劉 蕊

（中共南通市通州區(qū)委黨校，江蘇南通226300）

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因城市建設(shè)用地、國家交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地，全部或部分土地被征用的、從事非農(nóng)職業(yè)或農(nóng)業(yè)的城市郊區(qū)的農(nóng)村居民被稱為失地農(nóng)民。由征地而引發(fā)的農(nóng)民失地問題已成為社會(huì)的焦點(diǎn)問題。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)失地農(nóng)民問題進(jìn)行研究，關(guān)系到我國社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民面臨的問題

（一）失地農(nóng)民面臨的就業(yè)問題

就業(yè)是民生之根本，農(nóng)民失去土地就相當(dāng)于失去了工作，失去了賴以生存的根本，也失去了家庭收入的主要來源。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如果不能妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，將會(huì)引發(fā)大量的社會(huì)矛盾，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有著不可低估的影響。

1.大量失地農(nóng)民處于無業(yè)狀態(tài)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市周邊的土地被大量征用，土地被征用的同時(shí)大量的拆遷補(bǔ)償款發(fā)放到農(nóng)民手中。一些有遠(yuǎn)見的農(nóng)民會(huì)利用手中的錢做生意，還有的會(huì)在家庭周圍找到適合自己的工作，但是大部分農(nóng)民沒有長遠(yuǎn)的規(guī)劃，沒有找或不愿意找正當(dāng)穩(wěn)定的工作，過著坐吃山空的日子，甚至少部分人拿到錢以后參與賭博、揮霍、享受。這都將成為影響整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素之一。

2.失地農(nóng)民的職業(yè)缺乏穩(wěn)定性

許多失地農(nóng)民在政府的幫扶下實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，但是由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)偏低，勞動(dòng)技能低下，很多人沒有一技之長，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大量崗位需要有技術(shù)的、有管理經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任，而大部分失地農(nóng)民因不能適應(yīng)工作崗位的需要，導(dǎo)致失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)加大。

（二）失地農(nóng)民面臨的社會(huì)保障問題

解決好失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于安置好失地農(nóng)民的生活，建立與失地農(nóng)民情況相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，但從當(dāng)前我國失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制運(yùn)行情況來看，還存在諸多問題。

1.失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式過于單一，征地補(bǔ)償費(fèi)過低

當(dāng)前我國對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式一般都是采取單一的貨幣式，根據(jù)現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)失地農(nóng)民所得的補(bǔ)償款是一畝地7萬到10萬元人民幣之間。當(dāng)補(bǔ)償款用完后，很多失地農(nóng)民找不到穩(wěn)定職業(yè)，生活將會(huì)陷入困境。

2.失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度不完善，抵御疾病能力較弱

新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)在我國逐步建立起來，雖然目前的參保率較高，但是繳費(fèi)低，待遇低，農(nóng)民生病后仍然陷入看病難、看病貴的境地。而大部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后，多從事高危職業(yè)，又沒有在用人單位參加醫(yī)療保險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致因病致貧。

3.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平低，缺乏配套設(shè)施

目前我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度正處于起步階段。大部分失地農(nóng)民都沒有穩(wěn)定的收入，他們有參保的意愿，但是涉及到繳費(fèi)就不太情愿，而養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是要有連續(xù)性并且到一定年齡才能領(lǐng)取的，很多農(nóng)民擔(dān)心若干年后這些保障能否起到一定的作用，這也影響了其參保的積極性。

二、失地農(nóng)民問題的成因探究

（一）城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制造成農(nóng)民利益受損嚴(yán)重。城鄉(xiāng)二元體制下社會(huì)結(jié)構(gòu)不平衡，我國長期以來優(yōu)先發(fā)展工業(yè)是以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的利益為前提的，但是農(nóng)民的巨大犧牲卻沒有改變?cè)谏鐣?huì)保障和戶籍方面對(duì)他們的不公平待遇。當(dāng)前，農(nóng)民主要是依靠土地收入維持基本生活，一旦農(nóng)民失去土地，失地農(nóng)民就應(yīng)該享受同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，然而現(xiàn)實(shí)情況卻并非如此。一部分失地農(nóng)民轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)居民，但未能享受城鎮(zhèn)居民在各項(xiàng)社會(huì)保障方面的同等待遇。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，國家優(yōu)先發(fā)展城市，優(yōu)先保障城鎮(zhèn)居民的利益，而廣大農(nóng)村處于邊緣化的境地，農(nóng)民的社會(huì)保障處于較低水平。

1.二元體制下農(nóng)民參與市場經(jīng)濟(jì)難度大

從商品市場看，農(nóng)民由于組織化程度低，一般只能進(jìn)入城市集貿(mào)市場進(jìn)行零星的、小規(guī)模的現(xiàn)貨交易，基本上沒有進(jìn)入批發(fā)市場，更難以參與大宗遠(yuǎn)期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)貿(mào)易基本仍由國有流通企業(yè)壟斷經(jīng)營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農(nóng)業(yè)平均利潤率偏低和受利益驅(qū)動(dòng)，主要面向城市經(jīng)濟(jì)，城市相對(duì)充裕的資金沒有進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)民參與進(jìn)入市場和資本市場的條件和渠道都十分有限；農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為工業(yè)和城市建設(shè)用地還不能直接市場化，必須通過國家征用轉(zhuǎn)化為國有土地后才能進(jìn)入市場，一級(jí)市場由國家控制，二級(jí)市場農(nóng)民很難進(jìn)入，農(nóng)民在土地交易中處于弱勢地位，難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中形成的巨額增值收益。

2.二元體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集中農(nóng)村資源推進(jìn)城市工業(yè)化，在很大程度上阻隔了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。改革開放后，實(shí)行城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和加工沒有形成有機(jī)聯(lián)系，農(nóng)民難以分享農(nóng)產(chǎn)品的加工增值收益；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在治理體制上獨(dú)立于行業(yè)治理之外，既無所不包，又自成體系；農(nóng)村“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城市工業(yè)化并行發(fā)展和過度競爭，使得農(nóng)村工業(yè)在市場供求格局發(fā)生變化和國內(nèi)市場與國際市場對(duì)接后，發(fā)展空間受到明顯制約，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力減弱，直接和間接地影響到農(nóng)民分享工業(yè)化的成果。

（二）征地補(bǔ)償制度和土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷侵占失地農(nóng)民的利益

1.立法缺失導(dǎo)致征地補(bǔ)償制度混亂

我國法律規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體所有，農(nóng)戶擁有使用權(quán)，城市的土地屬于國家所有，國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征用。這里依法征用的土地顯然是集體土地，而“公共利益”的范圍更廣，這直接導(dǎo)致了土地的濫征濫用。很多地方政府為了增加財(cái)政收入，從農(nóng)民手中低價(jià)征地再轉(zhuǎn)手高價(jià)賣給開發(fā)商，直接侵害了農(nóng)民的合法利益。

2.土地產(chǎn)權(quán)不明晰損害農(nóng)民利益

我國的土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體所有，但是土地的集體產(chǎn)權(quán)格局又模糊不清?！斑@一狀況限制了產(chǎn)權(quán)維護(hù)與處分的空間，造成多元產(chǎn)權(quán)主體間的相互扯皮和矛盾沖突，對(duì)所有的主體都沒有明確他們的責(zé)任，更缺乏強(qiáng)有力的約束，對(duì)越權(quán)要付出的代價(jià)也沒有明確規(guī)定，越權(quán)處分土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！薄耙蛲恋禺a(chǎn)權(quán)多元主體的存在，出現(xiàn)集體土地所有權(quán)被淡化，農(nóng)民土地使用權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)被國家土地行政管理權(quán)左右的傾向。而農(nóng)民因一直未能成為土地的真正主人，沒有產(chǎn)權(quán)人權(quán)利，不能對(duì)侵犯他們利益的行為進(jìn)行制止?！?/p>

三、解決失地農(nóng)民問題的路徑思考

（一）打破城鄉(xiāng)二元體制的束縛，構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)新體制

建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制和機(jī)制，就是要以體制和政策創(chuàng)新為突破口，改革不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求、不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的各項(xiàng)制度，從根本上消除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制和政策障礙，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制向不斷適應(yīng)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在要求的方向轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的體制條件。構(gòu)建新的體制和機(jī)制最重要的是要深化戶籍制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場。在有條件的地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍差別，取消農(nóng)業(yè)戶口，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為依據(jù)，實(shí)行新戶籍治理制度。農(nóng)民取得城市戶口以后，與原城市居民一樣，盡同等義務(wù)，享受同等權(quán)利。逐步取消城市各種消費(fèi)補(bǔ)貼和城市特有的社會(huì)福利，同時(shí)逐步加大對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入，較大幅度地提高農(nóng)村居民的福利水平。

（二）完善相關(guān)的法律制度，健全征地補(bǔ)償制度和土地產(chǎn)權(quán)制度

建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，完善相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度是解決失地農(nóng)民問題的制度保障。當(dāng)前的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法滿足農(nóng)民長期的不穩(wěn)定的生活，應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善相應(yīng)的安置方式。在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要優(yōu)先考慮農(nóng)民的利益，不能侵害農(nóng)民的利益，在征地過程中應(yīng)該以土地的市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民。土地產(chǎn)權(quán)制度的完善不是短時(shí)間內(nèi)能形成的，但是政府制定相關(guān)的政策時(shí)應(yīng)該以農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn)，保障農(nóng)民的基本權(quán)益。

（三）拓寬失地農(nóng)民再就業(yè)的渠道，建立健全相關(guān)的就業(yè)機(jī)制

政府在幫助失地農(nóng)民就業(yè)的過程中應(yīng)該提供相應(yīng)的就業(yè)援助，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供政策便利。失地農(nóng)民在申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營執(zhí)照時(shí)，在稅務(wù)、工商、城建等有關(guān)部門應(yīng)簡化手續(xù)，金融部門應(yīng)放寬信貸條件，降低門檻，扶持失地農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)。建立相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)信息體系，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力情況，逐步建立統(tǒng)一、開放、競爭的城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場，讓失地農(nóng)民能及時(shí)得到有效的就業(yè)信息。要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)技能素質(zhì)的培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。地方政府要有針對(duì)性地制定失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，分層次、有針對(duì)性地培訓(xùn)失地農(nóng)民，使之掌握一定的謀生技能。

（四）建立健全失地農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國各級(jí)政府、保險(xiǎn)行業(yè)、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)等應(yīng)該為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，失業(yè)有救濟(jì)”的社會(huì)保障目標(biāo)而努力。首先是改進(jìn)和完善征地補(bǔ)償制度，奠定社會(huì)保障基礎(chǔ)。我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以滿足失地農(nóng)民參加社會(huì)保障的需要。應(yīng)逐步改進(jìn)和完善征地補(bǔ)償制度，為我國失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建立奠定基礎(chǔ)。其次是采取靈活多變的補(bǔ)償安置方式，建立長效社會(huì)保障機(jī)制。目前我國對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償主要實(shí)行貨幣安置，但這種方式不利于建立長效的社會(huì)保障體系。當(dāng)前應(yīng)探索以“土地?fù)Q社?！钡氖У剞r(nóng)民安置新模式。再次是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障金和就業(yè)保障金制度。失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金是用來維持失地農(nóng)民基本生活的，各部門應(yīng)將資金及時(shí)、足額地劃撥到當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的專戶中。就業(yè)保障金需建立專門的賬戶統(tǒng)籌安排，專項(xiàng)用于失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用的補(bǔ)貼。

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的加快，失地農(nóng)民人數(shù)也呈上升趨勢，伴隨而來的一系列社會(huì)問題也將更加嚴(yán)峻。只有切實(shí)解決好失地農(nóng)民的一系列問題，才能讓中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在平穩(wěn)中前進(jìn)，才能保證社會(huì)的健康發(fā)展。

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