，pp．121 －122．半總統(tǒng)制的代表性國家是當(dāng)代法國(第五共和國)，世界上第一個實行半總統(tǒng)制的國家則是1919年建立的德國魏瑪共和國。

在民國早期的憲政制度選擇歷程中，長期以來人們關(guān)注的憲法文本主要是《臨時約法》與《天壇憲法草案》，與此相關(guān)的政體制度模式存在著總統(tǒng)制或內(nèi)閣制的爭論。雖然近年來有學(xué)者關(guān)注1946年民國憲法的半總統(tǒng)制特點，〔4〕聶鑫:《內(nèi)閣制、總統(tǒng)制還是半總統(tǒng)制——民國憲法史上的政體之爭》，載《法學(xué)》2013年第10期。但是1925年民國憲法草案曾出現(xiàn)過的半總統(tǒng)制政體設(shè)計卻鮮為人知。其制度特色是什么?與此前的政體制度有無繼承關(guān)系?制度設(shè)計的原因又是什么?這些問題都是本文探究的重點。

一、總統(tǒng)選舉及其權(quán)力變化

在1925年民國憲法草案(以下簡稱“憲草”)中，總統(tǒng)選舉第一次改變過去國會兩院議員組織選舉會選舉的方式，采取類似美國的選舉團制度，“總統(tǒng)選舉制度仿照美國選舉人制度，稍加修改，不在地方投票而在國都投票。”〔5〕陳茹玄:《中國憲法史》，世界書局1933年版，第151、152頁。憲草規(guī)定每縣選舉總統(tǒng)選舉人1人，集會于國都，選舉人三分之二以上出席，得票數(shù)超過四分之三以上者當(dāng)選。兩次投票無人當(dāng)選，就第二次得票較多者兩名決選，以得票過半數(shù)者為當(dāng)選。〔6〕參見《中華民國憲法案》第59條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第540頁。另外與美國不同的是，美國憲法規(guī)定選舉人的名額多少同各州在國會中的參眾兩院議員人數(shù)相等，同時現(xiàn)任議員與國家官員不得指定為選舉人，而憲草中無此限制。

一般認為美國選舉人團制度形式為人民間接選舉，實質(zhì)上仍為直接選舉，“選舉團并未按照制憲者們的設(shè)想運作。相反，普通選民實際上參加了總統(tǒng)選舉，因為由普通選民選出的參加總統(tǒng)選舉的選舉團投票人事先就被要求將選票投給本黨的總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人?！薄?〕［美］詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等:《民治政府——美國政府與政治》，吳愛明、李亞梅等譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第37頁。當(dāng)代法國為削弱議會的權(quán)力，其1958年憲法規(guī)定共和國總統(tǒng)由總統(tǒng)選舉團選舉產(chǎn)生，選舉團由國會議員、省議會議員、海外領(lǐng)地議會議員以及各市議會選出的代表組成，后來進一步修改為人民直選?！?〕洪波:《法國政治制度變遷:從大革命到第五共和國》，中國社會科學(xué)出版社1993年版，第207頁。這種總統(tǒng)選舉制度表明，總統(tǒng)不再是對議會負責(zé)，而是直接對選民負責(zé)，以保障總統(tǒng)權(quán)力的獨立性，這與半總統(tǒng)制的總統(tǒng)普選原則是相符合的。

憲草規(guī)定的總統(tǒng)權(quán)力，概括而言有四個方面，主要變化是總統(tǒng)權(quán)力進一步增強。

第一，民國總統(tǒng)作為國家元首的權(quán)力。對于外國，總統(tǒng)為中華民國代表，并頒予榮典。在外交權(quán)方面，總統(tǒng)可以締結(jié)條約，但媾和及關(guān)系立法事項的條約必須經(jīng)眾議院的同意。總統(tǒng)擁有赦免權(quán)，得宣告大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)，但大赦應(yīng)經(jīng)最高法院的同意。在法律公布權(quán)上，總統(tǒng)公布法律，并監(jiān)督、確保其執(zhí)行?？偨y(tǒng)非解職后，不受刑事上的訴追?！?〕參見《中華民國憲法案》第71、75、73、76、65、78條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第541頁。當(dāng)代法國總統(tǒng)也擁有類似的國家元首權(quán)力。如明確法國總統(tǒng)是國家獨立、領(lǐng)土完整和遵守共同體協(xié)議與條約的保證人，擁有議定并且批準(zhǔn)條約的外交權(quán)、赦免權(quán)等?！?0〕參見《法蘭西共和國憲法》(現(xiàn)行憲法)第5、52、17條，來源:人大與議會網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

第二，民國總統(tǒng)作為行政首腦的權(quán)力。主要有人事任免、解散國會、戒嚴、行政決策權(quán)等。在人事任免上，總統(tǒng)任免文武官吏，國務(wù)總理及其所推薦的國務(wù)員，由總統(tǒng)任免;總統(tǒng)經(jīng)參議院的同意，可以解散眾議院，但同一事件不得為兩次解散;總統(tǒng)依照法律宣告戒嚴或解嚴;中華民國行政權(quán)，由大總統(tǒng)以國務(wù)總理及國務(wù)員贊襄行使。國務(wù)會議以國務(wù)總理及國務(wù)員組織，會議時以國務(wù)總理為主席。總統(tǒng)得出席于國務(wù)會議，并得召集?！?1〕參見《中華民國憲法案》第69、81、77、74、57、80條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第540、541 頁。當(dāng)代法國總統(tǒng)也有權(quán)任命總理，并且根據(jù)總理的建議，任免政府的其他成員，以及任命國家的文職人員和軍職人員。在解散權(quán)行使上，法國總統(tǒng)在征詢總理和議會兩院議長意見后，可以宣布解散國民議會。此外總統(tǒng)主持內(nèi)閣會議。〔12〕參見《法蘭西共和國憲法》(現(xiàn)行憲法)第 8、13、12、9 條，來源:人大與議會網(wǎng)站，http://www．e－ cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

第三，民國總統(tǒng)的軍事權(quán)。軍事權(quán)主要體現(xiàn)在兩個方面。一是總統(tǒng)是國家武裝力量的首腦，即作為中華民國陸海軍大元帥，總統(tǒng)統(tǒng)率陸海軍。二是總統(tǒng)的宣戰(zhàn)權(quán)。總統(tǒng)經(jīng)民國議會的同意，得宣戰(zhàn)、媾和;但宣戰(zhàn)系防御外國攻擊時，得于宣戰(zhàn)后請求民國議會的追認?！?3〕參見《中華民國憲法案》第70、72條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第541頁。法國《憲法》第15條與第35條同樣分別規(guī)定了總統(tǒng)的軍事權(quán)與宣戰(zhàn)權(quán)。

第四，民國總統(tǒng)的立法權(quán)?？偨y(tǒng)的立法權(quán)主要有三個方面。一是立法提議權(quán)，主要是指總統(tǒng)與議會一樣，都有憲法修正案提議權(quán)。二是立法否決權(quán)，一方面針對眾議院通過的國務(wù)總理及國務(wù)員不信任案，總統(tǒng)可以行使否決權(quán)，請求眾議院再次審議;另一方面針對眾議院通過的法律案，總統(tǒng)“得于公布期內(nèi)聲明理由，請求復(fù)議”。三是委托立法權(quán)，例如總統(tǒng)為執(zhí)行法律，或基于法律的委任，可以發(fā)布命令;總統(tǒng)可以制定官制、官規(guī)，但官制須經(jīng)參議院的同意。在緊急命令權(quán)規(guī)定上，“大總統(tǒng)為維持公安，防御非常災(zāi)變，于眾議院不能開會期內(nèi)，經(jīng)眾議院常任委員會同意，得發(fā)布與法律有同等效力之教令。前項教令，須于眾議院開會后七日內(nèi)請求追認?！薄?4〕參見《中華民國憲法案》第156、34、41、66、68、67條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第547、539、541 頁。

當(dāng)代法國總統(tǒng)也有立法權(quán)，如修改憲法的倡議權(quán)，同時屬于總統(tǒng)和議員，總統(tǒng)依照總理的建議案行使該權(quán)。在法律生效前，“共和國總統(tǒng)可以要求議會就該法律或者該法律的某些條文重新審議?！笨偨y(tǒng)簽署經(jīng)內(nèi)閣會議審議的法令和命令。法國總統(tǒng)也擁有類似緊急命令權(quán)的非常權(quán)力，“如果共和國的制度、國家獨立、領(lǐng)土完整或者國際義務(wù)的履行受到嚴重的、直接的威脅時，以及憲法上規(guī)定的公共權(quán)力機構(gòu)的正常活動受到阻礙時，共和國總統(tǒng)在正式咨詢總理、議會兩院議長和憲法委員會后，根據(jù)形勢采取必要的措施?！薄?5〕參見《法蘭西共和國憲法》(現(xiàn)行憲法)第89、10、13、16 條，來源:人大與議會網(wǎng)站，http://www．e－ cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

在所有總統(tǒng)權(quán)力設(shè)計中，最重要的是民國總統(tǒng)作為行政首腦的權(quán)力與立法權(quán)，包括解散國會權(quán)、緊急命令權(quán)、修憲提議權(quán)等，這也是半總統(tǒng)制與總統(tǒng)制的不同之處。而與議會制迥異的是，民國總統(tǒng)由獨立選舉產(chǎn)生，與立法機關(guān)共享對行政權(quán)的控制，表明總統(tǒng)不再是虛位元首。從某種意義上說，半總統(tǒng)制下總統(tǒng)的權(quán)力比總統(tǒng)制下總統(tǒng)的權(quán)力要大，這是總統(tǒng)制與議會制總統(tǒng)所不具有的。

二、行政權(quán)力的內(nèi)外結(jié)構(gòu)設(shè)計

行政權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)主要是指總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系，而外部結(jié)構(gòu)則是指行政與立法的權(quán)力關(guān)系。

(一)總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系

憲草中總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系主要表現(xiàn)在三個方面。一是人事權(quán)，民國總統(tǒng)有權(quán)任免國務(wù)總理及其所推薦的國務(wù)員，國務(wù)總理去職時，國務(wù)員應(yīng)連同出職?！?6〕參見《中華民國憲法案》第81、82條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第542頁。法國總統(tǒng)也有權(quán)任命總理，并依總理提出政府總辭而免除其職務(wù)。同時基于總理提議任免政府部長，以及任命國家文武官員。二是行政權(quán)，前已述及，中華民國行政權(quán)由大總統(tǒng)、國務(wù)總理及國務(wù)員贊襄行使。國務(wù)會議以國務(wù)總理及國務(wù)員組織構(gòu)成，會議時以國務(wù)總理為主席。大總統(tǒng)得出席于國務(wù)會議，并得召集之。當(dāng)代法國總統(tǒng)則有權(quán)主持內(nèi)閣部長會議。三是副署權(quán)，憲草第83條規(guī)定大總統(tǒng)發(fā)布命令及其他關(guān)系國務(wù)的文書，國務(wù)總理及國務(wù)員必須副署。同樣地，法國總統(tǒng)所簽署的法案，除憲法有特別規(guī)定者外，也必須經(jīng)總理副署，或視情勢需要由有關(guān)部長副署?！?7〕參見《法蘭西共和國憲法》(現(xiàn)行憲法)第19 條，來源:人大與議會網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

在總統(tǒng)與內(nèi)閣權(quán)力關(guān)系上，總統(tǒng)是居于主導(dǎo)與支配地位的。在人事任免權(quán)中，總理不需要國會同意，而是由總統(tǒng)直接任免，總理去職時國務(wù)員應(yīng)連同去職，不再表明國務(wù)員對于眾議院負責(zé)任，明確總理只對總統(tǒng)直接負責(zé)。同時總結(jié)過去府院沖突的經(jīng)驗，明確雙方的權(quán)限。雖然國務(wù)院(內(nèi)閣)由國務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)，但是國務(wù)總理必須秉承總統(tǒng)決定的大政方針。民國成立以來憲政制度設(shè)計中行政權(quán)力結(jié)構(gòu)畸形的狀況得以改變。

此外必須指出的是，國務(wù)員的副署權(quán)并不能起到限制總統(tǒng)權(quán)力的作用。當(dāng)總統(tǒng)與國務(wù)員意見一致時，國務(wù)員的副署權(quán)僅僅是一道法律上必須執(zhí)行的程序。但是當(dāng)總統(tǒng)與國務(wù)員意見不合時，國務(wù)員雖然可以拒絕行使副署權(quán)，抗拒總統(tǒng)的決定，但是由于國務(wù)員在去留問題上取決于總統(tǒng)，因此總統(tǒng)可以合法解除拒絕從命的國務(wù)員的職務(wù)，重新任命與自己意見一致的國務(wù)員。這樣一來，總統(tǒng)的意見還是占上風(fēng)。所謂的副署權(quán)在實際運作中只能是一種形式。這種情況也和法國內(nèi)閣的副署權(quán)作用極為相似。副署權(quán)設(shè)立的原因僅僅是“由于這些命令和法令是政府為實施其政綱，可要求議會授權(quán)它在一定時期內(nèi)就某些通常屬于法律范圍的事項采取的措施，因而具有立法性質(zhì)。”〔18〕洪波:《法國政治制度變遷:從大革命到第五共和國》，中國社會科學(xué)出版社1993年版，第213頁。副署權(quán)實際上并不能起到限制總統(tǒng)權(quán)力的作用。

這種總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系，符合半總統(tǒng)制政體行政權(quán)分享原則。由于總統(tǒng)握有行政實權(quán)，總理實際上只能在總統(tǒng)的賞識下行使職權(quán)?！爱?dāng)內(nèi)閣總理同總統(tǒng)發(fā)生沖突時，總理要么服從總統(tǒng)，要么辭職?！薄?9〕洪波:《法國政治制度變遷:從大革命到第五共和國》，中國社會科學(xué)出版社1993年版，第228、229頁。從職權(quán)上看，與1925年民國憲草相比較，法國內(nèi)閣的權(quán)力更大，擁有行政權(quán)、軍事權(quán)、人事權(quán)、修憲提議權(quán)等?！?0〕參見《法蘭西共和國憲法》(現(xiàn)行憲法)第20、21、89條，來源:人大與議會網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

“當(dāng)時，正是國民黨反動派軍隊攻下延安，白色恐怖嚴重的關(guān)頭，我向李衛(wèi)中同志表示：一定做一個好的共產(chǎn)黨員！”湯甲真回憶道。

(二)行政與立法的權(quán)力關(guān)系

行政與立法權(quán)力關(guān)系的設(shè)計，體現(xiàn)在民國議會對總統(tǒng)與國務(wù)員的彈劾權(quán)、議會對政府的不信任權(quán)(倒閣權(quán))以及總統(tǒng)的解散議會權(quán)。

一方面是議會彈劾權(quán)。與總統(tǒng)制相似的是，半總統(tǒng)制議會擁有彈劾權(quán)。憲草規(guī)定，眾議院認為總統(tǒng)有謀叛行為時，得以議員總數(shù)四分之三以上出席，議員總數(shù)三分之二以上同意彈劾。眾議院認為國務(wù)總理及國務(wù)員有謀叛行為時，得以議員總數(shù)四分之三以上出席，出席議員總數(shù)三分之二以上同意彈劾?！?1〕參見《中華民國憲法案》第35、36條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第539頁。議會雖然擁有彈劾權(quán)，但是與1923年民國憲法彈劾權(quán)規(guī)定相比較，彈劾總統(tǒng)與國務(wù)員的出席議員人數(shù)分別從三分之二與半數(shù)提高到四分之三，增加了彈劾的難度。此外，憲草第45條規(guī)定參議院審判被彈劾的總統(tǒng)，不再有權(quán)審判被彈劾的國務(wù)總理及國務(wù)員，改由專門設(shè)立的國事法院審理關(guān)于國務(wù)總理及國務(wù)員被彈劾事件。同樣的，法國議會也有彈劾權(quán)。法國《憲法》第68條規(guī)定總統(tǒng)執(zhí)行職務(wù)，僅對其叛國行為負有刑責(zé)。總統(tǒng)的彈劾，須經(jīng)由兩院采用公開、一致投票的方式，并獲兩院議員絕對多數(shù)表決，始能成立;總統(tǒng)由彈劾司法院審判。政府國務(wù)員執(zhí)行職務(wù)，若其行為當(dāng)時被認定具有犯罪或違警性質(zhì)，需負刑責(zé)。如有危害國家安全之行為，政府國務(wù)員及其共犯依上述訴訟程序處理。

另一方面是議會不信任權(quán)與總統(tǒng)解散權(quán)。與過去不同，憲草明確規(guī)定了民國議會眾議院行使不信任權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即出席與表決人數(shù)分別是三分之二與過半數(shù)?！?2〕參見《中華民國憲法案》第34條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第539頁。但是關(guān)于不信任權(quán)的內(nèi)容規(guī)定非常模糊，沒有說明在何種情況下，眾議院可以對政府行使不信任權(quán)。一般來說，議會的不信任權(quán)針對的是政府提出的施政綱領(lǐng)、總政策聲明或其他法案，當(dāng)議會不同意這些政策法案時，就可以舉行不信任投票。如果議會通過對政府的不信任投票，那么政府就必須辭職。當(dāng)代法國憲法關(guān)于議會不信任權(quán)的規(guī)定相當(dāng)細致，明確針對政府的施政計劃或政策。不信任案動議提出48小時之后，國民議會始得舉行表決。不信任案僅就贊成票核計，并須獲得全體議員絕對多數(shù)始能通過。不信任案如被否決，原提案人在同一會期中，不得再提不信任案。〔23〕參見《法蘭西共和國憲法》(現(xiàn)行憲法)49條，來源:人大與議會網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

為確保立法與行政兩權(quán)之間的平衡，針對立法機關(guān)的不信任權(quán)，內(nèi)閣如果不愿意辭職，就可以提請總統(tǒng)解散議會，重新舉行議會選舉，讓選民作出新的選擇。按照當(dāng)代法國憲法的規(guī)定，共和國總統(tǒng)于咨詢總理及國會兩院議長后，得宣告解散國民會議?！?4〕參見《法蘭西共和國憲法》(現(xiàn)行憲法)12條，來源:人大與議會網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。解散議會權(quán)是不必要通過參議院同意的，這與法國第三共和國憲法中政府解散眾議院需要參議院同意的限制性規(guī)定是不同的。但是遺憾的是，憲草中解散權(quán)規(guī)定依舊延續(xù)了民初《天壇憲法草案》以來的傳統(tǒng)，即總統(tǒng)解散眾議院仍然需要參議院同意，沒有創(chuàng)造不信任權(quán)與解散權(quán)的平衡關(guān)系?！?5〕參見《中華民國憲法案》第77條，載夏新華等整理:《近代中國憲政歷程:史料薈萃》，中國政治大學(xué)出版社2004年版，第541頁。解散權(quán)的制度性缺陷對政治穩(wěn)定造成的消極影響是非常顯著的，“在國會與政府發(fā)生政爭時，如果作為政府的一方并不能合法地解散國會、依法重新舉行國會選舉，以此來解決政治沖突。最后采取的只能是體制外非法的武力解散國會方式?！薄?6〕嚴泉:《失敗的遺產(chǎn):中華首屆國會制憲(1913－1923)》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第94頁。

三、半總統(tǒng)制的政體選擇

1925年民國憲草半總統(tǒng)制政體模式的選擇，不僅是憲政學(xué)理的設(shè)計結(jié)果，還與以下因素有關(guān)。

首先，臨時執(zhí)政府主導(dǎo)制憲與總統(tǒng)權(quán)力設(shè)計。1925年4月25日，臨時執(zhí)政段祺瑞公布由善后會議議決的《國民代表會議條例》，以國民代表會議為特殊制憲機關(guān)，職權(quán)為制定憲法及其施行附則。5月l日，段祺瑞又公布《國民代表會議籌備處條例》，特派許世英為籌備處主任，積極籌備國民代表會議，并同時公布《國憲起草委員會規(guī)則》。國憲起草委員會負責(zé)起草中華民國憲法案及其施行附則，限三個月完成，草案完成后咨由臨時執(zhí)政提出于國民代表會議。國憲起草委員會委員共70人，其組成由各省、各特別行政區(qū)軍政長官各推舉1名，臨時執(zhí)政選聘20名，內(nèi)外蒙古、西藏各2名，青海1名，仍由臨時執(zhí)政分別選聘。

段祺瑞很快選聘梁士詒、汪榮寶、湯漪、林長民、章士釗、姚震、施愚、馬君武等25人為國憲起草委員，〔27〕《國憲起草委員會委員一覽表》，載《國憲起草委員會公報》(第1冊影印本)，載李貴連主編:《民國北京政府制憲史料》(第15冊)，線裝書局2008年版，第377、378頁。并特派林長民辦理國憲起草委員會事宜?！?8〕《特派林長民辦理國憲起草委員會事宜》，《國憲起草委員會公報》(第1冊影印本)，載李貴連主編:《民國北京政府制憲史料》(第15冊)，線裝書局2008年版，第268頁。8月3日，國憲起草委員會舉行開幕式，到會47人，梁士詒主持，段祺瑞致詞，以期3個月內(nèi)完成制憲。8日，正式開會選舉林長民為委員長，通過議事細則，并通電各地方法團征詢對國憲意見。12月11日，國憲起草委員會三讀通過《中華民國憲法案》，咨交政府通告全國。

國憲起草委員會一度圍繞總統(tǒng)制與內(nèi)閣制產(chǎn)生分歧。有議員仍然堅持內(nèi)閣制，強調(diào)內(nèi)閣制有兩大益處:“(一)內(nèi)閣制國務(wù)員對眾議院負責(zé)任，國務(wù)員辭職較總統(tǒng)下野，其影響于國家者，不至若是其大;(二)無窺竊總統(tǒng)之害。”至于總統(tǒng)制的危害性，“民國肇造十有四載，時局紛擾，政治紊亂，國幾不國者屢矣，察其癥結(jié)之所在，競爭元首實其總因。倘再予以競爭之機，國家紛亂益可想見?！薄?1〕《吳得祿提出行政組織絕對宜采內(nèi)閣制不宜采總統(tǒng)制》，載《國憲起草委員會公報》(第4冊影印本)，載李貴連主編:《民國北京政府制憲史料》(第16冊)，線裝書局2008年版，第241頁。馬君武雖然同意大總統(tǒng)可以任免國務(wù)總理，但強調(diào)國務(wù)員必須經(jīng)總理推薦，總統(tǒng)免總理職務(wù)時，全體閣員同進退?！?2〕《國憲委員會開會記》，載《申報》1925年9月13日第3張第10版。而主張總統(tǒng)制的施愚等人，均為段祺瑞聘任的起草委員?！?3〕《總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭執(zhí)》，載《大公報》1925年9月14日第1張。

同為段祺瑞聘任的起草委員汪榮寶，也在國憲起草委員會上聯(lián)名提出加強總統(tǒng)權(quán)力的議案，主張:“一、大總統(tǒng)任免國務(wù)員。二、國務(wù)員輔佐大總統(tǒng)執(zhí)行國務(wù)對于大總統(tǒng)負其責(zé)。三、國務(wù)總長及各部總長均為國務(wù)員，但得置不任部務(wù)之國務(wù)員。四、眾議院認國務(wù)員有重大失政時，得以三分之二以上多數(shù)為不信任決議。五、大總統(tǒng)對于眾議院不信任國務(wù)員時，非免國務(wù)員之職即解散眾議院。六、大總統(tǒng)得解散眾議院但須得參議院同意。參議院為解散眾議院之決議時須有三分之二以上多數(shù)?！薄?4〕《戴秉清、汪榮寶等提出總統(tǒng)內(nèi)閣兩制折衷案》，載《國憲起草委員會公報》(第4冊影印本)，載李貴連主編:《民國北京政府制憲史料》(第16冊)，線裝書局2008年版，第245頁。從草案最后的政體制度設(shè)計結(jié)果來看，半總統(tǒng)制確實達到了加強總統(tǒng)權(quán)力的目標(biāo)。

其次，制憲者關(guān)于民初憲政制度政治實踐的反思。在1925年9月3日國憲起草委員會會議上，余紹宋指出民國采用內(nèi)閣制以來已有10多年，從制度試驗的結(jié)果來看，“其成績殊不甚良好?！痹蛑饕腥c。一是適用內(nèi)閣制先要有政黨運用，始能顯出內(nèi)閣制的作用?！拔覈嗄陙?，并無政黨雖或有之而組織不完，精神不備，不能稱為完全之政黨，所以十余年來內(nèi)閣制度徒供野心家之利用，以致時時倒閣?！倍莾?nèi)閣制閣員要由總理一人自由邀集同一政見，“我國向無完全政黨，十余年來歷任內(nèi)閣之閣員，均系哈希而來，無非敷衍實力派之代表。從未有由總理一人之意思而組織者。閣員意思且不相同，安有所謂政見，更安望其政見一致。所以對于國會不能一致負責(zé)，而內(nèi)閣中之政見既已紛歧，其中有野心者更到國會中拉若干議員，獨豎一派反戈抵抗同閣之閣員乃及于總理?！眱?nèi)閣于是成為政爭的發(fā)生地。三是采用內(nèi)閣制，府院之爭隨即發(fā)生?！拔覈嗄陙砀褐g從無一次意見能夠融洽，幾乎無一任內(nèi)閣不發(fā)生此項爭執(zhí)?！薄?5〕《1925年9月3日會議速記錄》，載《國憲起草委員會公報》(第5冊影印本)，載李貴連主編:《民國北京政府制憲史料》(第16冊)，線裝書局2008年版，第483頁。

在1925年9月12日國憲起草委員會會議上，曾任大理院院長的姚震也強調(diào)，近年來國內(nèi)情形已讓人感到三種痛苦，“(一)無政黨。近日政治上所活動者，為私人結(jié)合，純以私利為轉(zhuǎn)移，是否能合政黨內(nèi)閣之精神。(二)年來戰(zhàn)爭概由攘奪政權(quán)而起，內(nèi)閣為政權(quán)之目的，內(nèi)閣到手則胡亂而為，若仍以前者為標(biāo)準(zhǔn)，是不啻將已過之事重演一次，其危險實甚。(三)府院之爭，采內(nèi)閣制自應(yīng)由內(nèi)閣負責(zé)，但事實往往不能。征之以前情形，總統(tǒng)除拒絕蓋印外，則無辦法，而暗潮易起?！薄?6〕《國憲委員會開會記》，載《申報》1925年9月13日第3張第10版。有鑒于此，余紹宋在國憲起草委員會上提出《行政組織采總統(tǒng)與內(nèi)閣調(diào)和制案》，建議“(一)總統(tǒng)選舉由兩院會合推候補5人，由各地方選民選舉之。(二)總統(tǒng)對國民負責(zé)，經(jīng)國會對于總統(tǒng)不信任時提交選民公決。公決之結(jié)果總統(tǒng)勝利時解散國會，國會勝利時總統(tǒng)應(yīng)即退職。(三)設(shè)國務(wù)總長對于總統(tǒng)負責(zé)任，一面贊襄總統(tǒng)對于國民負責(zé)?！薄?7〕《余紹宋提出行政組織采總統(tǒng)與內(nèi)閣調(diào)和制案》，載《國憲起草委員會公報》(第4冊影印本)，載李貴連主編:《民國北京政府制憲史料》(第16冊)，線裝書局2008年版，第237頁。汪榮寶表示贊成，認為這是總統(tǒng)內(nèi)閣調(diào)和制，“主張總統(tǒng)任命國務(wù)總長，對國會負責(zé)。國務(wù)總長輔弼總統(tǒng)，同對國會負責(zé)?！薄?8〕《昨日開會無成績》，載季嘯風(fēng)、沈友益:《中華民國史史料外編(前日本末次研究所情報資料)》(第5冊)，廣西師范大學(xué)出版社1997年版，第214頁。

最后，德國魏瑪共和國憲法的外來影響。魏瑪共和國憲法成文于1919年，很快就引起中國知識界的注意，《解放與改造》、《太平洋》雜志最早刊登了魏瑪憲法的譯文?！?9〕參見鄧麗蘭:《魏瑪憲法在中國的傳播》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2008年第3期。在1922年《東方雜志》憲法研究專號上，也有專門介紹魏瑪憲法的文章，如提到魏瑪?shù)聡偨y(tǒng)的產(chǎn)生，“(德國)總統(tǒng)任期七年，并得連任，直接由人民選出。選舉方法在憲法中卻未規(guī)定?！笨偨y(tǒng)的人事任免權(quán)被描述為“總理由大總統(tǒng)任命，各部總長由總理推薦，請大總統(tǒng)任命?！敝劣谛姓c立法權(quán)力關(guān)系，則是“國務(wù)員皆對眾議院負責(zé)，如有不信任的決議，便須辭職。”“大總統(tǒng)或國務(wù)員有違法行為時，眾議員得以一百人以上的聯(lián)署，提出彈劾，由大理院審判?！薄?0〕程學(xué)愉:《德意志之新憲法》，載《東方雜志》第19卷第22號1922年11月25日，第4頁。

余紹宋在國憲起草委員會會議上，就承認自己關(guān)于采用總統(tǒng)與內(nèi)閣調(diào)和制的主張，“大半采德國新憲法加以變通?！彼€特別提到“‘總統(tǒng)應(yīng)對于國民負責(zé)，經(jīng)國會對于總統(tǒng)不信任時提交選民公決。公決之結(jié)果總統(tǒng)勝利時解散國會，國會勝利時總統(tǒng)應(yīng)即退職。’此系采用德國之制度。不過德國系提交國民公決，在我國恐國民公決一時不易施行，所以用選民公決?！薄?1〕《1925年9月3日會議速記錄》，載《國憲起草委員會公報》(第5冊影印本)，載李貴連主編:《民國北京政府制憲史料》(第16冊)，線裝書局2008年版，第484、485頁。經(jīng)過筆者對民國憲草與魏瑪憲法兩種憲法文本的比較，發(fā)現(xiàn)有的條款甚至是直接采納，如魏瑪《憲法》第35條規(guī)定“聯(lián)邦國會為保持人民代表機關(guān)對于聯(lián)邦政府之權(quán)利起見，得在國會閉會期間及國會任滿期間設(shè)置常任委員會。”同樣地，民國憲草第37條也規(guī)定眾議院在常會閉會時，設(shè)立常任委員會，行使部分議會權(quán)力。有關(guān)民國總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)定也是如此，其人事權(quán)、解散國會權(quán)、緊急命令權(quán)等，均與魏瑪憲法中的總統(tǒng)權(quán)力相似。有學(xué)者認為對魏瑪憲法的追慕，為段祺瑞執(zhí)政時期的制憲活動所承續(xù)，“1925年憲法草案，是民國時期官方憲法性文本中最大規(guī)模地模仿魏瑪憲法內(nèi)容者?！薄?2〕鄧麗蘭:《魏瑪憲法在中國的傳播》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2008年第3期。而魏瑪共和國被認為是世界上第一個采用半總統(tǒng)制的國家?！?3〕有關(guān)魏瑪共和國半總統(tǒng)制政體的評價，參見沈有忠:《威瑪憲政變奏曲:半總統(tǒng)制憲法的生命史》，臺灣五南圖書出版股份公司2009年版，第20、21 頁。

在民國早期憲政運動中，政體制度選擇一直是立憲焦點。與《臨時約法》的總統(tǒng)制變體、《天壇憲法草案》與1923年民國憲法的“超議會制”、《中華民國約法》的“超總統(tǒng)制”相比較，1925年民國憲法草案初步構(gòu)建了半總統(tǒng)制政體。在筆者看來，評價一種政體模式的績效，關(guān)鍵是觀察在面臨政治僵局時，這種制度設(shè)計能否為政治行動者提供更多的合法性選擇。經(jīng)驗啟示我們，制度模式的成功性就在于它化解政治僵局的有效程度。半總統(tǒng)制兼有總統(tǒng)制與議會制的長處。一方面總統(tǒng)有相當(dāng)大的政治實權(quán)，政府總理對總統(tǒng)負責(zé)?？梢员ＷC政府的有效運作;另一方面行政與立法關(guān)系容易協(xié)調(diào)，當(dāng)政府與議會發(fā)生沖突時，總統(tǒng)可以宣布解散議會，重新舉行選舉，在憲政制度框架內(nèi)解決總統(tǒng)與議會的政治沖突。“正如實踐已經(jīng)表明的是，半總統(tǒng)制國家具體運作方式有多種?？偨y(tǒng)、總理與內(nèi)閣的憲法權(quán)力隨著它們的政治權(quán)力變化而變化?！薄?4〕Robert Elgie ed．，Semi－ Presidentialism in Europe，Oxford University Press，1999，p．14．

在民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，“憲政體制的選擇確實關(guān)系到一個民主的長期穩(wěn)定或不穩(wěn)定。”〔45〕游盈隆主編:《民主鞏固或崩潰》，臺灣月旦出版股份有限公司1997年版，第51頁。憲政制度學(xué)派認為憲政體制的差異與民主政治穩(wěn)定間存在重要的關(guān)聯(lián)，強調(diào)可以從各國憲政運作的歷史經(jīng)驗中，選擇能夠產(chǎn)生保證民主轉(zhuǎn)型順利完成的憲政制度模式。在民主轉(zhuǎn)型過程中采用半總統(tǒng)制，主要考慮到總統(tǒng)制是為在民主化進程中出現(xiàn)的領(lǐng)袖人物定制的，容易為強勢總統(tǒng)的出現(xiàn)創(chuàng)造條件?！盀榱俗柚挂粋€人擁有太大的權(quán)力，總統(tǒng)制也可以進行設(shè)計，從而為弱勢總統(tǒng)的出現(xiàn)創(chuàng)造條件。可選擇的辦法是，建立一種可以稱作是“捏造”的產(chǎn)物——半總統(tǒng)制。在這種體制中，總統(tǒng)、總理與國會可以分享權(quán)力。無論局勢如何，創(chuàng)設(shè)這種政體的環(huán)境可以為眾多發(fā)生在半總統(tǒng)制國家的政治實踐創(chuàng)造機會?！薄?6〕Robert Elgie ed．，Semi－ Presidentialism in Europe，Oxford University Press，1999，pp．17 －18．20世紀(jì)第三波民主化經(jīng)驗也證實，“對民主轉(zhuǎn)型國家而言，半總統(tǒng)制比純粹的內(nèi)閣制或總統(tǒng)制更有吸引力”?！?7〕林繼文主編:《政治制度》，臺灣中研院人文社會科學(xué)研究所專書(47)2000年版，第168頁。1925年憲法草案雖然最后未能實施，但是其憲制選擇的合理性與前瞻性，確實是值得肯定的。