曹金根

（重慶大學，重慶400033）

環(huán)境標準法律制度的困境與出路

曹金根

（重慶大學，重慶400033）

環(huán)境標準是環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境管理的基礎，是判斷排污單位是否環(huán)境違法的重要依據(jù)，在環(huán)境保護中發(fā)揮了一定作用。但是，環(huán)境標準制度在現(xiàn)實中還面臨諸多困境。環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準與其他標準混同管理，剛性不足，不能應對日益嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞局面。環(huán)境標準存在空白，體系不健全，應對重點環(huán)境保護工作的能力不足。有法不依、執(zhí)法不嚴，對超標違法行為處罰不力，嚴重削弱了環(huán)境標準制度的權(quán)威。鑒于此，有必要對環(huán)境標準制度進行梳理，根據(jù)我國環(huán)境保護工作的新常態(tài)，探索實施環(huán)境標準制度的新方法。

一、我國環(huán)境標準制度的現(xiàn)狀

環(huán)境標準是伴隨著環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展的。環(huán)境問題的惡化源自工業(yè)革命以來人們對自然的索取能力急劇膨脹，環(huán)境污染問題日益成為與世界各國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展緊密相連并且無法擺脫的夢魘。工業(yè)革命以來特別是二戰(zhàn)結(jié)束后，科學技術迅猛發(fā)展并得到廣泛應用，西方資本主義國家經(jīng)濟呈現(xiàn)繁榮景象。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題逐漸成為人類共同面臨的威脅。1972年，人類首次環(huán)境會議在斯德哥爾摩召開，會議通過了著名的《人類環(huán)境宣言》。該宣言取得了兩項成果：一是達成關于環(huán)境保護的7點共同認識，二是公布指導人類環(huán)境保護的26項原則。出于政治考慮，中國派代表參加了此次世界環(huán)境會議。

新中國的工業(yè)化肇始自20世紀50年代的“一五”時期，80年代改革開放后，我國經(jīng)濟走上發(fā)展的快車道?，F(xiàn)階段，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展時期，環(huán)境污染和生態(tài)破壞成為國內(nèi)乃至國際關注的焦點。在這樣的背景下，環(huán)境法治是破解環(huán)境問題的重要選擇。環(huán)境法治不僅需要建立、健全環(huán)境法律法規(guī)體系，也需要建立完備的環(huán)境標準體系。在某種意義上，環(huán)境標準更重要，它是環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的基礎，是執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)的技術保障。

從新中國成立到1973年全國第一次環(huán)境保護會議召開是我國環(huán)境標準孕育階段；從1973年至1979年，是環(huán)境標準的起步階段；從1980年至1991年，是環(huán)境標準的發(fā)展階段；從1992年至2006年，是環(huán)境標準體系初步形成階段；從2007年至今，是環(huán)境標準體系日臻成熟階段。新中國成立初期，環(huán)境標準寥若晨星，部門邊界模糊。1956年，衛(wèi)生部和原國家建委頒布第一個帶有環(huán)境標準性質(zhì)的設計標準《工業(yè)企業(yè)設計暫行衛(wèi)生標準》，1959年頒布《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》，1962年頒布《工業(yè)企業(yè)設計衛(wèi)生標準》，1963年頒布《污水灌溉農(nóng)田衛(wèi)生管理試行辦法》。1973年頒布的《工業(yè)“三廢”排放試行標準》，奠定了我國環(huán)境標準制度的基礎①。1980年代以來，我國進入經(jīng)濟快速發(fā)展時期，環(huán)境標準制定數(shù)量不斷增長，覆蓋范圍越來越廣，逐步形成了相對完整的環(huán)境標準體系。

目前，環(huán)境標準主要包括兩級五類標準。兩級為國家級標準和地方級標準；五類標準為環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測規(guī)范（環(huán)境監(jiān)測方法標準、環(huán)境標準樣品、環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范）、管理規(guī)范類標準和環(huán)境基礎類標準（環(huán)境基礎標準和標準制修訂技術規(guī)范）。以法律效力分，環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準為強制性標準，環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、管理規(guī)范類標準、環(huán)境基礎類標準為推薦性標準。以環(huán)境要素分，我國的環(huán)境標準涵蓋大氣、水、環(huán)境噪聲與振動、核輻射與電磁輻射、固體廢物、土壤、生態(tài)等環(huán)境保護標準。截至2014年，我國共有環(huán)境標準1598項，其中環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準160項。

我國環(huán)境標準制度從靜態(tài)情況看，環(huán)境標準體系基本建立，標準架構(gòu)基本形成，但環(huán)境標準分布不均衡，水、大氣、環(huán)境噪聲與振動標準比較齊全，土壤、生態(tài)環(huán)境標準、總量標準等子體系不健全。從動態(tài)情況看，標準制定與標準執(zhí)行不平衡，標準制定工作力度大，但現(xiàn)行環(huán)境標準執(zhí)行差強人意，有標不依、執(zhí)標不嚴、違標不究現(xiàn)象嚴重，導致環(huán)境標準制度效益折損；重環(huán)境標準制定輕環(huán)境標準的后期評估、宣傳培訓；重環(huán)境標準數(shù)量增長輕環(huán)境標準質(zhì)量管理②。

二、我國環(huán)境標準法律制度現(xiàn)存的主要問題

（一）環(huán)境標準體系不健全

1.環(huán)境標準所覆蓋的保護范圍不夠

我國的環(huán)境標準，從環(huán)境要素方面看，大氣環(huán)境標準、水環(huán)境標準、噪聲標準相對完備，缺乏土壤環(huán)境保護、危險化學品控制、生態(tài)系統(tǒng)保護等方面的環(huán)境標準。行業(yè)標準種類不齊全。我國環(huán)境標準是綜合標準和行業(yè)標準并重，綜合標準所占比例偏大，行業(yè)標準分工不細，環(huán)境標準結(jié)構(gòu)不合理。我國排放標準種類不全，還有一些生產(chǎn)工藝沒有排放標準。

2.地方環(huán)境標準數(shù)量欠缺

從環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的內(nèi)部構(gòu)成看，國家環(huán)境標準和環(huán)保部標準數(shù)量較多，占主導地位；地方標準數(shù)量少，不能體現(xiàn)各地區(qū)環(huán)境保護管理的差異性。我國的污染物排放標準，大部分屬于濃度排放標準，總量控制指標缺乏，不能約束稀釋排放行為，難以控制企業(yè)超總量排放污染物。標準中缺少污染控制技術，僅規(guī)定污染物的排放濃度，缺少相應的環(huán)保政策和污染控制技術，致使執(zhí)行環(huán)境標準缺乏針對性。

（二）環(huán)境質(zhì)量標準核心作用未有效發(fā)揮

環(huán)境質(zhì)量標準在環(huán)境標準體系中居于核心地位，是總量減排、環(huán)境管理的目標?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》第二十八條規(guī)定，地方各級人民政府應當采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。我國環(huán)境質(zhì)量標準的責任主體是地方人民政府，但對環(huán)境質(zhì)量不達標應承擔法律責任的內(nèi)容、處罰程序規(guī)定不明確，處罰不到位。缺失對于環(huán)境質(zhì)量標準如何實施、如何應用的規(guī)定。在特定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標準對污染物排放標準的約束決定作用未能體現(xiàn)。由于這些原因，我國環(huán)境質(zhì)量標準在環(huán)境保護中的核心指導作用未能得到充分發(fā)揮③。

（三）環(huán)境標準之間存在沖突

環(huán)境標準之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，在實施和監(jiān)督過程中，執(zhí)行者和監(jiān)督者無法選擇。比如，農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準、漁業(yè)水質(zhì)標準和地表水環(huán)境質(zhì)量標準對水質(zhì)標準規(guī)定不一致，出現(xiàn)“一水三標”現(xiàn)象；保護農(nóng)作物的大氣污染物最高允許濃度和環(huán)境空氣質(zhì)量標準對空氣質(zhì)量標準規(guī)定不統(tǒng)一，兩個標準并立④。環(huán)境質(zhì)量標準與污染物排放標準之間嚴重脫節(jié)。特定地域的環(huán)境容量、納污量、環(huán)境自我凈化能力與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量息息相關。污染物排放標準應根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標準、經(jīng)濟發(fā)展水平、現(xiàn)有污染物治理技術水平，綜合分析制定，環(huán)境質(zhì)量標準對污染物排放標準有決定作用。我國實際情況是，即使某區(qū)域污染源排放均達到排放標準，也不能保證環(huán)境質(zhì)量達標。

（四）環(huán)境標準法律制度缺少民主參與機制

民主參與原則是環(huán)境法的一個基本原則，其理論基礎是環(huán)境權(quán)理論⑤。我國的環(huán)境標準制定主體為環(huán)境保護部、省級人民政府和設區(qū)的市級人民政府，實施主體為環(huán)境保護部，省級人民政府、設區(qū)的市級人民政府環(huán)境保護行政主管部門，監(jiān)督主體為縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門。也就是說，環(huán)境標準的制定、實施、監(jiān)督都由政府部門唱主角，封閉性強，公眾參與度較小，公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保護。我國的環(huán)境保護法律只宣誓性地規(guī)定社會公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利，具體操作流程不明確，公眾參與往往流于文字，公眾環(huán)境參與權(quán)得不到切實保障。我國環(huán)境標準制度的實施，政府主導過度，公眾參與缺位，缺少民主性，不利于標準的實施和監(jiān)督。

三、域外環(huán)境標準法律制度借鑒

（一）環(huán)境標準的立法模式

目前，域外環(huán)境標準在立法模式上主要有三種：

1.美國模式

在美國，聯(lián)邦環(huán)保局制訂水質(zhì)基準，各州根據(jù)水質(zhì)基準和水體具體功能制定地方水環(huán)境質(zhì)量標準。美國的環(huán)境質(zhì)量標準在環(huán)境保護中發(fā)揮著核心作用，是污染物排放標準的制定基礎⑥。美國環(huán)保局制定環(huán)境空氣質(zhì)量標準，各州制定本地區(qū)實施計劃，經(jīng)批準后作為法律強制執(zhí)行。大氣污染物排放標準，聯(lián)邦環(huán)保局和州都可以制定，與一定的配套先進技術銜接。此種模式的主要特點：一是重視地方環(huán)境標準的制定，以地方環(huán)境標準為主體，以統(tǒng)一的國家環(huán)境標準為補充；二是環(huán)境質(zhì)量標準在環(huán)境保護發(fā)揮核心指導作用，環(huán)境質(zhì)量標準引領污染物排放標準的制定；三是污染物排放標準與配套的污染治理技術相對應。

2.歐盟模式

歐盟的環(huán)境標準與其他法律、法規(guī)的立法程序相同，以指令或條例的形式頒布，其中環(huán)境條例能在各成員國直接適用，而環(huán)境指令不能直接適用，只能經(jīng)過轉(zhuǎn)化后才能適用。其主要特點是環(huán)境標準的法律位階高，等同于法律、法規(guī)。

3.日本模式

1968年日本國會通過《大氣污染防止法》，并于1970年、1974年進行兩次修訂，確立污染預防理念和總量控制原則，對工業(yè)集中地區(qū)的二氧化硫、氮氧化物實施總量控制。其主要特點是引入總量控制概念，制定有區(qū)域總量控制標準。

（二）域外環(huán)境標準法律制度的基本評價

1.環(huán)境標準的法律地位高，法律效力強

國外的環(huán)境標準雖然也是環(huán)境保護工作統(tǒng)一的各種技術規(guī)范和技術要求，但是其制定主體、制定程序及管理方式與法規(guī)完全相同，屬于法律范疇。美國環(huán)保局頒布的標準與其他法規(guī)一樣同屬于聯(lián)邦法規(guī)，違反排放標準的污染要受到法律處罰。歐盟的環(huán)境標準是法規(guī)，不但具有法規(guī)一樣的效力，而且立法程序也與法規(guī)一樣。

2.環(huán)境標準緊扣實際需要，針對性與可操作性強

國外環(huán)境標準在制定和實施過程中，既保持大方面的統(tǒng)一，又充分考慮地方環(huán)境特點和環(huán)境科學技術發(fā)展階段。美國沒有統(tǒng)一的水質(zhì)標準，僅建立各類水質(zhì)基準，各州根據(jù)水質(zhì)基準并結(jié)合當?shù)貙嶋H制定各州和流域的水質(zhì)標準。美國環(huán)保局和州都可以制定空氣污染物排放標準，將排放限值規(guī)定在采取先進技術能達到的水平上。歐盟的每一個環(huán)境標準都包含了監(jiān)測方法和實施方案。

3.環(huán)境標準覆蓋范圍廣，標準體系健全

歐盟在污染防治方面有豐富的經(jīng)驗，這其中得益于其環(huán)境標準體系的完備，包括水環(huán)境標準體系、大氣環(huán)境標準體系、環(huán)境噪聲標準體系、固體廢物標準體系、化學品管理及轉(zhuǎn)基因制品標準體系、核安全與放射性廢物管理標準體系、野生動植物保護標準體系以及基礎標準體系。在國外環(huán)境標準中，行業(yè)標準的數(shù)量遠遠超過綜合標準數(shù)量，形成了行業(yè)標準為主體，綜合標準為補充的框架格局。國外在制定濃度排放標準，保證單點污染源達標排放后，更加關注一個地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的狀況，制定總量標準。國外在重視總量標準的同時，也制定區(qū)域和流域標準。

4.制定環(huán)境標準引進公眾參與制度

公眾參與又稱民主參與，在國際上已經(jīng)作為環(huán)境法的基本原則得到普遍的確定和遵守。美國環(huán)保局頒布實施污染物排放標準，必須通過聽證會形式征求公眾意見。如果社會公眾與官方意見不一致，可以通過司法途徑尋求權(quán)利救濟。日本環(huán)境標準很多是政府與企業(yè)共同協(xié)商一致的結(jié)果。

四、健全完善我國環(huán)境標準制度的路徑

我國環(huán)境標準制度應秉承可持續(xù)發(fā)展指導思想，體現(xiàn)清潔生產(chǎn)、循環(huán)生產(chǎn)的理念。環(huán)境標準要對資源的循環(huán)利用實行技術強制，對產(chǎn)品的生產(chǎn)過程實施標準控制，保障環(huán)境標準全過程發(fā)揮作用，促進人與自然和諧相處。我國環(huán)境標準法律制度，既要借鑒西方工業(yè)發(fā)達國家的成熟模式，又要結(jié)合中國經(jīng)濟社會發(fā)展的具體國情，實現(xiàn)西方環(huán)境標準制度本土化⑦。在完善我國環(huán)境標準制度的過程中，有兩種傾向需要避免：一是固守傳統(tǒng)，沿用過去的環(huán)境標準制度，走先污染后治理，邊污染、邊治理的老路，忽視人民群眾的環(huán)境權(quán)益；二是不考慮中國的科學技術水平和經(jīng)濟條件，盲目照搬西方國家的環(huán)境標準制度，在實際中得不到切實執(zhí)行，削弱環(huán)境標準制度的權(quán)威性。

（一）實施環(huán)境標準分類管理

我國的環(huán)境標準包括環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、管理規(guī)范類標準和環(huán)境基礎類標準。其中，污染物排放標準和環(huán)境質(zhì)量標準屬于強制性標準，必須強制執(zhí)行，后三類標準屬于推薦性標準，可以選擇采用。環(huán)境標準呈現(xiàn)總體數(shù)量多，強制性標準占比小的特點。我國目前環(huán)境標準按照《標準化法》進行管理，把將環(huán)境標準與建設工程、工業(yè)產(chǎn)品標準放在同一位階，削弱了強制性環(huán)境標準的法律效力，降低了其法律位階，不利于環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法。走出這種困境的辦法，就是對環(huán)境標準管理進行新的制度設計，區(qū)分不同情況，分類管理。強制性的環(huán)境標準按照技術法規(guī)進行管理，增強其剛性，推薦性標準按照《標準化法》的要求進行管理，保留其柔性。

1.強制性環(huán)境標準的管理

針對環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，應提升其法律地位，把其上升為技術法規(guī)。一是環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的制（修）定、頒布、實施，嚴格按照部門規(guī)章和政府規(guī)章的模式進行。二是環(huán)境標準不但包括環(huán)境技術指標，而且包括完成技術指標需要采取的技術措施、管理措施、監(jiān)督手段、違反標準的法律責任。同時，環(huán)境標準以環(huán)保部令的形式發(fā)布，增強發(fā)布形式的權(quán)威性⑧。三是在標準中明確超標排放及環(huán)境質(zhì)量不達標的法律責任，增加強制性標準的法律威懾力。未達到環(huán)境質(zhì)量標準的地區(qū)，縣級以上地方人民政府為此負責，上級政府可以對該地區(qū)建設項目實行區(qū)域限批，對當?shù)卣賳T予以行政處罰。污染物排放超標的企業(yè)，應承擔違法責任。排放超標不僅指污染物濃度超標，而且包括污染物總量超標。超標排放企業(yè)應承擔行政責任、民事責任甚至是刑事責任。超標排放給公民人身和財產(chǎn)，或給法人、其他組織財產(chǎn)造成損失的，超標企業(yè)應承擔民事侵權(quán)責任。對已經(jīng)造成社會公共利益損害或具有社會公共利益重大損害風險的污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為，檢察機關、環(huán)境保護主管部門、從事環(huán)境保護公益活動的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。在環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)境標準可以作為評判企業(yè)行為是否造成環(huán)境侵權(quán)、公共利益損害的依據(jù)⑨。

2.推薦性環(huán)境標準的管理

環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、管理規(guī)范類標準和環(huán)境基礎類標準屬于推薦性環(huán)境標準，這些標準的制定主體是國務院環(huán)境保護主管部門，省級人民政府、設區(qū)的市級人民政府不得制定這三類標準。推薦性環(huán)境標準在環(huán)境標準中所占比例大，其執(zhí)行具有可選擇性。十八屆四中全會提出依法治國戰(zhàn)略，在依法行政的語境下，如果行政權(quán)力無限擴張，對可選擇的公共事務進行干預，就會違背環(huán)境法治的應有之義。因此，推薦性環(huán)境標準可以按照《標準化法》實行管理。

（二）重構(gòu)環(huán)境標準的框架體系

1.重視地方環(huán)境標準的制定

截至2014年11月，我國的地方環(huán)境標準僅有140個，其中北京、上海、廣東、山東、重慶經(jīng)濟發(fā)達，環(huán)境問題突出，為應對環(huán)境公害，制定的地方污染物排放標準較多，其他省份地方環(huán)境標準較少或者空白。我國幅員遼闊，各地環(huán)境容量和環(huán)境承載力各不相同，應立足環(huán)境資源實際，制定符合地方環(huán)境稟賦的環(huán)境標準。2015年3月，新修正實施的《立法法》規(guī)定，設區(qū)的市、自治州的人民政府有權(quán)制定有關環(huán)境保護的地方政府規(guī)章，地級市政府被賦予立法權(quán)。設區(qū)的市、自治州政府應根據(jù)本地環(huán)境質(zhì)量的實際狀況、經(jīng)濟發(fā)展實力、環(huán)保科技水平，制定、實施嚴格的地方環(huán)境標準，建立和完善地方環(huán)境標準體系，改善地方環(huán)境質(zhì)量，保護當?shù)毓窠】禉?quán)。我國應理順國家環(huán)境標準和地方環(huán)境標準的關系，建構(gòu)以地方環(huán)境標準為主、國家環(huán)境標準為輔的格局，地方環(huán)境標準優(yōu)先于國家環(huán)境標準實施⑩。

2.加強行業(yè)環(huán)境標準的制定

隨著我國工業(yè)化程度的深化，污染源種類越來越多，污染因子數(shù)量急劇增加。面對這種形勢，應根據(jù)不同行業(yè)的生產(chǎn)工藝、污染治理技術，制定行業(yè)污染物排放標準。首先是確定污染源類別歸屬，明確各污染源所屬行業(yè)種類；其次是開展行業(yè)生產(chǎn)工藝和污染治理工藝調(diào)查，制定各子類排放標準。為使排放標準更具針對性，應擴大行業(yè)污染物排放標準的覆蓋面，逐步縮小綜合性排放標準的適用范圍，形成以行業(yè)污染物排放標準為主，以綜合性污染物排放標準為補充的污染物排放標準架構(gòu)?。行業(yè)污染物排放標準應確定相應的技術依據(jù)，按照污染物的類型、污染源的新舊，提出相應的控制技術，即行業(yè)排放標準須有成熟的污染控制技術作為支撐，強化行業(yè)標準的可操作性。

3.結(jié)合環(huán)保重點工作建立環(huán)境標準簇

當前，環(huán)境污染和生態(tài)惡化的形勢十分嚴峻，環(huán)境保護工作千頭萬緒。為解決突出環(huán)境問題，應結(jié)合重點工作，構(gòu)建支撐污染減排、重金屬污染防治、土壤污染防治、污染源自動監(jiān)控等重點工作的標準簇?。例如，建立污染源自動監(jiān)控標準簇，制定污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)建設、聯(lián)網(wǎng)、驗收標準，自動監(jiān)控數(shù)據(jù)傳輸、審核規(guī)范和應用辦法，自動監(jiān)控系統(tǒng)社會化運營管理規(guī)范，污染源自動監(jiān)控與環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)控關聯(lián)應用管理辦法，集中解決污染源自動監(jiān)控數(shù)據(jù)在環(huán)境保護工作中的地位和應用問題，實現(xiàn)從傳統(tǒng)環(huán)境管理向信息化、智能化環(huán)境管理的華麗轉(zhuǎn)變。

（三）強化環(huán)境質(zhì)量標準的核心地位

1.建立生態(tài)環(huán)境標準體系

建立生態(tài)環(huán)境標準體系，一是擴大生態(tài)標準的范圍，涉及動物多樣性、植物多樣性、自然保護區(qū)、海洋自然保護區(qū)保護等多個領域，覆蓋生態(tài)保護的各個方面?。二是細化重點生態(tài)環(huán)境標準。生態(tài)環(huán)境涉及面廣，應根據(jù)我國的環(huán)保形勢確定亟待解決的生態(tài)危機，集中人力、財力、科技力量制定生態(tài)環(huán)境標準。三是盡快建立生態(tài)損害衡量標準，量化生態(tài)環(huán)境遭受的損失，對已經(jīng)遭受破壞的生態(tài)環(huán)境，應規(guī)定修復方法與規(guī)范；對未遭受破壞的生態(tài)環(huán)境，明確預防破壞的方法與措施。

2.建立土壤環(huán)境標準體系

目前，我國農(nóng)村面源污染與點源污染疊加，土壤環(huán)境受到嚴重破壞。為改善農(nóng)村土壤環(huán)境，應盡快完善以土壤環(huán)境質(zhì)量標準為核心，以土壤污染物控制標準和土壤修復標準為支撐的土壤環(huán)境標準體系。首先，根據(jù)受納土壤的功能要求規(guī)定進入土壤的污水和固體廢物中的污染物限值?？梢愿鶕?jù)不同的土地利用方式和土壤環(huán)境容量，對進入土壤的污染物含量予以確定。其次，對已經(jīng)污染的土壤，綜合考慮土地的使用功能，以及土壤修復的技術水平、經(jīng)濟可承受能力和社會發(fā)展水平等多種因素，制定土壤修復標準?。

（四）制定加工和生產(chǎn)方法標準

我國在經(jīng)濟高速發(fā)展，創(chuàng)造巨額社會物質(zhì)財富的同時，經(jīng)歷了西方國家嚴重的環(huán)境污染困境。目前，我國主要污染物排放總量在全世界排名靠前，引發(fā)了國際社會的不滿。形成這種局面的原因是我國經(jīng)濟粗放型發(fā)展，能源消耗高，環(huán)境標準低。要降低污染物排放量，應與國際環(huán)境標準接軌，制定PPMs（Processing and Production Methods）標準，全過程控制污染。PPMs標準與傳統(tǒng)的末端治理標準不同，它強調(diào)生產(chǎn)全過程的污染控制，能夠節(jié)約資源，減少污染物排放，包括廢水廢氣排放標準、設計標準、自然資源部門的生產(chǎn)工藝標準等。設計標準與排污標準不同，是一種方式性義務，它規(guī)定生產(chǎn)者或污染者必須使用某種方法，而不能自由選擇達到減少污染的方法。自然資源部門的生產(chǎn)工藝標準包括限制某些伐木活動、捕魚活動以及其他規(guī)定采用的方法等?。

（五）建立環(huán)境標準實施效果評估機制

環(huán)境標準制定前，雖然進行了大量的調(diào)查研究，但經(jīng)濟、社會是不斷發(fā)展變化的。為提升環(huán)境保護標準的針對性和適用性，應建立環(huán)境標準實施效果評估機制，對已經(jīng)頒布實施的環(huán)境標準進行動態(tài)跟蹤，重點評估環(huán)境保護標準實施的環(huán)境效益、經(jīng)濟成本、治理技術與達標情況，根據(jù)評估結(jié)果啟動標準修訂工作，建立環(huán)境標準動態(tài)修訂機制?。

（六）嚴格執(zhí)行環(huán)境標準

徒法不足以自行。我們不僅要建立完善的環(huán)境標準體系，還要在環(huán)境保護實際工作中嚴格執(zhí)行，加大環(huán)境標準執(zhí)法力度，切實保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益。一是給公權(quán)力套上籠頭，扎進籠子，排除地方政府對環(huán)境標準實施的行政干預；二是加大環(huán)保財政資金投入，提高環(huán)境行政執(zhí)法裝備水平，提升環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)；三是建立完善公眾參與機制，保障社會大眾在環(huán)境標準實施中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使環(huán)境標準制度在陽光下運行；四是鐵腕執(zhí)法，嚴厲處罰超標違法行為，對惡意超標排放的排污單位科處懲罰性損害賠償，扭轉(zhuǎn)違法成本低，守法成本高的局面；五是對嚴重違法環(huán)境標準法律制度，造成生態(tài)環(huán)境毀滅性破壞，環(huán)境污染危害人類身心健康的行為，及時移交司法機關，追究刑事責任。

注釋：

①蔡守秋：《新編環(huán)境資源法學》，北京師范大學出版社2010年版，第159頁。

②④??《國家環(huán)境保護標準“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2013年第4期。

③蔡守秋：《新編環(huán)境資源法學》，北京師范大學出版社2010年版，第158頁。

⑤陳德敏：《環(huán)境法原理專論》，法制出版社2008年版，第65頁。

⑥Nancy K Kubasek Gary S.Silverman：《Environmental Law》，清華大學出版社2008年版，第187—200頁。

⑦蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社2004年版，第3—23頁。

⑧彭本利：《完善我國環(huán)境標準制定程序的立法建議》，《玉林師范學院學報（社會科學版）》2008年第2期。

⑨[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第4頁。

⑩彭本利：《以科學發(fā)展觀創(chuàng)新我國的環(huán)境標準》，《玉林師范學院學報》2007年第2期。

?胥樹凡：《論環(huán)境標準的創(chuàng)新》，《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2003年第5期。

?蔡守秋：《完善我國環(huán)境法律體系的戰(zhàn)略構(gòu)想》，《廣東社會科學》2008年第2期。

?于國光：《關于我國土壤環(huán)境標準的思考》，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2010年第9期。

?OECD：《貿(mào)易的環(huán)境影響》，中國環(huán)境科學出版社1996年版，第257頁。

責任編輯 王勇

2015-08-10

曹金根，男，河南鞏義人，重慶大學法學院博士研究生，河南省環(huán)境監(jiān)控中心干部，主要從事環(huán)境資源法研究。