王 強(qiáng)

城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問題探析

王 強(qiáng)

[摘 要]城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的必然發(fā)展趨勢，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價的城鎮(zhèn)化。所以，必須強(qiáng)化城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，完善立法，加強(qiáng)執(zhí)法，形成政府、市場和社會中間層三者既相互協(xié)作又彼此制約的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的理性協(xié)調(diào)。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；環(huán)境保護(hù)；法律完善

[作 者]王強(qiáng)，中原工學(xué)院法學(xué)院講師。

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的必然發(fā)展趨勢，正如馬克思所言的，現(xiàn)代化就是鄉(xiāng)村的城市化。城鎮(zhèn)化也是我國廣大農(nóng)民的普遍愿望，因為它的作用不僅在于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，拉動投資和消費需求，最重要的作用在于富裕農(nóng)民、造福人民。緣于對直接經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注和社會環(huán)境效益關(guān)注的缺失，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中產(chǎn)生的環(huán)境惡化、資源枯竭、人口膨脹等生態(tài)環(huán)境問題觸目驚心，不僅影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性，還嚴(yán)重削弱了城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁和潛力。為此應(yīng)在梳理我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境問題的基礎(chǔ)上，不斷完善立法，加強(qiáng)執(zhí)法，強(qiáng)化政府、企業(yè)、社會公眾在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境治理的職責(zé)和義務(wù)，把農(nóng)村環(huán)境治理納入法律軌道，相關(guān)責(zé)任和義務(wù)主體各司其職、各盡其責(zé)，全方位、多渠道化解農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題，實現(xiàn)生態(tài)效益與社會效益的均衡。

一、農(nóng)村環(huán)境問題的現(xiàn)狀及原因分析

（一）農(nóng)村環(huán)境問題的現(xiàn)狀

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，各類生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)活動在城鎮(zhèn)這個特定地域上重新聚集，因此而產(chǎn)生的各種生態(tài)問題如果沒有給予足夠的重視，很可能會因城市工業(yè)化導(dǎo)致已經(jīng)變得比較脆弱的農(nóng)村生態(tài)繼續(xù)惡化，如此必然會產(chǎn)生人們所不愿意看到的嚴(yán)重后果：城鎮(zhèn)化帶給農(nóng)村的不是城市的文明和進(jìn)步，而是生態(tài)的破壞和環(huán)境的嚴(yán)重污染；廣大農(nóng)民還來不及享受現(xiàn)代化的成果，卻先體驗了現(xiàn)代化帶來的副產(chǎn)品，所謂得不償失。盡管我國的農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平不高，但已經(jīng)顯現(xiàn)出的環(huán)境問題不容忽視。

1.土地資源浪費嚴(yán)重。土地利用是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中最核心的問題。應(yīng)依據(jù)土地利用的客觀規(guī)律，從本地的實際情況出發(fā)開發(fā)利用農(nóng)村和城鎮(zhèn)的土地。然而，我國目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)在土地利用這一最核心的問題上做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至可以說是問題多多。一方面，對城鎮(zhèn)化存在片面甚至錯誤的認(rèn)識，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民變市民，農(nóng)用地變城市建設(shè)，就是大規(guī)模的高樓大廈等城市形象建設(shè)，錯誤地追求不切實際的“跨越式發(fā)展”，造成有限的土地資源大量浪費。再加上不少地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏有效的規(guī)劃制約，在城鎮(zhèn)發(fā)展中單純強(qiáng)調(diào)新城區(qū)的建設(shè)，不注重舊城區(qū)的改造，結(jié)果造成了舊城區(qū)土地得不到合理有效的利用，又浪費大量良田進(jìn)行新城區(qū)建設(shè)；一些衛(wèi)星城鎮(zhèn)脫離實際，盲目地大搞開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大片的土地圈而不用，致使土地大面積閑置。另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)需要資金，而城鎮(zhèn)自身財政收入非常有限，建設(shè)資金怎么辦？只能是出讓土地。為了取得土地出讓金，一些地方甚至不惜以身試法。未經(jīng)批準(zhǔn)、規(guī)劃進(jìn)行占地建設(shè)，造成既成的建設(shè)事實；超出規(guī)劃范圍占地、未經(jīng)補(bǔ)償提前征收土地、壓低甚至截留土地補(bǔ)償金的現(xiàn)象時有發(fā)生。一些地方政府為追求任內(nèi)政績，大搞政績工程建設(shè)，而城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民未從中受益或者受益甚微。一方面建設(shè)需要占用土地，另一方面建設(shè)的資金又要通過土地出讓來實現(xiàn)，這種寅吃卯糧的圈地運動造成土地大量閑置，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

2.人口集中造成城鎮(zhèn)污染嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化必然會導(dǎo)致大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、聚集，城鎮(zhèn)必然面臨人口集中帶來的環(huán)保壓力。大量的生活垃圾被集中排放，再加上農(nóng)村部分村民缺乏必要的環(huán)境保護(hù)意識，對產(chǎn)生的生活垃圾、固體廢棄物隨意丟放，加大了垃圾收集治理的難度。農(nóng)村人口的大量涌入對城鎮(zhèn)的環(huán)保治理設(shè)施和環(huán)境管理都提出了更高的要求，而現(xiàn)實是許多城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不合理、不科學(xué)，而環(huán)保實施規(guī)劃甚至是缺失的，城鎮(zhèn)建設(shè)必須配套的污水、垃圾處理等必需的環(huán)保治理設(shè)施都沒有到位或非常短缺，造成大量未經(jīng)處理的污水直接排入河流、湖泊，造成水體污染，嚴(yán)重威脅著當(dāng)?shù)刂苓叺纳鷳B(tài)環(huán)境和江河湖水，成為影響城鎮(zhèn)環(huán)境的主要污染源。

3.城鎮(zhèn)化伴隨的工業(yè)污染比較嚴(yán)重。黨的十八大指

出，新型農(nóng)村的建設(shè)不是簡單地追求經(jīng)濟(jì)增長和單一的工業(yè)化，而是要經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和其他文明建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，因為城市的發(fā)展主要是工業(yè)帶動的，所以存在過分強(qiáng)調(diào)以工業(yè)致富農(nóng)村的誤區(qū)。城市發(fā)展過程中伴隨的環(huán)境污染問題在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村依然無法免受其害，甚至更為嚴(yán)重。再加上一些在城市被強(qiáng)行關(guān)閉的重污染企業(yè)“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”農(nóng)村，使農(nóng)村的環(huán)境生態(tài)更為惡劣。

（二）農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生的原因分析

城鎮(zhèn)化中環(huán)境問題產(chǎn)生的原因，既有農(nóng)村自身環(huán)保意識落后因素的內(nèi)因，也有來自于城市粗放發(fā)展慣性思維的作祟；有現(xiàn)實因素的影響，也有制度政策的缺陷；有經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，也有歷史文化的根源。主要的原因如下：

1.城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。城鎮(zhèn)化必然要求農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，而在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，不少地區(qū)卻演變?yōu)椤肮みM(jìn)農(nóng)退”，農(nóng)村成了城市污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的接納地。工業(yè)產(chǎn)生大量的三廢排放而得不到妥當(dāng)?shù)闹卫?，結(jié)果造成生態(tài)破壞，土地、水和大氣污染。此外，人口集中帶來的大量有機(jī)排泄物既不能作為有機(jī)肥料進(jìn)入農(nóng)田被有效利用，又得不到及時的無害治理，給城鎮(zhèn)制造出生活垃圾處理和水污染治理的難題；同時，農(nóng)田有機(jī)投入物的減少必然要使用大量化學(xué)肥料來替代，造成農(nóng)田土壤的破壞。

2.農(nóng)村環(huán)保建設(shè)滯后。相比城市的環(huán)保設(shè)施，農(nóng)村的環(huán)保設(shè)施建設(shè)速度明顯滯后，不能滿足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的需要。在很多農(nóng)村，因為環(huán)保設(shè)施缺失，垃圾和污水的收集處理能力不強(qiáng)，一些在城市完全能夠解決的污染在農(nóng)村城鎮(zhèn)卻得不到有效治理。此外，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)人員和財力投入方面也明顯不足，這些都直接制約和影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善。

3.地方政府環(huán)保意識薄弱。一些城鎮(zhèn)政府只看到眼前短期的經(jīng)濟(jì)利益，只顧經(jīng)濟(jì)增長而未把環(huán)境保護(hù)工作放到應(yīng)有的地位，重開發(fā)建設(shè)，輕環(huán)境保護(hù)；重當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益，輕長遠(yuǎn)利益；蓋廠興鎮(zhèn)卻不治污，毀林建房卻不綠化的現(xiàn)象在一些城鎮(zhèn)依然廣泛存在。

二、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律問題分析

要消除城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中給我國農(nóng)村環(huán)境帶來的諸多不利影響，切實保護(hù)農(nóng)村、農(nóng)民的環(huán)境利益，應(yīng)對農(nóng)村的環(huán)保規(guī)劃、建設(shè)、管理、治理等依法規(guī)范，完善立法、加強(qiáng)執(zhí)法。分析我國目前的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法和執(zhí)法，尚存在不少的缺陷。

1.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治理念不足。在對“發(fā)展是硬道理”的片面理解的指引下，一些城鎮(zhèn)只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益，盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，為經(jīng)濟(jì)增長犧牲環(huán)境利益，罔顧環(huán)境惡化對農(nóng)村發(fā)展的負(fù)面影響。再加上農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)缺失，環(huán)境法制教育宣傳缺位，農(nóng)民及農(nóng)村干部環(huán)保意識淡薄且缺乏必要的區(qū)域協(xié)調(diào)意識，結(jié)果就是農(nóng)村環(huán)保法治理念的缺失，管理規(guī)則的失效和權(quán)利義務(wù)配置的不均衡。農(nóng)村環(huán)境問題的依法治理，必須依賴農(nóng)村環(huán)境法治理念的深入人心。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，各相關(guān)利益主體要樹立有法必依、依法治理的信念，規(guī)則治理得到普遍認(rèn)同，權(quán)利義務(wù)得以明確和遵守。

2.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項立法缺失。在我國環(huán)境法律體系不斷完善的同時，一些農(nóng)村地區(qū)環(huán)境和生態(tài)卻表現(xiàn)出明顯的惡化趨勢，這說明在農(nóng)村地區(qū)我國目前的環(huán)境立法針對性不強(qiáng)、預(yù)期效用遠(yuǎn)未實現(xiàn)，非但沒有對現(xiàn)有的污染治理進(jìn)行有效的規(guī)范避免生態(tài)惡化，反而似乎是被束之高閣，只能是徒具聊勝于無的價值了。立法者對農(nóng)村環(huán)境問題的認(rèn)識往往被局限在城市環(huán)境問題的制度束縛中，缺少對農(nóng)村環(huán)境問題深入、全面的研究，對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的特定需要考慮不夠周全。農(nóng)村環(huán)境問題認(rèn)識的滯后，造成了環(huán)境立法雖然不斷增多但針對性強(qiáng)、適用效果好的不多，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律形勢依然嚴(yán)峻。

3.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律調(diào)整機(jī)制失衡。人與人的關(guān)系、人與自然的關(guān)系都同屬于環(huán)境資源法的調(diào)整對象。環(huán)境資源法這種調(diào)整對象的特殊性和綜合性，使其適用中形成了獨具特色的調(diào)整機(jī)制。環(huán)境資源法的調(diào)整機(jī)制融合了行政、市場和社會三種機(jī)制的調(diào)整，這三種調(diào)整機(jī)制彼此制約并達(dá)成平衡。行政調(diào)整在農(nóng)村城鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和政績訴求等各種因素的作用下，往往注重經(jīng)濟(jì)利益帶來的政績而忽視甚至漠視了法律尊嚴(yán)。漠視環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)，對排污治污能推則推；環(huán)境治理執(zhí)法消極不力，對企業(yè)排污一罰代管，聽之任之。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小、盈利能力有限，自身無力也沒有動力加大環(huán)保投入，升級環(huán)保設(shè)備，造成要么污染要么“關(guān)門”的尷尬局面。在這樣的現(xiàn)實下，市場調(diào)整機(jī)制作用得不到發(fā)揮。此時，本應(yīng)進(jìn)行積極監(jiān)管的政府主體又出于增加財政收入的需要而視而不見、置之不理。而城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村中人們的環(huán)境權(quán)利意識極為淡薄，缺少對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的參與熱情，基本不能發(fā)揮社會中間層主體在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的作用。

三、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律完善

農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生、惡化，短期內(nèi)得不到妥善解決也可以說是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中甚至可以說無法完全避免只能降低的負(fù)面效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)社會不斷向前發(fā)展而環(huán)境資源卻在不斷惡化，更說明了我國農(nóng)村環(huán)境問題亟須引起足夠的重視，我國農(nóng)村環(huán)境法律保護(hù)的法律化、制度化刻不容緩。

1.強(qiáng)化公眾環(huán)境保護(hù)的參與意識，形成依法治理農(nóng)村環(huán)境污染的理念。在城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中，城鎮(zhèn)政府總是有意無意地忽視建設(shè)中可能引發(fā)或造成的環(huán)境問題，所以更不會有科學(xué)有效的環(huán)保規(guī)劃和預(yù)防措施，大多是環(huán)境問題產(chǎn)生、惡化后在多方壓力下進(jìn)行事后的“亡羊補(bǔ)牢”，往往一罰了之，環(huán)境保護(hù)與治理的法治理念缺

失。同時農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)政府起主導(dǎo)的作用，作為利益主體的企業(yè)和社會公眾參與不足。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面，政府與企業(yè)、社會公眾進(jìn)行必要的協(xié)商平臺和機(jī)制不夠完善，權(quán)力與權(quán)利無法平衡與制約，也無法發(fā)揮社會公眾在環(huán)保治理中的作用。所以，必須在農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)環(huán)保宣傳和法律知識普及，多渠道全方位提高農(nóng)村民眾的法律意識，形成良好有序的社會事務(wù)的參與模式，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)治理的法律化、制度化。

2.有針對性地制定適合農(nóng)村環(huán)境保護(hù)需要的法律制度。首先應(yīng)當(dāng)重新梳理“農(nóng)村”的范圍。我國改革開放三十多年來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，首先是城市的經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，在發(fā)展過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染主要是工業(yè)化的問題。而十多年的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境也有了很大的變化，但在我國不同省份和地區(qū)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平差異很大，在一些東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)很難再單純依據(jù)之前的城市、農(nóng)村的行政區(qū)劃或土地所有權(quán)的歸屬來界定城市或農(nóng)村的范圍了。所以，對“農(nóng)村”范圍的認(rèn)定應(yīng)主要參照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平和城鎮(zhèn)化的程度。其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r與城市有很大差別的，所涉的環(huán)保領(lǐng)域范圍較廣，國家法律對農(nóng)村環(huán)保事項的原則性規(guī)定不足以解決農(nóng)村環(huán)保面臨的困境。從目前的環(huán)保立法現(xiàn)狀看，授權(quán)各地以地方性規(guī)章的形式進(jìn)行立法比較切合實際。

3.提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法水平和法律適用水平。首先，應(yīng)當(dāng)建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法體制，實行環(huán)保執(zhí)法垂直管理，最大限度地減少地方保護(hù)對環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)。其次，強(qiáng)化農(nóng)村政府的環(huán)境管理職責(zé)。政府要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，在制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃時給予環(huán)境問題足夠的重視，在產(chǎn)業(yè)引進(jìn)上堵住源頭、在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中環(huán)保治理實施必須配套建設(shè)適用。再次，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)，要建立一支政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)技能高超、富有法治精神的高效農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍。最后，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境法制宣傳教育，提高廣大農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)參與意識和法制意識，環(huán)保從自身做起，從工作生活的每一個細(xì)節(jié)做起，樹立人人為環(huán)保，環(huán)保為人人的理念，提高環(huán)保法律在農(nóng)村的適用水平。

4.豐富和完善法律調(diào)整機(jī)制。近年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的縱深推進(jìn)，帶來的環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，單一的政府調(diào)整已遠(yuǎn)不能滿足我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)充分發(fā)揮市場主體和社會中間層主體在環(huán)境保護(hù)和治理中的作用。一方面，通過法律明確和強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)和污染治理的職責(zé)，做到依法行政，權(quán)責(zé)一致；另一方面，不斷完善市場激勵機(jī)制。對無污染的生態(tài)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行積極扶持；對積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少排污，加強(qiáng)治污的企業(yè)進(jìn)行資金和政策傾斜；對于采取積極措施治污的重污染企業(yè)進(jìn)行重罰，直至關(guān)停。最終實現(xiàn)通過市場機(jī)制推優(yōu)逐劣。

四、結(jié)語

城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村環(huán)境問題的解決需要以超前的理念、機(jī)制、手段去應(yīng)對。農(nóng)村環(huán)境問題的解決不僅要求正確的可持續(xù)的綠色城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念，也需要高效和可操作性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)治理機(jī)制，需要長期堅持不能懈??；同時也要求農(nóng)村環(huán)境法治理念的深入人心，市場調(diào)整機(jī)制作用的充分發(fā)揮。真正實現(xiàn)李克強(qiáng)總理在新一屆政府成立的記者會上所言，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的必然發(fā)展趨勢，也是我國廣大農(nóng)民的普遍愿望，最重要的作用在于富裕農(nóng)民、造福人民。[本文系河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計劃項目（編號：2010-GGJS-228）的階段性成果]

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