張 倩

（中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732）

一、引 言

上世紀80年代初，在農(nóng)村土地承包初見成效之后，草場承包開始在牧區(qū)推行，即將原來集體使用的草場劃分給牧戶，“使經(jīng)營畜牧業(yè)和經(jīng)營草原緊密掛起鉤來，使第一性生產(chǎn)和第二性生產(chǎn)成為一個有機的整體，使生產(chǎn)者在爭取獲得更多經(jīng)濟效益的過程中，不得不關(guān)心生態(tài)效益”［1］。但在干旱半干旱地區(qū)的草原，水、草、畜等畜牧業(yè)資源具有很高的時空異質(zhì)性，也就是說，這些資源在時間和空間上具有很高的復雜性和變異性［2］。因此，將草場劃為小塊分配給牧戶，原有的通過移動牲畜獲得各種放牧資源和躲避自然災(zāi)害的機制被破壞，牧戶只能使用自己承包的有限草場，這進一步強化了資源時空異質(zhì)性對草場保護和畜牧業(yè)經(jīng)營的負面影響，牧戶面臨更大的畜牧業(yè)經(jīng)營風險，最終導致畜草雙承包責任制難以實現(xiàn)其預期的草場保護和畜牧業(yè)發(fā)展的目標。

在實踐中，內(nèi)蒙古有一些地區(qū)認識到資源時空異質(zhì)性的重要性，因此在草場劃分過程中，沒有將草場徹底劃分到戶，保留了放牧場集體使用和管理的傳統(tǒng)。這主要包括四種情況，一是夏季草場在河流兩邊，無法沿河劃分草場，所以保留了夏季草場集體使用（如錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗滿都寶力格蘇木和赤峰市克什克騰旗達里蘇木的個別嘎查）；二是為了滿足抗災(zāi)需求，尤其是遇到雪災(zāi)時，保留一部分草場集體使用（如錫林郭勒盟蘇尼特左旗的個別嘎查）；三是人均草場面積過小，如果將草場劃分到戶，牲畜沒有足夠的放牧空間（如錫林郭勒盟太仆寺旗的貢寶拉格蘇木）；四是草場種類多樣，有沙地草場、高地草場和湖邊的草場，每一種草場都在特定時間發(fā)揮著重要作用，不可替代，因此也無法準確地將每種類型草場都劃分到戶（如赤峰市克什克騰旗達里蘇木的G嘎查，這也是本文所講案例）。但經(jīng)過二十多年的實踐，這些地區(qū)也沒有逃脫草場退化的問題［3-4］，尤其在氣候變化的影響下，一些草原的退化趨勢會更嚴重［5］。

這些考慮到資源時空異質(zhì)性的地區(qū)，并未將草場劃分到戶，保留了草場集體使用和管理的傳統(tǒng)，為何還是無法避免草場退化的結(jié)果呢？表面看來，“承包”只是產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整，事實上它促成了傳統(tǒng)游牧向定居定牧的轉(zhuǎn)變，整個社會生態(tài)系統(tǒng)的互動和反饋機制隨之變化，而草場退化恰恰是牧區(qū)社會系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)管理長期形成的尺度匹配被破壞的結(jié)果。社會生態(tài)系統(tǒng)（Socio-Ecological System）是一系列自然、社會經(jīng)濟和文化資源，其流動和使用由生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)共同調(diào)節(jié)［6］。在社會生態(tài)系統(tǒng)的管理中，觀察的客觀性都與尺度有關(guān)，生態(tài)系統(tǒng)的尺度是指格局或過程的時間和空間維度；社會經(jīng)濟系統(tǒng)的尺度則是指制度控制對資源獲得和管理責任的時間和空間維度。因為社會經(jīng)濟和生態(tài)是相互耦合的，關(guān)注單一維度不可能解決可持續(xù)性的問題，因此匹配性就是探討這兩個方面如何相互影響和相互依賴［7］。制度與其生態(tài)環(huán)境間的契合度存在一個協(xié)同演化的機制，當環(huán)境變化的尺度與管理環(huán)境的社會組織的尺度不匹配時，就會導致：（1）社會生態(tài)系統(tǒng)的單項或多項功能被擾亂；（2）無效率；（3）系統(tǒng)的重要組分喪失。

回到社區(qū)草原共管的主題，如上所述，匹配性就是探討生態(tài)和社會經(jīng)濟兩方面如何相互影響和相互依賴，但是，尺度匹配性如何衡量，尺度匹配性到底如何影響管理結(jié)果，都需要具體地方（locality-specific）的案例分析來說明［8］，再基于案例比較總結(jié)和理解這一概念。本文以內(nèi)蒙古赤峰市的一個嘎查（村）為例，從三個方面分析兩大系統(tǒng)的尺度匹配問題。首先，草場承包這一產(chǎn)權(quán)制度的改革導致了社區(qū)破碎化，即社區(qū)由有組織的合作整體趨向于復雜、異質(zhì)和不連續(xù)的斑塊鑲嵌體。其次，這種破碎化直接引發(fā)牧區(qū)社會系統(tǒng)管理的混亂，再加上資源開發(fā)、氣候變化等壓力，最終導致草原生態(tài)系統(tǒng)的退化和社會經(jīng)濟系統(tǒng)的諸多問題。最后，探討重建社會系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)管理的尺度匹配的可能性。

二、案例研究地和研究方法

本文的案例研究地是內(nèi)蒙古赤峰市克什克騰旗的G嘎查。它位于克什克騰旗的西部，是一個純牧業(yè)嘎查。這里年降水量250—500毫米，植被類型為典型草原。嘎查有草場面積130平方公里，分為打草場和放牧場，其中打草場為12.7平方公里，其余為放牧場。2010年有80戶常住戶，其中蒙古族約50戶。主要牲畜種類為牛和綿羊，2010年牧業(yè)年度牲畜總數(shù)為9761頭/只，其中有5306只綿羊和3975頭牛。

G嘎查的草場類型多樣，為畜牧業(yè)提供著豐富的資源。嘎查的東北角有一個天然湖，占地20多平方公里。放牧場從類型和功能來看，大致可以分為四類草場：溫暖、避風的沙窩子是冬草場，面積為73.33平方公里，占嘎查草場總面積的56.4%；涼爽、水草好的東山是夏草場，面積是13.33平方公里；離定居點近、設(shè)施良好的春季草場，為春季接羔提供了必要的基礎(chǔ)設(shè)施，這類草場約20平方公里；最后是草好、鹽分高的秋季草場，面積約6平方公里，位于湖邊，牲畜夏天在東山長好水膘后，來這里補足肥膘以便過冬。

本文所用數(shù)據(jù)主要來自2010年7—8月案例地的調(diào)查，采用了參與式觀察、半結(jié)構(gòu)式問卷調(diào)查、史料收集以及政府部門走訪的方法開展研究。半結(jié)構(gòu)式問卷調(diào)查圍繞牧民草場利用方式變遷、畜牧業(yè)收入和成本、對于氣候變化的感知和歷史災(zāi)害回憶等問題展開，G嘎查22戶抽樣牧戶是根據(jù)其放牧類型和居住地點隨機抽樣，占常住戶數(shù)的28%，另包括2名現(xiàn)任或前任的村干部。史料收集包括在克什克騰旗檔案局收集達來諾日人民公社1958—1983年歷年檔案數(shù)據(jù)和氣象部門近40年來的降水和氣溫數(shù)據(jù)。最后還走訪了鎮(zhèn)草原監(jiān)督管理站、旗草原監(jiān)督管理局、畜牧局和林業(yè)部門，深入了解當?shù)夭菰芾淼恼弑尘埃@取相關(guān)文件。

三、草場承包后的社區(qū)破碎化

牲畜和草場的承包雖然只是產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整，卻導致了牧民社區(qū)的破碎化，社區(qū)由有組織的合作整體趨向于復雜、異質(zhì)和不連續(xù)的斑塊鑲嵌體，甚至在這些不同的小鑲嵌體之間，還出現(xiàn)各種矛盾，進一步加劇了復雜性。具體來看，這種社區(qū)破碎化是在地理位置、資源配置、經(jīng)營能力和財富狀況等多種因素的共同作用下逐步形成的。

1.承包前的社區(qū)組織與合作

G嘎查的畜草雙承包責任制從1982年開始實施，在此之前，草場和牲畜都歸集體所有。牧民個人對牲畜的管理和草場的使用都服從生產(chǎn)隊的安排。從草場利用上來看，牲畜嚴格執(zhí)行四季搬遷，每年春季4月到5月，牛、馬、羊在春季草場放牧，便于接羔和補飼。6月開始遷到東山的夏季草場，一直放牧到8月底。9月和10月，所有牲畜又回到秋季草場上。待11月沙地上凍后，牲畜進入沙窩子過冬，羊呆在沙窩子北面，需要更大面積草場的牛和馬則走得更遠，在沙窩子的南部過冬。

從牲畜管理來看，當時生產(chǎn)隊分為五組，包括一隊（10戶）、黑牛場（7戶）、東坑（10戶）、貢臺（20戶）和六組（10戶）。每組最多放2群羊和1群牛。放牧的人員分工相對固定，牲畜都由有多年放牧經(jīng)驗的羊倌、牛倌和馬倌管理。這些專業(yè)的放牧人員都是由生產(chǎn)隊統(tǒng)一任命，負責看護大隊集體的牲畜。大隊還給每個牧戶分配幾個母畜，以滿足牧民對奶制品的需求。牲畜的分群是根據(jù)牲畜種類、年齡和性別劃分的，例如羊群在細毛羊和本地羊兩種類型的基礎(chǔ)上，再按年齡將下羔母羊和二歲母羊分群，另外還有種公羊、較瘦弱的羊等；牛分為素白牛①有繁殖能力但當年由于各種原因沒有成功受孕的母牛。、二歲牛、犍牛、母牛等。如果其中一種數(shù)量較大，就再分成兩群或三群，因此G嘎查羊最多時分成8群，牛最多時分成5群放牧。牲畜配種也有專人經(jīng)營，尤其對細毛羊這類改良牲畜，有配備專門的種公畜。當時人工配種率能達到90%，成活率在好的年份達到50%以上。

G嘎查從1972年開始定居，之后就是放牧牲畜的人跟著牲畜搬遷，其他人不搬遷，尤其是老人和孩子，冬天留在定居點。除了放牧人員，生產(chǎn)隊還有4人趕大車，負責搬車、干零活、拉煤、副業(yè)、運貨和拉鹽。由此可見，草場承包前的牧民社區(qū)圍繞畜牧業(yè)生產(chǎn)，統(tǒng)一由生產(chǎn)隊組織安排，是一個合作有序的整體。正如牧民所說，集體是當官說了算。而牧民個人也沒有私有草場使用權(quán)的概念，當時有個圍欄項目，可以選擇地塊圍3000畝養(yǎng)殖牲畜，當時的領(lǐng)導回憶說，我到各家各戶，求他們報名參加這個項目。

2.社區(qū)破碎化的過程

1982年，G嘎查草場開始承包到戶，牲畜作價歸戶。牲畜因此變?yōu)樗接?，而草場還是集體所有，草場使用權(quán)名義上分到戶，但邊界沒有徹底劃清，多數(shù)牧戶以組為單位使用草場。1997年啟動草場第二輪承包，試圖將草場使用權(quán)劃分到戶。G嘎查只是將打草場明確劃分到戶，但放牧場仍以小組為單位共同管理，因為當時牧民一致認為，不能只分一種草場，春、夏、秋、冬草場都要有，如果每種草場都嚴格分到戶使用，面積太小且距離很遠，根本無法使用。正如很多牧民所說“祖輩就是這樣做的，還能不考慮嗎？”（2010年訪談）。這樣，G嘎查每個牧戶的草場承包證上，放牧場都是用簡單的長方形表示，上面標出面積，而這些草場的具體位置是沒有的。

雖然沒有將草場真正劃分到戶，但還是使當?shù)厣鐓^(qū)由原來合作有序的整體變?yōu)橐粋€復雜、異質(zhì)和不連續(xù)的斑塊鑲嵌體，這是在地理位置、資源配置、經(jīng)營能力和財富狀況等多種因素的共同作用下逐步形成的。

首先，草場承包后的最大變化是牲畜的季節(jié)搬遷不再受到生產(chǎn)隊的約束，完全由牧戶個體決定。各牧戶分草場后由于居住地不同，導致社區(qū)從地理位置上至少分化成兩大陣營：居住在營子的牧戶和居住在沙窩子的牧戶。1981年承包一開始，為了防止相鄰嘎查占用和蠶食嘎查土地，G嘎查領(lǐng)導動員一部分牧戶搬進沙窩子居住。由于沙窩子的草場不適于全年利用，多數(shù)牧戶不同意遷到那里。在嘎查領(lǐng)導的極力說服下，全嘎查有21戶同意常年居住在沙窩子里，他們中有幾戶在嘎查定居點沒房子，其他十幾戶有蒙古包，因此就接受了動員。居住在營子的牧戶也以小組為基礎(chǔ)修建了圍欄，比較大的包括31戶的圍欄和21戶的圍欄。

其次，承包后各戶由于勞動力和牲畜數(shù)量有差異，在是否堅持季節(jié)性搬遷以及搬遷時間的選擇上，也有很大不同。就夏季草場來看，1985年全嘎查的2000多羊都去，?；静蝗?；1990年代時全嘎查的3000到4000羊都去，100—200牛去；2011年4000多羊去，牛去了1000頭。多數(shù)牧戶覺得距離近的春秋草場上的草夠吃了，同時牧戶個體也缺少勞動力進行季節(jié)搬遷。自2006年連續(xù)幾年旱災(zāi)后，一些牧戶恢復搬遷，但仍有個別牧戶缺少搬遷條件?？偨Y(jié)來看，恢復搬遷的牧戶基本屬于以下這幾種類型：養(yǎng)馬、年青、羊倌或馬倌后代、牛多或是剛從沙窩子遷出的牧戶。

最后，經(jīng)過多年的個體經(jīng)營，基于不同的經(jīng)營能力，社區(qū)內(nèi)部也形成了明顯的貧富分化。如前所述，G嘎查1982年分牲畜時，按照牧戶遷入年份，將牧戶分為三類：一等戶就是老地戶，即1960年以前就在這里的牧戶，牲畜承包標準是2.5牛/人，7羊/人；二等戶是1960年至1974年遷來的；三等戶是1974年蓋房子以后遷來的，共有3戶，其牲畜承包標準是老地戶的60%。雖然三等戶與一等戶牲畜數(shù)量有差距，但貧富差距并不明顯。到2012年，擁有牲畜數(shù)量最多的前20%人口占有全嘎查牲畜總量的38%的牲畜，擁有牲畜數(shù)量最少的前20%人口則只占全嘎查牲畜總量的不到10%。

由此可見，草場承包后，原有的在生產(chǎn)上組織合作、收益上按勞分配的社區(qū)被劃分為不同的斑塊鑲嵌體，而且基于不同的要素，這些斑塊又相互交叉重疊，形成一個復雜多樣的群體。這樣，針對草場利用，就出現(xiàn)了諸多問題和矛盾。例如定居點牧戶對沙窩子常住戶的不滿，因為后者一年四季都在利用沙窩子導致定居點牧戶的牲畜冬季在沙窩子草不夠吃；還有連年干旱后，一些牧戶違反規(guī)則在放牧場上打草等等，下文將詳細討論。究其原因，這些矛盾都源于社會系統(tǒng)管理與生態(tài)系統(tǒng)管理的尺度不匹配，最終導致生態(tài)系統(tǒng)的退化和牧民收入的下降。

四、社會系統(tǒng)管理與生態(tài)系統(tǒng)管理匹配性的破壞

那么社區(qū)的破碎化又是如何導致社會系統(tǒng)管理與生態(tài)系統(tǒng)管理匹配性的破壞呢？這種匹配性又如何體現(xiàn)和衡量？本文基于Folke等［9］對三種不匹配的定義，逐個展開分析，從而解釋草場承包為何不適用于干旱半干旱的草原生態(tài)系統(tǒng)。具體來看，社會系統(tǒng)管理與生態(tài)系統(tǒng)管理有三種類型的不匹配：空間不匹配是指管理的邊界與生態(tài)系統(tǒng)邊界不一致時發(fā)生的尺度不匹配；時間不匹配是指政治家或規(guī)劃者采用的時間短于環(huán)境變化的時間或社會/環(huán)境變化太快導致管理跟不上這種變化；功能不匹配是指管理工具使用不當或管理規(guī)則設(shè)計不當。

1.空間不匹配

空間不匹配的問題對G嘎查來講，是最明顯和最重要的問題，體現(xiàn)在三個方面。一是整個嘎查放牧范圍和草場利用面積的縮小，難以滿足牲畜放牧的需求；二是嘎查內(nèi)部沙地使用的矛盾，導致沙地退化；三是外來者對地下水資源的搶奪占用，給牧民恢復夏季草場使用增加了用水困難。

草場承包后，G嘎查的放牧范圍大大縮小，而且草場利用面積也不斷被蠶食，不能滿足牲畜放牧的需求。就牲畜的放牧半徑來看，不同牲畜的放牧半徑是不同的。承包前，生產(chǎn)隊的牛和羊在冬季沙窩子里要去20多公里遠的地方，而馬群會到45公里以外的西拉沐淪河河邊。草場承包后，G嘎查的牲畜放牧范圍大大縮小。首先是西拉沐淪河河邊的草場劃給相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，東山一部分放牧場和打草場也劃給了相鄰嘎查。其次，承包后留作大隊集體草場的3000畝高質(zhì)量草場，1998年租給了畜牧局，后發(fā)展成為全旗的胚胎移植中心。第三，原來旗里有一塊4萬畝的公共草場，G嘎查也可以用，但承包后就不能再使用了。第四，1980年建立林場時，將1萬多畝東山的林地劃歸林場，禁止牧民進入。最后也是最重要的，冬草場沙窩子作為面積最大的草場類型，使用面積達9萬畝，承包后的使用率遠遠低于承包前。除了承包后常年住在沙窩子的十多戶牧民外，多數(shù)牧戶因為搬遷麻煩而放棄對沙窩子的利用，只有小畜由羊倌①G嘎查的羊是交給羊倌統(tǒng)一放牧，每家牧戶的羊在春季接完羔后，夏季和秋季交給羊倌放牧，大約1000只羊組成一個羊群，嘎查目前分4群羊。每只羊按照一定的價格收取放牧費，2010年價格是4元/月/羊。統(tǒng)一帶過去放牧。而沙地邊界的相鄰嘎查都是農(nóng)業(yè)嘎查，承包后開始在邊界上開墾種地，為了防止G嘎查牲畜破壞耕地，他們也不讓G嘎查牧民利用附近沙地，甚至還發(fā)生過械斗，即使這些沙地是屬于G嘎查所有。

與其它三季的草場相比，沙窩子的季節(jié)使用限制最大，只適合冬季使用，這是自然條件決定的，一方面沙窩子冬季利于避風保溫而夏季溫度很高，另一方面沙窩子只有在沙子上凍后才能進去，否則牲畜踩踏會對植被造成很大破壞，正如牧民所說，沙子凍了行，春夏秋進，根本不行，要是一年365天都在那，更不行（2010年訪談）。草場承包前，大隊統(tǒng)一搬遷和安排牲畜放牧，沙窩子能夠得到很好的利用和保護，一季使用三季休養(yǎng)；而相鄰大隊的集體安排也保證了三季休養(yǎng)時，沙窩子的植被不會被啃食，從而保證冬季G嘎查牧民回來時可以放牧。但草場承包后，這些規(guī)則被統(tǒng)統(tǒng)打破，定居點牧戶想用沙窩子卻沒有搬遷能力，而且沙窩子有常住戶常年放牧，也減少了可用牧草資源；沙窩子常住戶一年四季都在沙窩子，也要克服放牧的各種困難，明知沙窩子在退化，卻也無可奈何。最終犧牲的是沙地草原的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)牧民的回憶，1980年代末沙地邊上的草很高，人工割草留茬4—5公分，打幾天就夠牲畜過冬吃。但2000年以后，沙窩子所在的渾善達克沙地整個被劃為“荒漠化嚴重地區(qū)”。事實上，三十年來沙地常住戶數(shù)量本身的減少也是沙地退化的有力證明。

近些年來，支持整個內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展的礦產(chǎn)資源開發(fā)，給G嘎查也帶來很多負面影響，尤其是水資源的搶奪占用問題。最明顯的影響是，牧民想要恢復東山夏季草場的使用，卻由于水資源不足導致放牧成本大大增加。由于連年干旱和春秋草場退化嚴重，從2006年開始，尤其是2008年和2009年，越來越多的牧戶開始買蒙古包，恢復去東山放牧。東山的草場退化不是很嚴重，且草的質(zhì)量很好，正如牧民所說，泡子邊上長的是水草，牛吃了長水膘，而東山的草吃了長油膘，利于牲畜過冬（2010年訪談）。從搬遷戶數(shù)來看，2006年前，最多只有5到6戶來東山放牧，2006年增加到10戶，而2010年增加到25戶。但是，由于連年干旱和附近開礦用水的影響，東山的水草資源也越來越具有不確定性。從2009年開始，東山的河套干涸，嘎查申請項目打了2個機井，其中一個沒有成功，另一個沒有配套設(shè)施，牧民只好共同出錢把配套設(shè)施安裝好。水的問題解決了，但成本也提高了。原來河套里飲牛不花錢，現(xiàn)在用井水就要抽水拉水，2010年單是抽水成本就是4元/牛/月。此外，有的牧民還反映，地下抽的井水溫度太低，直接飲牛也會影響牛的健康。

通過以上三方面的介紹，可以看到在草場承包后，G嘎查作為一個整體無法與相鄰嘎查協(xié)調(diào)解決沙窩子的邊界問題，在承包過程中以及后來的草場經(jīng)營中，可利用草場又被不斷蠶食，對于周邊開礦占用水資源導致地下水資源和河流水資源減少，更是無力控制。也就是說，生態(tài)系統(tǒng)管理的尺度需求已經(jīng)超出了社會系統(tǒng)即嘎查的能力范圍之外。從嘎查內(nèi)部來看，嘎查領(lǐng)導也無法說服沙窩子常住戶夏季搬出，因而不能解決居住地牧戶和沙窩子常住戶之間的矛盾。這些方面構(gòu)成了社會系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)管理在空間上的不匹配。

2.時間不匹配

G嘎查社會生態(tài)系統(tǒng)的時間不匹配主要表現(xiàn)在社會系統(tǒng)管理在兩個方面都不能很好地應(yīng)對生態(tài)系統(tǒng)的變化，一是從短時段來看的季節(jié)性草場利用問題；二是從長時段來看的氣候變化影響。

草場承包前，在生產(chǎn)隊的整體指揮下，牲畜嚴格執(zhí)行四季搬遷。草場承包后，盡管G嘎查考慮到季節(jié)性使用草場的問題，也給每戶劃分了四季草場，但事實上由于牧戶搬遷能力的限制，牲畜尤其是牛的季節(jié)性搬遷基本停止。承包后，牧民夏天連25公里以外的東山草場都不去了，因為他們覺得距離近的春秋草場上的草夠吃了，缺少勞動力進行季節(jié)搬遷。這樣，原來可以分散在不同的四季草場上的放牧壓力都集中在春秋草場上，同時，冬季草場沙窩子卻被常住的21戶牧民以及鄰近嘎查的農(nóng)戶常年利用，植被也退化嚴重。雖然自2006年起，牧民開始恢復對夏季草場的利用，但搬遷時間并不統(tǒng)一，還是牧戶自己說了算。

此外，目前這種以牧戶為草場管理單位的制度根本無法應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)。根據(jù)對1960年至2009年G嘎查所在的克什克騰旗的氣象數(shù)據(jù)分析，50年來氣溫整體呈上升趨勢，2000—2009年的十年平均溫度比1960—1969年上升了1.21℃，比1960—1990的平均溫度上升了0.94℃。2000—2009年十年平均年降水量和生長季降水量均為50年來最低，50年里降水量最低的十個年份中有4年（2002年、2005年、2006年和2007年）出現(xiàn)于最近的十年。氣溫和降水的變化以及極端事件的發(fā)生，更需要牧民之間的合作，通過移動避災(zāi)以減少災(zāi)害損失，但是社區(qū)的破碎化現(xiàn)狀無疑成為合作的障礙。

總之，草場承包后，“牧戶自己說了算”這種變化導致嘎查管理權(quán)力的弱化，嘎查既不能在小的時間尺度上組織牧戶進行季節(jié)搬遷，導致冬夏草場利用不足而春秋草場過度利用；也不能對大時間尺度上日益增加的極端事件和氣候變化的影響做出積極有效的應(yīng)對。

3.功能不匹配

在草場劃分的基礎(chǔ)上，畜草雙承包責任制中使用和保護草場的主要依據(jù)就是草場承載力的管理。草場承載力計算是以旗為單位確定統(tǒng)一標準，而管理是以牧戶為單位來執(zhí)行的，其中出現(xiàn)的諸多問題阻礙了承載力管理實現(xiàn)草畜平衡的目標。

首先，產(chǎn)草量計算結(jié)果是一次性剪割量，不是真實的草場生產(chǎn)力。產(chǎn)草量的計算是根據(jù)旗草原生態(tài)部門每年7月和8月的一次性測產(chǎn)，但草隨著牲畜啃食也在不斷生長，是一個累積生長的過程。而且干旱半干旱草原降水量波動劇烈，每年的草場生產(chǎn)力也相應(yīng)波動。即使是一次性剪割量，G嘎查的載畜量標準幾年來一直未調(diào)整過，是10畝/羊單位，這樣就導致載畜量標準在豐年可能較低，而旱年則可能較高。

其次，在實際執(zhí)行過程中，草原監(jiān)理部門難以監(jiān)督到戶。G嘎查從2005年開始實施草畜平衡，秋天要按照草畜平衡標準出欄，超幾個可以，因為冬天可能會有牲畜死亡。待春天時，生態(tài)部門與嘎查領(lǐng)導共同走訪牧戶查牲畜數(shù)量。但在實踐中，據(jù)草原監(jiān)理部門人員介紹，整個克旗有1200戶牧民，1個嘎查查2天（2010年訪談），對于G嘎查，單是從居住地到沙窩子南邊的那些常住戶，就需要幾個小時的時間，所以事實上也不可能做到每一戶都嚴格檢查。即使查出超載，草原監(jiān)理部門也很難監(jiān)督每個超載牧戶將超出的牲畜處理掉。

由此可見，草場承包后，上級管理部門只能通過承載力管理草場利用，但是承載力管理本身就存在尺度不匹配的問題，其標準制定是以旗為單位統(tǒng)一確定，但實際管理是以牧戶為單位來執(zhí)行，使得承載力標準制定一方面不符合實際草場生產(chǎn)力狀況，另一方面也不能有效執(zhí)行。

五、重建社會系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)管理的尺度匹配

從G嘎查的案例可以看到，在一個越來越被視為是多層級的世界里，解決的方案也必須是多層級的。由于對基層的具體情況掌握不全，自上而下的方案很多時候都是太模糊的，同時上級對地方上的約束和機會也不敏感；而在自下而上的方案中，地方上的行動對于更大問題帶來的影響又不敏感，導致了潛在的資源過度利用和退化［10］。因此，一種內(nèi)嵌的等級管理框架就成為必須。正如Gibon和Balent［11］所說，傳統(tǒng)的草原社會生態(tài)系統(tǒng)中，草原植被的持續(xù)性是由一個內(nèi)嵌的管理等級框架支持的，如以年為單位在景觀水平上由集體管理的草場利用，限制著個體牧戶在牧戶水平上的季節(jié)性草場管理，也限制著牧點上放牧行為的日常管理。這樣，要想理解特定層級上的生態(tài)過程所發(fā)揮的功能，學者必須對更高或更低一級的等級水平有所把握［12］。

基于此，本文提出通過建立草場管理的等級框架來恢復社會系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)管理的尺度匹配。需要強調(diào)的是，生態(tài)系統(tǒng)的特點及其管理需求是無法改變的，尤其在G嘎查，不同季節(jié)的草原生態(tài)系統(tǒng)都有不同的特點，也能滿足牲畜不同季節(jié)的需求。社會系統(tǒng)管理只有遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點，才能達到利用和保護的目標。首先，針對每一類草場，尤其是定居點的草場，牧戶小組要加強管理，合理利用；其次，促進牧戶小組間的合作，恢復四季游牧；最后，依靠政府相關(guān)部門的力量，幫助嘎查減少那些影響草場保護的外部影響。

草場管理的等級框架的第一級就是加強目前牧戶小組的管理，G嘎查在這方面也有一些成功的經(jīng)驗。2000年后，連年干旱導致放牧資源緊張，牧戶小組間就草場使用方式也出現(xiàn)了各種分歧。例如嘎查定居點北邊的21戶圍欄，是為了解決資源緊張的問題，21戶共同出資圍封的一塊草場，用于養(yǎng)牛，不允許放羊和打草。這21戶牧民協(xié)商圍欄開放時間，同時把牛放進去，草吃完后，就關(guān)閉圍欄。21戶圍欄一直管理得很好，但2009年，因為干旱缺草，當時負責開、關(guān)圍欄的臨時組長在圍欄周邊打草150畝，受到其他20戶牧民的指責，最后罰款200元。這次事件后，21戶牧民進一步達成一致協(xié)定，不能在這里打草。

針對牧戶小組間的合作，可以讓搬遷能力較強的牧戶帶領(lǐng)那些搬遷能力較弱的牧戶，逐漸恢復對夏季草場和冬季草場的利用。具體來看，目前搬遷到東山的牧戶大致可以分為五類。首先是養(yǎng)馬的牧戶，為了滿足馬對草場的需求，必須搬遷。其次是年青人，有勞動力進行搬遷。第三是羊倌和馬倌的后代，他們已經(jīng)習慣了搬遷的生活，也有搬遷的條件，例如蒙古包等設(shè)施。第四是牛多的牧戶，對于牲畜較多的牧戶，夏季到東山放牧，與買草相比，是一種節(jié)約成本的辦法。最后是從沙窩子遷出的牧戶，他們在嘎查定居點沒有房子和可用的放牧場，在5月1日到9月1日沙窩子禁牧這段時間，只能到東山放牧。嘎查通過協(xié)調(diào)，鼓勵這幾類牧戶與還未恢復搬遷的牧戶合作，共同搬遷，合理利用和保護四季草場。

從大的尺度即整個嘎查來看，依靠上級林業(yè)部門的支持，嘎查成功地將常住在沙窩子的牧戶遷出，實施季節(jié)性休牧，使沙窩子得到保護。如上所述，自從沙窩子的牧戶一年四季常住那里后，定居點的牧戶提出反對意見，因為他們的羊群交給羊倌后還要利用沙窩子放牧，他們抱怨植被都讓沙窩子的常住戶吃完了。1996年前，當時在沙窩子的15戶牧民聽從嘎查指揮按時搬出來。2000年以后，還有8戶牧民常年在沙窩子，嘎查領(lǐng)導卻已無法說服他們夏季搬出，這種拉鋸式矛盾的最終代價就是沙地草原生態(tài)環(huán)境的破壞。2006年開始，林業(yè)部門公益林保護項目把這些牧戶遷出，在項目的支持下，給這些牧戶在嘎查定居點的東邊集中建房。同時對沙窩子投資圍封，在每年5月1日至9月1日執(zhí)行嚴格休牧，幫助嘎查有效管理那些嘎查內(nèi)部不愿搬出的牧戶，同時也可以對相鄰嘎查的牧戶進行約束。這是當?shù)卣晒椭虏榻鉀Q困難的一個成功案例。還有夏季草場水資源的問題、有效規(guī)劃和管理礦產(chǎn)資源開發(fā)、氣候變化和災(zāi)害信息發(fā)布，都是當?shù)卣块T可以幫助嘎查切實改善草場利用的重要方面。

G嘎查的案例揭示了草場承包后，牧區(qū)社會如何形成破碎化的格局，從而導致生態(tài)系統(tǒng)管理的混亂，最終引起草原退化。但從另一個角度看，G嘎查在不同層級上的管理調(diào)整，如21戶圍欄管理的再加強和林業(yè)部門參與沙窩子保護的政策與項目支持，使牧戶小組和嘎查都在一定程度上成功恢復了社會系統(tǒng)管理尺度與生態(tài)系統(tǒng)管理尺度的匹配。由此看來，兩個系統(tǒng)的不匹配也不完全是壞事，關(guān)鍵取決于這些挑戰(zhàn)后續(xù)是如何處理的［7］。例如21戶圍欄打草事件的處理，無形中培養(yǎng)了社會資本。21戶圍欄打草事件中，事實上有7戶都想打草，其中出租草場的5家更想打草，而另外14戶不同意，因為如果打草就沒法放牧牲畜了。一戶違規(guī)后，其他20戶共同討論對違規(guī)的處理辦法，并且進一步強化了只準放牧、不準打草的共識。而林業(yè)部門幫助解決沙窩子管理問題，是一個成功案例，充分體現(xiàn)了社區(qū)與政府基于合作與責任理念的治理關(guān)系［13］。因此，增強社會系統(tǒng)管理的彈性，及時有效地應(yīng)對生態(tài)系統(tǒng)管理中存在的問題，尋求創(chuàng)新的解決辦法，形成“部門合作”與“公私合作”雙向維度的行動者網(wǎng)絡(luò)［14］，才能從根本上保證社會系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)管理的尺度匹配。

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