姜振穎

（河南工業(yè)大學(xué)，河南鄭州450001）

改革完善我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度探究

姜振穎

（河南工業(yè)大學(xué)，河南鄭州450001）

我國(guó)的農(nóng)村宅基地制度對(duì)于保障農(nóng)民生活，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)整、穩(wěn)定相關(guān)社會(huì)關(guān)系，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，隨著社會(huì)改革的不斷深入發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度顯現(xiàn)出一些突出問題，不能滿足農(nóng)業(yè)改革、土地改革的客觀內(nèi)在需求，亟待加以解決。原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體一般應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在本村村民，可擴(kuò)展至去農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的主體；應(yīng)當(dāng)允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或者城鎮(zhèn)居民個(gè)人，作為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主體；應(yīng)當(dāng)建立健全包括轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、出租、抵押、退還、收回等形式在內(nèi)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

改革完善；農(nóng)村宅基地；法律制度

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的演變概況

1949年新中國(guó)成立后，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)歷了先歸農(nóng)民所有，后歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的制度演變，大體脈絡(luò)如下：

（一）《土地改革法》和《憲法》

1950年6月28日，中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，同月30日由中央人民政府公布施行。該法明確規(guī)定廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制（第一條）。第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于1954年9月20日通過并頒布了我國(guó)第一部憲法，明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)（第八條）。

（二）合作社示范章程

不久，我國(guó)開展農(nóng)業(yè)合作化，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)行農(nóng)民以土地、其他生產(chǎn)資料入社，共同勞動(dòng)，統(tǒng)一分配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。1956年3月17日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，依然保留了土地歸農(nóng)民所有的制度，明確規(guī)定社員交來統(tǒng)一使用的土地和別的生產(chǎn)資料，在一定的期間還保留社員的所有權(quán)，并且給社員以適當(dāng)?shù)膱?bào)酬（第三條）。1956年6月30日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，開始要求入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有（第十三條），但也明確規(guī)定社員原有的墳地和房屋地基不必入社（第十六條）。

（三）《六十條》

農(nóng)村的土地包括農(nóng)民個(gè)人所有的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，始自黨的第八屆中央委員會(huì)第十次會(huì)議于1962年9月27日通過并頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡(jiǎn)稱《六十條》）。就農(nóng)村宅基地，其確定的內(nèi)容主要有：（1）農(nóng)村的土地包括社員個(gè)人所有的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有；（2）農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，生產(chǎn)隊(duì)享有宅基地的所有權(quán)，社員則享有宅基地的使用權(quán)；（3）農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和宅基地上房屋的所有權(quán)相分離，生產(chǎn)隊(duì)享有宅基地的所有權(quán)，社員則享有宅基地上房屋的所有權(quán)；（4）宅基地不準(zhǔn)出租和買賣；（5）社員可以買賣或者租賃宅基地上的房屋。

（四）《憲法》（1975年、1978年、1982年）

雖然今天看來，《六十條》只是黨的文件，不是法律意義上的文件，但其確認(rèn)的農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地制度，被后來的我國(guó)憲法（1975年、1978年、1982年）確認(rèn)下來，直至現(xiàn)在。現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！保ǖ谑畻l）

（五）《民法通則》和《土地管理法》

1987年1月1日起施行的《民法通則》和《土地管理法》，也都貫徹了農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的制度?！锻恋毓芾矸ā酚?988年、2004年兩次修正，于第八條明確“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”于第六十二條明確“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。

（六）《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和條例》

1993年6月29日，國(guó)務(wù)院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和條例》（1993年11月1日實(shí)施），該條例對(duì)于農(nóng)村居民建房占用宅基地的面積、審批程序，回村落戶的職工、退伍軍人、離退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，需要使用集體所有的土地營(yíng)建住宅的審批程序作出了規(guī)定。

（七）《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》

1995年3月11日，國(guó)家土地管理局發(fā)布《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（〔1995〕國(guó)土[籍]字第26號(hào)），自1995年5月1日起施行。該規(guī)范性文件以1950年的《中華人民共和國(guó)土地改革法》及有關(guān)規(guī)定、1962年的《六十條》為依據(jù)，對(duì)土地的二級(jí)所有權(quán)即國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有的一些具體歷史遺留問題進(jìn)行確權(quán)，對(duì)二級(jí)所有土地的使用權(quán)的相關(guān)問題作出規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體土地建設(shè)用地，并對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)面積、轉(zhuǎn)讓、繼承、收回等問題作出了規(guī)定。

（八）《擔(dān)保法》

1995年6月30日，中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》，自1995年10月1日起施行。該法第三十七條規(guī)定：土地所有權(quán)，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押。

（九）國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件

1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）第二條第二款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年10月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）該決定第十條規(guī)定：“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！?/p>

（十）《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》

2004年11月2日，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)），該意見就抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理、改革和完善農(nóng)村宅基地審批管理辦法、規(guī)范農(nóng)村宅基地申請(qǐng)條件及申請(qǐng)報(bào)批程序、健全宅基地管理制度、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作、積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理等方面進(jìn)行了規(guī)制。該意見第十三條還明確規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！?/p>

（十一）《物權(quán)法》

2007年3月16日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，自2007年10月1日起施行。該法第一百五十三條明確“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！边@是準(zhǔn)用性規(guī)范，并未對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)問題作出直接的、具體的規(guī)制。此外，該法第一百八十四條明確宅基地不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，可以看出其主要有以下特點(diǎn)：第一，實(shí)行兩權(quán)分離制度，即實(shí)行宅基地的所有權(quán)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地的使用權(quán)及其上房屋的所有權(quán)歸屬農(nóng)民的二元機(jī)制；第二，農(nóng)村宅基地實(shí)行無償劃撥，除本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民外，對(duì)一些特定人群開放、照顧；第三，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到較為嚴(yán)格的法律限制，基本上禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)參加社會(huì)經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)；第四，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度在城市和農(nóng)村之間壘上了一堵墻，隔離了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度存在的突出問題

總體說來，我國(guó)的農(nóng)村宅基地制度對(duì)保障農(nóng)民生活，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)整、穩(wěn)定相關(guān)社會(huì)關(guān)系，發(fā)揮了重要的積極作用。但是，隨著我國(guó)社會(huì)改革的不斷深入發(fā)展，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度凸顯一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）規(guī)制散亂

目前，除憲法之外，我國(guó)涉及農(nóng)村宅基地制度的主要有《民法通則》《土地管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定，散見于這些法律及相關(guān)行政法規(guī)、部委規(guī)章之中，比較散亂，缺乏系統(tǒng)性，給具體實(shí)際操作帶來較大困難。

（二）制度缺失

在我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律制度中，一些重要制度缺失。譬如，關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、贈(zèng)予，均未作出正面的、積極的規(guī)制，僅僅是被動(dòng)式的、極為簡(jiǎn)單的認(rèn)可；關(guān)于農(nóng)村宅基地的抵押予以禁止；關(guān)于農(nóng)村宅基地的退還與收回，規(guī)定不夠清晰和系統(tǒng)。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立

所謂機(jī)制，“泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式”①。筆者認(rèn)為，從法律角度，就我國(guó)農(nóng)村宅基地制度與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制而言，制度是上位概念，機(jī)制是下位概念，所謂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，是指被結(jié)構(gòu)于我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度中的關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的一整套法律制度。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度包括農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制是我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的組成部分。從我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度看，并未就農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作出明確的、系統(tǒng)的規(guī)制，基本立意還是限制，要么是空白，要么是禁止，尚未形成一套科學(xué)、規(guī)范、高效的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，明顯不符合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地改革的迫切要求，嚴(yán)重滯后，亟待進(jìn)一步改革完善。

三、改革完善我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度的思考和建議

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度存在的以上突出問題，在很大程度上束縛著人們的思想和手腳，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制和內(nèi)在要求不符，不能滿足農(nóng)業(yè)改革、土地改革的客觀內(nèi)在需求，甚至在一定程度上，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起到阻礙作用，亟待加以解決。

近年，為深入推進(jìn)我國(guó)社會(huì)改革，進(jìn)一步加快農(nóng)村改革、土地改革的步伐，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，黨和國(guó)家先后發(fā)布了一系列文件，譬如，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中共中央、國(guó)務(wù)院于2014年1月印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，黨的十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議于2014年10月23日，作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，分別就改革完善農(nóng)村宅基地制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)、公平交易、平等使用等方面，提出了宏觀部署和要求。這些文件的精神和要求，宏觀上著眼于我國(guó)農(nóng)業(yè)改革的遠(yuǎn)大前景，微觀上緊密結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，對(duì)于人們進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)、探索研究、創(chuàng)新制度，起到了引導(dǎo)、鼓勵(lì)、催促的重要作用。我們應(yīng)當(dāng)通過法治克服發(fā)展過程中存在的效率與公平、局部與全局、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的矛盾，要開動(dòng)腦筋、積極探索，進(jìn)一步改革完善我國(guó)的農(nóng)村宅基地制度，使其充分發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)業(yè)改革、土地制度改革的積極作用。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)，在商品經(jīng)濟(jì)中無疑是一種經(jīng)濟(jì)資源，在法律層面上仍然是一種物權(quán)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)其的客觀定性和標(biāo)簽。開展農(nóng)業(yè)改革，必須有人、財(cái)、物的參與和流動(dòng)，只有建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，正面認(rèn)可并保障多種形式的流轉(zhuǎn)，才能充分實(shí)現(xiàn)人的流動(dòng)、充分發(fā)揮物的效用，而在人、財(cái)、物的實(shí)際流動(dòng)中，才能逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的現(xiàn)代化，才能逐步消除城鄉(xiāng)差別，才能逐步改善民生。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的突出問題，依據(jù)上述黨和國(guó)家相關(guān)文件的精神，筆者提出以下思考和建議，期望對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度的改革完善有所裨益。

（一）關(guān)于原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體資格

筆者認(rèn)為：第一，原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體，一般應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在本村村民。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度，農(nóng)村宅基地屬于集體所有，無償分配給農(nóng)民無期限使用，農(nóng)民享有其使用權(quán)?！皬臍v史的維度看，宅基地的無償分配是國(guó)家將原來屬于農(nóng)民所有的宅基地?zé)o償收歸集體以后的一種歷史補(bǔ)償，宅基地使用權(quán)便不可避免的打上了身份性和福利性的烙印”②。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》及一些地方性法規(guī)，允許回村落戶的職工、退伍軍人、離退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，申請(qǐng)農(nóng)村宅基地。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，在建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制的新形勢(shì)下，對(duì)于長(zhǎng)期離開農(nóng)村在外定居工作、生活，后又回鄉(xiāng)的人員，允許其無償獲取農(nóng)村宅基地使用權(quán)有所不妥，明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的、近水樓臺(tái)先得月的色彩，這樣的規(guī)定應(yīng)予廢止。這些人員有的離鄉(xiāng)幾十載，早已不是農(nóng)村居民，給予其特殊待遇，對(duì)于其他公民而言，不符合民法平等、公平原則，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)主體平等、等價(jià)有償配置資源的內(nèi)在要求相悖。對(duì)于這些人回鄉(xiāng)定居，可以實(shí)行宅基地有償使用。第二，原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體，可以擴(kuò)展至愿意去農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的主體?；诟淖冝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、興辦家庭農(nóng)場(chǎng)等改革需求，對(duì)于那些愿意投身投資鄉(xiāng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人，應(yīng)予以鼓勵(lì)，無論其早前是否為本村居民，可以考慮給其優(yōu)惠政策，可以允許其原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，助其在農(nóng)村安居樂業(yè)。

此外，筆者認(rèn)為，從城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、消除城鄉(xiāng)差別的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)而言，根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以嘗試逐步建立健全農(nóng)村宅基地有償分配使用制度，逐步強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)性，弱化宅基地使用權(quán)的福利性，使農(nóng)村宅基地這一市場(chǎng)資源更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，像國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)那樣，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素之一?？梢韵仍诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，嘗試農(nóng)村宅基地有償分配、使用制度，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，還繼續(xù)實(shí)行無償分配制度，當(dāng)經(jīng)濟(jì)條件允許之時(shí)，再逐步向有償分配、使用制度轉(zhuǎn)變。逐步把農(nóng)村房屋、宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋及其土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一體市場(chǎng)化。

（二）關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主體

目前，無論是國(guó)家層面還是地方層面相關(guān)立法，均禁止農(nóng)村宅基地向單位或者城鎮(zhèn)居民個(gè)人流轉(zhuǎn)。有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)把有住房需求的農(nóng)民工納入政府的住房福利體系之中③。反向思考一下，應(yīng)當(dāng)允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或者城鎮(zhèn)居民個(gè)人，作為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主體④。具體理由如下：

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求形成統(tǒng)一的市場(chǎng)，要求市場(chǎng)主體地位平等，在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)行優(yōu)勝劣汰。我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，難免會(huì)在改革與求穩(wěn)中權(quán)衡，甚至徘徊，俗話說長(zhǎng)痛不如短痛，我們正在逐步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，逐步改革，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主體這一問題，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取寬容之態(tài)度，應(yīng)當(dāng)允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或者城鎮(zhèn)居民個(gè)人，作為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主體。這樣才有利于人力資源流動(dòng)，有利于資本流動(dòng)，有利于人盡其才、物盡其用、地盡其力，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。過于片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地的居住屬性，忽視其市場(chǎng)屬性，有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需求。

第二，農(nóng)業(yè)改革的客觀需求。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)不斷加快農(nóng)業(yè)改革的步伐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，是農(nóng)業(yè)改革的重要內(nèi)容。2013年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，該意見要求“按照規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等多種辦法，扶持聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)”。這三種新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，必然會(huì)成為土地流轉(zhuǎn)的主要流入方。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)的主人，不應(yīng)僅僅局限于本村農(nóng)民，可以是外來能人。伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的變化，農(nóng)村宅基地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或者城鎮(zhèn)居民個(gè)人流轉(zhuǎn)，也就是順理成章、不可避免的事情。這是農(nóng)業(yè)改革所發(fā)生的一種客觀需求，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。如果一味以思想觀念、以政策來壓抑這一客觀需求，將對(duì)農(nóng)村改革不利。

第三，縮小城鄉(xiāng)差別的客觀需求。加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，一直是我國(guó)政府致力達(dá)成的目標(biāo)之一。目前，在我國(guó)的改革進(jìn)程中，農(nóng)民工大量進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，甚至最終融入城鎮(zhèn)，扎下根來，成為其中的成員，無論是國(guó)家政策還是法律，均為其提供了強(qiáng)大的肯定、支持和幫助。但是目前，我國(guó)關(guān)于鼓勵(lì)城鎮(zhèn)人員流向農(nóng)村，發(fā)揮聰明才智，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的政策和法律則相對(duì)薄弱。農(nóng)村是一片廣闊的天地，大有可為，不應(yīng)像一個(gè)獨(dú)立于世的社會(huì)，只出不進(jìn)，有為數(shù)不少的村莊，青壯年人都外出務(wù)工了，留在村里的基本上是老人、婦女、兒童等弱勢(shì)群體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力受到嚴(yán)重影響。應(yīng)當(dāng)形成有出有進(jìn)的局面，而鼓勵(lì)城鎮(zhèn)人員流向農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，首先就必須解決其衣食住行的基本生存問題，就應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或者城鎮(zhèn)居民個(gè)人流轉(zhuǎn)?？v觀人類歷史的發(fā)展進(jìn)程，不難看到曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)往來、居民變遷、文化交流給不同地域、不同民族帶來的巨大變化。鼓勵(lì)城鎮(zhèn)人員流向農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、居住生活，必然會(huì)給村莊帶去一些新鮮的、不同的變化，感染和改變鄉(xiāng)村的氛圍，在一定程度上將有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的形式

目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的形式大體可以分為兩大類，一類是政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)形式，一類是個(gè)人流轉(zhuǎn)形式。政府主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，是指為了推進(jìn)城中村改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村城市化拆遷、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在政府的主導(dǎo)下，制定一些辦法和措施，把農(nóng)民的宅基地收回，給農(nóng)民另行安置住宅、轉(zhuǎn)換身份、解決生計(jì)和社會(huì)保險(xiǎn)的流轉(zhuǎn)辦法。通過征地拆遷等方式，優(yōu)化配置土地資源，是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要措施。農(nóng)村宅基地個(gè)人流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人，通過轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、出租、抵押、退還、收回等形式，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人的行為。本文僅就后者進(jìn)行探究。

目前，我國(guó)有的地方正在進(jìn)行相關(guān)改革試點(diǎn)，建議下一步在改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)立法，對(duì)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、出租、抵押、退還和收回等流轉(zhuǎn)形式，從正面加以確認(rèn)和規(guī)制，構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

第一，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。進(jìn)行法律制度設(shè)定時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮、兼顧農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人、使用權(quán)人、受讓人的合法權(quán)益，還要考慮因流轉(zhuǎn)交易而產(chǎn)生的稅收等法律問題⑤。

第二，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承、贈(zèng)予。宅基地上建造的房屋因繼承、贈(zèng)予而發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移的，房地連體、地隨房走，繼承人、受贈(zèng)人也就取得了宅基地的使用權(quán)，除了依據(jù)我國(guó)繼承法、合同法、物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)對(duì)因繼承、贈(zèng)予而發(fā)生宅基地使用權(quán)變更的相關(guān)事宜作出明確規(guī)定。

第三，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租。應(yīng)當(dāng)建立健全兩個(gè)方面的配套制度，一是農(nóng)民房屋及其宅基地使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，二是房屋及其宅基地使用權(quán)出租的一般登記制度。前者規(guī)范權(quán)屬問題，后者規(guī)范管理問題。

第四，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押。一般而言，宅基地使用權(quán)與宅基地上房屋是分不開的，不允許宅基地使用權(quán)抵押，宅基地上房屋的物權(quán)就無法成為法律意義上的標(biāo)準(zhǔn)的物權(quán)，就不能完全融入較為成熟的民法制度，處于扭曲理不順的狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民行使宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，但須同時(shí)建立健全其他配套相關(guān)法律制度：（1）應(yīng)同時(shí)建立健全農(nóng)民房屋及其宅基地使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，以保障農(nóng)民能夠依法有效行使其不動(dòng)產(chǎn)法律權(quán)利；（2）應(yīng)同時(shí)建立健全農(nóng)民的社會(huì)保障制度，以保障農(nóng)民不會(huì)因失去償債能力而陷于生存困境；（3）應(yīng)同時(shí)建立健全農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)制度，拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以保障農(nóng)民能夠抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

第五，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)退還、收回。我國(guó)的改革開放、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使大量農(nóng)村勞動(dòng)力擁入城市而成為農(nóng)民工，加之一些其他原因，使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退還、收回，成為值得認(rèn)真研究的問題。筆者認(rèn)為，從廣義上說，農(nóng)村宅基地的退還與收回，也屬于流轉(zhuǎn)的范疇。目前，從形態(tài)上看，二者都是農(nóng)村宅基地從農(nóng)村居民那里流轉(zhuǎn)至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是仔細(xì)分析，二者有所區(qū)別，主要表現(xiàn)在：（1）從行為主體上看，退還的行為主體是農(nóng)村居民，收回的行為主體則是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。（2）從主觀態(tài)度上看，退還體現(xiàn)的是行為主體農(nóng)村居民的自覺、自主態(tài)度，收回則體現(xiàn)的是行為主體農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)制態(tài)度。（3）從適用的情形上看，退還適用于自愿退還、依法必須退還的情形，收回則主要適用于依法應(yīng)當(dāng)退還而不退還的情形。（4）從程序上看，因?yàn)槎叩倪m用情形有所不同，在適用程序上二者當(dāng)然會(huì)有區(qū)別。（5）從二者的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，退還一般在先，收回一般在后，該退還而不退還的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只有依法進(jìn)行收回。筆者建議，應(yīng)明確區(qū)分農(nóng)村宅基地的退還、收回，分別規(guī)定二者適用的情形和程序，以保障農(nóng)村宅基地實(shí)時(shí)得到整理、騰退、盤活，充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的效益。

注釋：

①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2005年版，第628頁。

②喻文莉、陳利根：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度嬗變的歷史考察》，《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第8期。

③張世青、王文娟：《論職業(yè)福利與農(nóng)民工的住房保障》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。

④呂書軍：《法律視域下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新》，《求實(shí)》2010年第9期。

⑤鄭瑞琨等：《房地產(chǎn)交易》，北京大學(xué)出版社2007年版，第6頁。

責(zé)任編輯 王勇

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1007-905X（2015）11－0033－05

2015-06-18

姜振穎，女，河南南召人，河南工業(yè)大學(xué)法律咨詢辦公室教授、碩士生導(dǎo)師。