劉敏　楊玉華　黃艷

以租代征搞商業(yè)開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)亂攤派指標(biāo)、村民利益訴求“被代表”……農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展大計(jì)，然而近年來(lái)卻引發(fā)了諸多矛盾。

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，針對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，用“三權(quán)分離”、兩個(gè)“適度”、一份“負(fù)面清單”立下“新規(guī)”。

“這是繼農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)制度之后，我國(guó)農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)制度的又一次重大突破?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映說(shuō)。

突破一：放活經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)保障土地不被經(jīng)營(yíng)者隨意“圈走”

隨著全國(guó)大范圍第二輪土地承包期過(guò)半，許多擁有承包權(quán)、但是已經(jīng)把土地流轉(zhuǎn)出去搞經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民擔(dān)心：他們對(duì)土地的承包權(quán)會(huì)不會(huì)喪失？這些土地會(huì)不會(huì)被現(xiàn)在的經(jīng)營(yíng)者“圈走”？

曾是大包干發(fā)源地的安徽小崗村，近年來(lái)全村超過(guò)4000畝土地被流轉(zhuǎn)出去建農(nóng)業(yè)示范田。但大包干帶頭人嚴(yán)金昌有著隱隱的憂慮：“土地流轉(zhuǎn)時(shí)間一長(zhǎng)，會(huì)不會(huì)轉(zhuǎn)著轉(zhuǎn)著就收不回來(lái)了？”隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)，越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，有他這樣擔(dān)憂的農(nóng)民不在少數(shù)。

針對(duì)種種隱憂，意見明確提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣一來(lái)，具有土地承包權(quán)的農(nóng)民不但可以安心地離開土地進(jìn)城務(wù)工，還可以享受到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益?！凹确呕盍送恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)，又保障了承包農(nóng)戶的權(quán)利?！鞭r(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦說(shuō)。

有專家認(rèn)為，“三權(quán)分離”已是很大進(jìn)步，但要讓農(nóng)民真正吃下“定心丸”，還需要加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把土地承包關(guān)系用法律的形式固定下來(lái)。

成都市新津縣袁山村是較早進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的村子之一。該村村民袁福清早在2009年就拿到了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。他說(shuō)：“我以前既沒(méi)有什么東西能證明，也沒(méi)有辦法變現(xiàn)融資，現(xiàn)在有了這些法定證件，我們才感受到了法律的保護(hù)?！?/p>

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎則認(rèn)為，“三權(quán)分離”是實(shí)踐中的產(chǎn)物，這種形態(tài)是一段時(shí)間內(nèi)的過(guò)渡。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還是要解決城市化過(guò)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題?！澳壳?，農(nóng)民工在城市里就業(yè)、居住和社保都不穩(wěn)定，老家的土地是他們安定的退路，‘三權(quán)分離既給農(nóng)民留下后路，也放活了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，激活新時(shí)期農(nóng)村的活力。在這種情況下，‘三權(quán)分離具有積極意義。”

突破二：首次明確適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”防止出現(xiàn)“超級(jí)巨無(wú)霸”

雖然未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向是規(guī)?；a(chǎn)，但是這在一些地方被異化為“超大規(guī)模養(yǎng)殖”“巨無(wú)霸型種植園”，動(dòng)輒一望無(wú)際的農(nóng)場(chǎng)往往由于資金不到位、技術(shù)跟不上，或市場(chǎng)容量有限而被撂荒。

一位基層干部坦承：幾年前“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的政策落到基層，唱成了“鼓勵(lì)多流轉(zhuǎn)、大流轉(zhuǎn)”的調(diào)子。一個(gè)區(qū)，甚至一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果沒(méi)有一個(gè)流轉(zhuǎn)大戶，那么農(nóng)業(yè)的成績(jī)單是不好看的。在這樣的背景下，一定程度上催生了上一輪部分農(nóng)村的“圈地運(yùn)動(dòng)”。

例如，湖北省孝感市孝南區(qū)三岔鎮(zhèn)龍崗村曾于2011年將全村6000多畝土地整體流轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)，做農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。然而，由于農(nóng)業(yè)種植收益低，巨無(wú)霸式生產(chǎn)成本畸高，造成大面積土地“返荒”，浪費(fèi)了寶貴的耕地資源。

這次意見首次明確適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”：“現(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。”

“‘適度規(guī)模一直缺少一把尺子，部分地區(qū)上一階段打了政策擦邊球，出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)、貪大求快的問(wèn)題。”中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說(shuō)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既要積極鼓勵(lì)，也不能拔苗助長(zhǎng)，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)表示，意見中一個(gè)基本共識(shí)，是我國(guó)農(nóng)業(yè)是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)和主體，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體是我國(guó)糧食安全的主要依靠力量，今后的農(nóng)業(yè)扶持政策不能偏離了這個(gè)基本農(nóng)情，因此“戶均承包面積的10倍到15倍”實(shí)際上是現(xiàn)有生產(chǎn)條件下的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，堅(jiān)持了這個(gè)導(dǎo)向，盲目追求超大規(guī)模種植就可避免。

“必須給大企業(yè)下鄉(xiāng)設(shè)置一道‘高門檻。一是建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實(shí)行分級(jí)備案；二是建立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況；三是建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善而遭受損失。”中國(guó)社科院農(nóng)村所研究員張曉山說(shuō)。

突破三：開出4大“負(fù)面清單”縛住濫用權(quán)力占地之手

中國(guó)耕地退化面積已超耕地總面積40%，違規(guī)占地搞非農(nóng)建設(shè)……近年來(lái)，一些違規(guī)、違法行為屢屢吞噬耕地面積，引發(fā)人們對(duì)于糧食安全危機(jī)的擔(dān)憂。

記者此前在河北、湖北等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一個(gè)縣一年拿到的建設(shè)用地指標(biāo)僅有四五百畝，然而有些企業(yè)一個(gè)項(xiàng)目就能一次性占地500畝，這其中不乏當(dāng)?shù)馗刹俊巴撇ㄖ鸀憽?。為了從農(nóng)民手里拿到土地，村干部欺瞞村民稱是租賃土地，實(shí)際上是以租代征，搞企業(yè)開發(fā)。當(dāng)?shù)馗刹勘硎?，不給土地指標(biāo)，招商引資哪有吸引力？“招商引資肯定喜歡個(gè)頭大一點(diǎn)的，需要的地肯定就要多一點(diǎn)。”

針對(duì)種種問(wèn)題，意見一連用了4個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

“意見中一連串的嚴(yán)禁有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。”華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說(shuō)，上一階段土地流轉(zhuǎn)中，一些土地頻頻出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，其中不少就是村支兩委在沒(méi)有征得農(nóng)民同意的情況下，把土地流轉(zhuǎn)了，甚至偷梁換柱改變用途，損害農(nóng)民合法權(quán)益。這種政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性、強(qiáng)迫性雖然少數(shù)也有現(xiàn)實(shí)無(wú)奈，但是由于程序不正義，人為斬?cái)嗔宿r(nóng)民與其土地的聯(lián)系，影響了返鄉(xiāng)農(nóng)民的退路，成為新時(shí)期干群矛盾“新燃點(diǎn)”。

專家表示，意見明確土地流轉(zhuǎn)的這些“負(fù)面清單”，劃出了土地流轉(zhuǎn)的禁區(qū)和高壓線，對(duì)于基層政府具有一定的約束力。不過(guò)一些地方官員表示，下一步具體怎么監(jiān)管和問(wèn)責(zé)地方政府仍然有待進(jìn)一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)，而從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，這兩者都還有待制度健全。