文獻標識碼: A

文章編號: 1007-6875 ( 2015) 03-0063-05

DOI:10. 13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015. 03. 012

收稿日期: 2015－04－20

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基金項目:安徽省教育廳人文重點課題( SK2014A404)。

作者簡介:王海濱( 1964—)，男，安徽舒城人，經(jīng)濟學碩士，副教授，現(xiàn)任銅陵學院經(jīng)濟學院副院長。研究方向為:經(jīng)濟學基礎理論。

社會福利企業(yè)是新形勢下我國集中安置殘疾人就業(yè)的重要渠道和有效載體之一，它承擔著造福殘疾人、促進社會和諧穩(wěn)定的職能，也是實施“民生幸福工程”實現(xiàn)兩個率先發(fā)展的需要。但目前福利企業(yè)存在的困難和問題也是客觀、現(xiàn)實的。隨著市場經(jīng)濟的逐漸轉型升級和加速發(fā)展，過度市場化使我國社會福利企業(yè)面臨的競爭和挑戰(zhàn)也更為激烈。因此，探究如何找準新形勢下福利企業(yè)改革的突破口，突破制約福利企業(yè)發(fā)展的桎梏，強化企業(yè)管理理念、提升管理水平、增強經(jīng)營能力，從而實現(xiàn)社會福利企業(yè)發(fā)展與利益并存、規(guī)范與穩(wěn)定并重的良性運行機制，具有深刻地理論和現(xiàn)實意義。

一、困境產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟背景

2007年6月，福利企業(yè)發(fā)展情況發(fā)生了重大轉變。由于國家統(tǒng)一實行新的促進殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對社會福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠扶持政策作出重大調整，優(yōu)惠力度大幅下降。從過去實現(xiàn)多年持續(xù)快速發(fā)展，轉變?yōu)楝F(xiàn)在的發(fā)展態(tài)勢遲緩，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營總體情況較政策調整前有較大程度的滑坡，且有逐年下跌的情況，基于對皖浙地區(qū)福利企業(yè)的現(xiàn)狀調查，主要表現(xiàn)為:

1.福利企業(yè)總體數(shù)量呈持續(xù)減少態(tài)勢

從2006年底的3 251家到2012年底的2 691家，減少了560家，每年都有相當數(shù)量的企業(yè)退出，繼續(xù)興辦的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性也受到相當程度的影響，基本上停留在簡單再生產(chǎn)的水平。

2.福利企業(yè)殘疾人集中就業(yè)人數(shù)逐年下降

從2006年底的8. 5萬人到2013年底的6. 82萬人，且有繼續(xù)下降的趨勢。僅政策調整前后集中退出的企業(yè)涉及殘疾職工就達1. 2萬人。

3.福利企業(yè)主要經(jīng)濟指標逐年下滑

工業(yè)總產(chǎn)值從2006年873億元到2013年644. 97億元，降幅超10%，企業(yè)利潤從2006年85億元到2007年38億，2008年16億元，跌幅巨大，尤其是在2010年第一季度受到國際金融危機沖擊和國家稅收優(yōu)惠大幅下調的雙重影響，安徽省福利企業(yè)首次出現(xiàn)了全行業(yè)虧損。

4.福利企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生較大調整

一大批技術含量、產(chǎn)品附加值高的科技型企業(yè)退出福利企業(yè)隊伍，勞動密集型企業(yè)成為現(xiàn)有福利企業(yè)的主體，整體技術含量和產(chǎn)品附加值較低，企業(yè)利潤較差，市場競爭能力較弱。

從上述情況看，目前我國福利企業(yè)正處于一個相當困難的發(fā)展時期。特別是國家在2007年實行的稅收優(yōu)惠政策已連續(xù)多年未作調整，隨著企業(yè)安置殘疾職工成本持續(xù)提高，大多數(shù)企業(yè)安置殘疾職工的難度不斷增長，我國福利企業(yè)正面臨困境。如何在形勢下找準制約我國福利企業(yè)發(fā)展的癥結，已刻不容緩。

二、制約福利企業(yè)發(fā)展的癥結所在

從本次調研的情況來看，各級地方性政府扶持政策出臺后，福利企業(yè)發(fā)展和殘疾人集中就業(yè)工作初步達到預期目標，取得良好社會效益。但是，當前福利企業(yè)的生存發(fā)展仍面臨一些比較突出的共性問題，主要表現(xiàn)為:

1.福利企業(yè)政策優(yōu)勢喪失殆盡

2007年出臺的福利企業(yè)增值稅退稅最高不得超過每人每年3. 5萬元的國家退稅封頂政策，使得福利企業(yè)優(yōu)惠政策吸引力不足，殘疾人就業(yè)難度相對增加。一是該政策未充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異和不平衡性;二是最低工資的6倍與3. 5萬元的最高限額本身有較大差距;三是未體現(xiàn)殘疾職工的工資、保險及其他管理成本逐年遞增的現(xiàn)實。理論上，新的稅收優(yōu)惠政策降低了福利企業(yè)門檻，按殘疾人數(shù)量進行退稅，應當可以促進企業(yè)多安置殘疾人。但實際上，隨著優(yōu)惠政策扶持力度的減弱和殘疾人用工成本的增加，福利企業(yè)安置殘疾人收益下降，有的無利可圖基本負效益。安置殘疾人無收益的或收益較低的企業(yè)，面臨退出福利企業(yè)隊伍、辭退已經(jīng)安置就業(yè)的殘疾職工的局面;殘疾職工人均退稅額達不到3. 5萬封頂限額的福利企業(yè)，可能會清退超比例安置的殘疾人;無法“參保”的殘疾人因不被計入安置人數(shù)，也可能會被推向社會。因此，總體上新稅收政策的實施客觀上不但造成福利企業(yè)數(shù)量的萎縮，也增加了殘疾人就業(yè)的難度。

2.福利企業(yè)的融資需求相當艱難

首先，企業(yè)內部融資困難重重。雖然國家出臺大量政策，要在金融上扶持中小企業(yè)，但銀行等金融機構要求以物抵押貸款的本質上沒有變，而且往往是“晴天借雨傘、雨天收雨傘”，社會福利企業(yè)的融資需求也被層層障礙所阻塞;其次，社會化融資難上加難。翻開近階段的報刊雜志，充斥著打擊中小企業(yè)信用體系的非法集資逃債的負面新聞，如浙江東陽吳英案、內蒙古鄂爾多斯房地產(chǎn)資金斷鏈消息、湖南彬州副局長因逃債失蹤多月事件等，無不令大眾提高警惕的目光，即使是親戚朋友，也不敢輕易借錢，也因此導致一些小規(guī)模的社會福利企業(yè)借不到資金而無法維繼;第三，政策性融資道路漫長。按政策規(guī)定，社會福利企業(yè)的增值稅退稅都要在每一個季末或半年末按結算后的額度退到企業(yè)，但在實際操作中，稅務部門都是根據(jù)當年稅收的實際完成情況再進行減免稅結算，而每個稅務部門都有當年必須要完成的繳稅額度，在現(xiàn)在經(jīng)濟下行的情況下，稅務部門的征收進度往往都達不到原先的要求，對減免的結算只能一推再推，使企業(yè)望眼欲穿;第四，非金融機構融資飲鴆止渴。非金融機構融資——本來就是高利貸的代名詞，一般年利率基本超過36%，有的甚至達到180%，而且追債時經(jīng)常使用一些非法手段，一些企業(yè)在銀行還貸、購買原材料等應急時，會慌不擇路的向其融資，而一旦銀行“雨天收傘”或者自身資金鏈斷裂時，那結果是很悲慘的。

3.安置殘疾職工的邊際成本不斷上漲

隨著最低工資標準和社會保險繳費基數(shù)的逐年提高，福利企業(yè)愈來愈難以承受不斷上升的殘疾職工安置的邊際成本，其安置殘疾人就業(yè)的能力和積極性不斷降低?，F(xiàn)行政策規(guī)定，“福利企業(yè)必須具備安置殘疾人上崗工作的基本設施”，因此福利企業(yè)配備了便于殘疾人工作和生活的各項無障礙設施。同時，基于殘疾職工自身條件的限制，企業(yè)應給予其更多特殊照顧。從調研情況看，除殘疾職工的工資保險費用外，參與調研的福利企業(yè)2012年共支出殘疾職工教育培訓費用839. 03萬元，交通食宿等其他福利費用510. 10萬元，因殘疾職工工作失誤、交通等其他事故造成損失100. 20萬元。283家福利企業(yè)還設置了專職或兼職的殘疾職工管理人員，支出額外管理費用998. 13萬元。這些專項服務增加了福利企業(yè)的正常開支，加大了企業(yè)的管理成本。據(jù)統(tǒng)計，殘疾職工的平均安置成本已達每人每年3. 80萬元，與人均增值稅減免額3. 21萬元相比，高出每人0. 59萬元，殘疾職工安置的邊際成本與福利企業(yè)退稅額倒掛現(xiàn)象日益嚴重。以安徽皖江地區(qū)為例，參與本次調研的29家福利企業(yè)中，有9家企業(yè)的人均增值稅減免額低于殘疾職工人均安置成本達萬元以上，比2011年增加2家。

4.福利企業(yè)招工用工難度顯著增加

現(xiàn)行殘疾人社會優(yōu)待政策眾多，特別是市區(qū)和城市周邊的殘疾人勞動就業(yè)要求也越來越高，福利企業(yè)面臨招工用工難問題。殘疾程度大的，其低保等民生保障待遇相對較高，如果企業(yè)沒有輕便多余崗位，本人上崗就業(yè)意愿不強。殘疾程度較小的，個人能力強，不愿意從事辛苦崗位，更傾向于社會就業(yè)，且有創(chuàng)業(yè)補助和社保金補助。同時，由于地方性扶持政策要求優(yōu)先招用本地殘疾人就業(yè)，限制了福利企業(yè)招工的地域范圍，使得福利企業(yè)招工難度進一步加大。以皖江地區(qū)為例，2013年福利企業(yè)需要招用殘疾職工160人，實際招用殘疾職工65人，還不到需要招聘的殘疾職工人數(shù)的一半。隨著福利企業(yè)規(guī)模的不斷發(fā)展壯大，由于安置比例的需要，在增加福利企業(yè)職工總人數(shù)的前提下，按比例增加殘疾職工人數(shù)的難題更為突出。形成了福利企業(yè)招不到本地殘疾職工，周邊縣區(qū)殘疾人想到皖江地區(qū)就業(yè)因福利企業(yè)享受不到退稅政策而無法就業(yè)的局面。另一方面，與其他職工相比，殘疾職工的素質相對較差，其熟悉掌握職業(yè)技能的速度和程度也較弱，大多只能從事輔助類工作，且工作隨意性較大，因此福利企業(yè)對殘疾職工的管理難度較大，企業(yè)的安全生產(chǎn)責任更重。這些原因造成了殘疾人就業(yè)難和福利企業(yè)招工難矛盾并存的現(xiàn)狀。

5.福利企業(yè)整體贏利能力明顯下降

隨著經(jīng)濟波動，貸款困難，市場競爭加劇，困難福利企業(yè)逐年增加，同行業(yè)競爭優(yōu)勢不復存在。從本次調研情況來看，29家參與調研的福利企業(yè)中，2013年虧損企業(yè)有14家，占總數(shù)的40. 85%，比2010年增加7家，皖江地區(qū)幾乎三分之一以上的福利企業(yè)處于虧損狀態(tài)。且福利企業(yè)總體上也出現(xiàn)了由多變少、由強變弱、由爭變推的不利局面。同時現(xiàn)行政策按安置的殘疾職工數(shù)進行退稅和獎勵，客觀上造成勞動密集型和低附加值企業(yè)安置殘疾人收益相對較大，鼓勵了工資水平低、附加值低的勞動密集型企業(yè)。然而這種政策導向并不符合國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策，不利于福利企業(yè)轉型升級，創(chuàng)新發(fā)展。從人均利潤看，福利企業(yè)與主要行業(yè)相比，也處于較低水平，2013年，皖江地區(qū)福利企業(yè)人均利潤僅為2 182. 99元/人。通過上述幾個指標的考察，我們發(fā)現(xiàn)即使經(jīng)過十多年的市場競爭，福利企業(yè)規(guī)模仍然偏小，在市場經(jīng)濟條件下面臨的困難越來越大，競爭力并沒有得到提升。2012年虧損福利企業(yè)又進一步增加，最終必將影響福利企業(yè)的健康發(fā)展和殘疾職工的權益保障。

三、困境中的福利企業(yè)向何處去:改革的突破口

福利企業(yè)改革突破口的提出是基于皖江地區(qū)福利企業(yè)改制已經(jīng)取得的階段性成果。其中以“一條主線、一個突出、三大類型、五種形式”的改革基本特點為目標。既圍繞盤活存量資本，整體搞活福利企業(yè)這條主線，突出制度創(chuàng)新、大力開展扶持壯大、產(chǎn)權制度改革和經(jīng)營權調整三大類型的改革。具體表現(xiàn)為扶持壯大、改制出售、合資嫁接、二個退出(國有和集體)、破產(chǎn)淘汰等五種形式，努力促進我省福利企業(yè)經(jīng)濟體制和增長方式的轉變。具體操作中，一是力爭通過中介機構對福利企業(yè)進行資產(chǎn)重估，用法律形式規(guī)范出資者和福利企業(yè)的關系。那么，難點之一:如何克服中介機構在操作中由于缺乏實踐經(jīng)驗和福利企業(yè)本身缺乏公司法律的專業(yè)知識而使產(chǎn)權改革步履維艱。二是努力引導福利企業(yè)產(chǎn)權改革與引進資金相結合，多種形式積極引進內外資金，與福利企業(yè)嫁接、合作、進行福利企業(yè)的產(chǎn)權結構重組和財產(chǎn)組織形式更新。難點之二:如何克服實際運作中政策法規(guī)的適用尺度，避免收效甚微的尷尬狀況。三是調整福利企業(yè)產(chǎn)權結構，變過去集體投資為主，為集體、各類法人、職工個人、社會自然人共同參與的多元化投資主體，從而對福利企業(yè)形成較強的產(chǎn)權約束機制。難點之三:如何克服如此之舉使得福利企業(yè)性質變得撲朔迷離而使政府監(jiān)管變得無所適從。由此可見，如何引導和強化對福利企業(yè)的監(jiān)管，是目前最緊迫最亟待解決的難題。福利企業(yè)作為接納、安置殘疾職工并依法享受國家和地方政策優(yōu)惠的企業(yè)形式，在創(chuàng)造經(jīng)濟效益的同時，也承擔著重要的社會責任。實踐中，由于企業(yè)自身管理意識不強、職能部門監(jiān)管不到位、政策落實不完善等原因，對福利企業(yè)監(jiān)督管理還存在一些問題，需采取有效措施加以解決。為此筆者提出以下針對性措施:

(一)制定切合實際的優(yōu)惠政策，加大對福利企業(yè)的扶持力度

一是要加強對我省福利企業(yè)的領導，建議將目前的各地市福利企業(yè)服務中心恢復為福利生產(chǎn)辦公室，作為參公單位，代表政府履行對福利企業(yè)的管理職能，統(tǒng)一規(guī)范全市福利企業(yè)的資質管理和監(jiān)督管理，協(xié)調解決福利企業(yè)發(fā)展中的問題，切實維護殘疾職工的合法權益和國家稅收優(yōu)惠政策的嚴肅性，推動福利企業(yè)健康有序發(fā)展。

二是各級政府要出臺相關福利企業(yè)的規(guī)范性文件，明確責任:由民政部門作為全市福利企業(yè)的主管部門，國稅局、地稅局負責福利企業(yè)的稅收征收與減免，人社局負責監(jiān)督殘疾人勞動報酬和勞動保護，殘聯(lián)負責殘疾人鑒定。

三是各市、縣(市)區(qū)兩級政府要把福利企業(yè)的管理經(jīng)費納入地方財政預算，把發(fā)展福利企業(yè)納入全市經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃，大力促進福利企業(yè)的發(fā)展。

四是政府有關部門要嚴格落實有關優(yōu)惠政策，為福利企業(yè)的發(fā)展營造良好的環(huán)境。稅務部門要嚴格加強對福利企業(yè)的稅收監(jiān)管，支持依法納稅，促進誠信納稅，特別要注意保障福利企業(yè)的合法權益，保證福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行到位，將福利企業(yè)的減(退)稅額改為當?shù)芈毠ぷ畹凸べY標準的6倍執(zhí)行，而不是現(xiàn)在的每人每年3. 5萬元封頂。對違反福利企業(yè)政策的個人和單位，要予以嚴查。對城維稅、教育附加費、地方教育費應從政策上進一步明確，給予減免;對房產(chǎn)稅征收應按湖北省相關文件及新的福利企業(yè)就業(yè)標準規(guī)定予以減免;對增值稅(營業(yè)稅)退稅，應明確不再納入企業(yè)應納稅所得額，計征企業(yè)所得稅。鼓勵支持福利企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，加快產(chǎn)業(yè)結構調整、技術創(chuàng)新和品牌創(chuàng)新，對福利企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營、技術、資金、物資、水電、場地使用等方面給予優(yōu)先扶持。加大殘疾人就業(yè)保障金和社會保險等方面的補貼力度，學習北京、上海、浙江等地的作法，對超比例安置殘疾人的福利企業(yè)，從同級殘疾人就業(yè)保障金和同級財政中拿出一定的資金，按超比例的人數(shù)，每人每年給予一定的財政補貼或獎勵。對發(fā)展有困難而市場前景好的企業(yè)，殘保金可作為低息無息貸款予以扶持。

(二)依托皖江區(qū)域高等教育資源，推進協(xié)同創(chuàng)新

我省民政部門應協(xié)調國家相關部門，探索設立福利企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金。對新辦福利企業(yè)進行創(chuàng)業(yè)資助，對福利企業(yè)產(chǎn)品結構調整和科技成果轉化、技術改造項目進行貼息，對福利企業(yè)社會化服務體系進行資助等。同時，依托民政部門管理社團組織的優(yōu)勢，鼓勵成立專門服務于福利企業(yè)融資、擔保、合作、發(fā)展的社會團體組織，以社團組織為平臺，為福利企業(yè)的融資、咨詢管理、人才開發(fā)、法律服務、小額貸款等提供全方位的政策支持和服務。

通過改革創(chuàng)新形成了包括支持福利企業(yè)自主創(chuàng)新在內的政策體系，并不斷完善。目前我省自主創(chuàng)新政策主要以事后無償獎補方式支持，實現(xiàn)公開、公正、透明，但資金使用不夠集中，對初創(chuàng)期、前瞻性福利企業(yè)和原創(chuàng)性項目缺少支持方式;同時，我省風險投資還較薄弱，對種子福利企業(yè)風險投資尤為不足。下一步，要繼續(xù)加大改革力度，利用皖江區(qū)域經(jīng)濟研究所、皖江區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同創(chuàng)新中心等高校資源，強化福利企業(yè)政策設計。一是建立完善創(chuàng)業(yè)基金和產(chǎn)業(yè)基金，探索有償滾動使用等支持方式，加強孵化器福利企業(yè)投資參股、初創(chuàng)型福利企業(yè)風險投資補償?shù)戎С终?，繼續(xù)完善政策采購首購和訂購等制度，加強對創(chuàng)新型產(chǎn)品的支持力度。二是建立健全有效的考核激勵機制。圍繞確立的目標、存在的問題，有針對性地完善福利企業(yè)考核評價體系，把培育高新技術福利企業(yè)、專利、研發(fā)投入作為提升創(chuàng)新能力的重要抓手，納入到市、縣、開發(fā)區(qū)的考核目標，主動為提升福利企業(yè)創(chuàng)新能力出思路、出政策、定措施，強化引導，優(yōu)化服務。三是積極為福利企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展營造更具吸引力的環(huán)境。最大限度地利用好國家推進科技體制改革的政策措施，優(yōu)化福利企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，優(yōu)先為高新技術福利企業(yè)發(fā)展提供要素保障，搞好金融、土地、人才等方面的要素服務。

(三)加強福利企業(yè)監(jiān)督管理，規(guī)范福利企業(yè)經(jīng)濟行為

1.加強福利企業(yè)殘疾職工就業(yè)管理

要嚴格執(zhí)行國家關于福利企業(yè)安置職工享受扶持政策的強制性規(guī)定，嚴把福利企業(yè)殘疾人安置比例關，確保殘疾人正常在崗上班。對福利企業(yè)需要調整、使用殘疾職工的，及時辦理殘疾職工變更登記，提高殘疾人集中就業(yè)質量。

2.強化職能部門監(jiān)管職責

民政、稅務、工商、勞動保障等部門要加強協(xié)調合作，對福利企業(yè)實行動態(tài)管理，開展規(guī)范用工、安全生產(chǎn)、殘疾職工權益保障等執(zhí)法檢查，依法進行企業(yè)資格認定、年檢、變更登記、稅收征管，形成齊抓共管局面，促進福利企業(yè)健康發(fā)展，保障殘疾人合法權益。

3.嚴格適用稅收優(yōu)惠政策

要進一步完善加強福利企業(yè)管理的規(guī)定措施，特別是在福利企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策方面要嚴格適用條件，嚴格執(zhí)法。依法認定福利企業(yè)資質，依法進行稅收征管，讓符合政策規(guī)定的福利企業(yè)及時享受政策優(yōu)惠，對不符合條件的企業(yè)暫停享受，甚至取消享受資格，避免國家稅收遭受損失，真正發(fā)揮用稅收政策保障與促進福利企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟效益與社會效益的作用。

4.嚴厲打擊福利企業(yè)監(jiān)管中發(fā)生的職務犯罪

要加大對負有監(jiān)管職責的國家機關工作人員職務犯罪的打擊力度，對違規(guī)為福利企業(yè)辦理退稅、資格認定、年檢等行為涉嫌瀆職、受賄犯罪的國家機關工作人員，應依法予以懲處，確保國家扶持福利企業(yè)政策正確實施，保障福利企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。