肖巧平

（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）

中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山提到政協(xié)工作時談到，目前政協(xié)委員在經(jīng)濟方面提案分量很重，而涉及政治建設(shè)的略少，作為參政議政機構(gòu)，在諸如制度性建設(shè)等問題上，政協(xié)可以有更多關(guān)注。王岐山也對政協(xié)委員提出期望：希望更多關(guān)注政治制度方面的建設(shè)。曾經(jīng)擔(dān)任過三屆省政協(xié)委員的筆者對此深有感受。筆者以第十屆湖南省政協(xié)提案、大會發(fā)言為藍(lán)本進(jìn)行了研究，下面是研究的結(jié)果。

一、地方政協(xié)協(xié)商內(nèi)容的特點：經(jīng)濟“重”、民生“熱”、政治“輕而冷”

（一）政協(xié)湖南省第十屆委員會提案、大會發(fā)言的主要內(nèi)容

政協(xié)湖南省第十屆委員會的任期從2008年1月到2013年1月。任期內(nèi)，省政協(xié)共收到提案4436件，立案4091件。從提案看，委員們（包括參加單位的）協(xié)商的范圍很廣。按類別劃分，有關(guān)經(jīng)濟建設(shè)方面的2006件，占立案總數(shù)的49%；科技、教育、文化、醫(yī)衛(wèi)和體育方面的1293件，占31．6%；黨群綜合（政治建設(shè)方面的內(nèi)容包含在此類）等方面的792件，占19．4%。［1］

筆者收集到了政協(xié)湖南省第十屆委員會的大會發(fā)言資料（口頭的和書面的）244份，其中第二次會議59份（全部），第三次會議67份（全部），第四次會議54份（共80份，缺1－15的口頭發(fā)言），第五次會議64份（全部）。這些發(fā)言，涉及到了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)各個方面。從一般的類別認(rèn)識初略劃分，經(jīng)濟方面的98份，占總數(shù)的40．1%，社會建設(shè)和民生方面的65件，占26．6%，環(huán)境資源的28份，占11．4%，教育文化36件，占14．7%，政治建設(shè)17件，占6．9%。

（二）提案和大會發(fā)言內(nèi)容特點：經(jīng)濟“重”，民生“熱”，政治“輕而冷”

從以上數(shù)據(jù)不難看出，經(jīng)濟建設(shè)和社會（主要是民生問題）建設(shè)是湖南省政協(xié)協(xié)商的重點和熱點，而且經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)的諸多方面都得到了關(guān)注。這些提案，涉及經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)的占了提案總數(shù)的81．6%；大會發(fā)言中涉及經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)的占了總數(shù)的93．1%。由此可見經(jīng)濟和社會問題是這些關(guān)注的重點和熱點。

而政治建設(shè)則受到輕視，內(nèi)容較少且涉及面較窄。據(jù)筆者的統(tǒng)計，在4091件提案中，政治建設(shè)方面的是81件，占總數(shù)的1．9%。具體情況是：關(guān)于改進(jìn)政府工作的26件；法治建設(shè)的22件，其中關(guān)立法和監(jiān)督法律法規(guī)實施的17件，司法方面的2件，法治其他方面的3件；政協(xié)自身建設(shè)的24件；民主黨派工作的3件；執(zhí)政黨建設(shè)的3件；地方人大建設(shè)的1件。不難發(fā)現(xiàn)，政治建設(shè)方面主要關(guān)注的是改進(jìn)政府和政協(xié)工作，兩者占了61．7%。司法、執(zhí)政黨建設(shè)、民主黨派工作和人大工作等少之甚少。

政治建設(shè)內(nèi)容少和涉及面窄，還可以通過與同期的全國政協(xié)提案的比較得到體現(xiàn)。同期的全國政協(xié)關(guān)于政治建設(shè)方面的提案情況是：十一屆五次會議共立案5651件。涉及法律體系建設(shè)和廉政建設(shè)的提案441件，涉及民族宗教、統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)工作的提案181件。兩項共622件，占總數(shù)的11%。［2］十一屆四次會議立案5408件。涉及法律體系建設(shè)的提案348件，涉及政府自身建設(shè)和廉政建設(shè)的提案144件，涉及民族宗教、統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)工作的提案181件，三項共673件，占總數(shù)的12．4% 。［3］十一屆三次會議立案5163件。涉及民主政治建設(shè)的提案204件，涉及司法公正的提案166件，兩項共370件，占7．1%（沒有包括民族宗教、統(tǒng)一戰(zhàn)線、政協(xié)自身建設(shè)）。［4］十一屆二次會議立案5035件，民主法制建設(shè)（不是政治建設(shè)的全部）方面的提案294件，占5% 。該次會議，在政治建設(shè)方面的提案，涉及加強政府自身建設(shè)，民主法制建設(shè)，反腐倡廉，貫徹落實民族宗教政策和“一國兩制”方針等問題。［5］十一屆一次會議立案4526件。政治法律和社會保障等方面的提案1258件，占27．80%。［6］

二、導(dǎo)致地方政協(xié)“重”經(jīng)濟、“熱”民生、“輕冷”政治的原因

（一）外部因素

從外部環(huán)境看，經(jīng)濟發(fā)展是黨和國家的“第一要務(wù)”，是“根本”，是大局和中心工作。這本是毋容置疑的。但由于經(jīng)濟發(fā)展是頭等大事，是重中之重，所以，考察一個地方是否發(fā)展，就看這個地方的GDP是否增長、增長了多少。地方領(lǐng)導(dǎo)班子幾乎全部精力都放在了抓經(jīng)濟發(fā)展上。黨委、政府班子成員不管分管什么工作，都必須熟悉經(jīng)濟，不管開什么會，都要講經(jīng)濟發(fā)展。所有工作都必須服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展。中共中央要求“人民政協(xié)要選擇經(jīng)濟社會發(fā)展中具有綜合性、全局性、前瞻性的課題，深入調(diào)查研究，開展咨詢論證，提出意見和建議”，［7］所以，“經(jīng)濟重”有其必然性。

在經(jīng)濟建設(shè)取得了重大的成就的基礎(chǔ)上，中共十七大報告提到“著力保障和改善民生”，把民生問題列為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，并提出了加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)的六大任務(wù)。民生問題由于得到了中央的重視，又幾乎關(guān)乎每一個人，而且，協(xié)商民生問題，沒有“政治風(fēng)險”，所以，民生成為政協(xié)熱議的話題。

（二）內(nèi)部因素

政協(xié)基本的工作模式是“圍繞中心工作建言獻(xiàn)策”。十屆全國政協(xié)主席賈慶林說，“圍繞中心、服務(wù)大局，是人民政協(xié)履行職能必須遵循的重要原則。［8］實踐中，還探索出了“黨委出題，黨派調(diào)研”的調(diào)研模式。在經(jīng)濟建設(shè)為第一要務(wù)、政績考核核心指標(biāo)為GDP的背景下，黨委出的題，很難不是經(jīng)濟發(fā)展的；因此，經(jīng)濟發(fā)展就自然成為政協(xié)協(xié)商的重點和熱點。

政協(xié)害怕“越位”、“添亂”，協(xié)商政治問題，如果把握不好，會有風(fēng)險。前全國政協(xié)主席李瑞環(huán)在1993年政協(xié)第八屆全國委員會常務(wù)委員會會議上，要求“政協(xié)的工作盡職而不越位，幫忙而不添亂”。由于對“越位”、“添亂”沒有統(tǒng)一的界定，地方政協(xié)往往對“中心工作”之外的事項，非常謹(jǐn)慎。求穩(wěn)，無形中成為工作的指導(dǎo)思想。而政治建設(shè)的話題都是比較沉重的話題，其中有不少會涉及地方黨委、政府，或者國家的政治體制，把握不好，可能有政治風(fēng)險，對這些問題進(jìn)行協(xié)商，有“越位”、“添亂”之嫌。如，有地方政協(xié)主席就認(rèn)為“哪些問題需要協(xié)商、在什么范圍內(nèi)協(xié)商，這不是政協(xié)自身能決定的，要由黨委出題目”，否則就是“越位”。［9］這點從政協(xié)大會發(fā)言資料、政協(xié)表彰的優(yōu)秀提案、調(diào)研課題等都體現(xiàn)了出來。

地方政協(xié)主要圍繞地方的事物進(jìn)行協(xié)商，全國政協(xié)主要圍繞國家的事物開展協(xié)商。而政治建設(shè)的問題很多與國家制度、法律有關(guān)，如涉及全國統(tǒng)一的政策的制定；法律和行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定、修改；司法制度的改革完善等。這些政治建設(shè)方面的問題，由全國政協(xié)協(xié)商更直接有效。地方政協(xié)與政協(xié)委員感覺協(xié)商不了，或即使協(xié)商也解決不了問題，所以，就冷淡了這些問題。

三、地方政協(xié)應(yīng)該加強政治建設(shè)的協(xié)商

經(jīng)濟發(fā)展是頭等大事，但經(jīng)濟的發(fā)展，并不是只是經(jīng)濟本身的問題，而且經(jīng)濟發(fā)展帶來的也不僅僅是經(jīng)濟問題。經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開政治建設(shè)。中國人民政治協(xié)商會議地方委員會，在重視經(jīng)濟、民生問題的同時，還可以加強政治建設(shè)的協(xié)商。

（一）協(xié)商政治建設(shè)是人民政協(xié)的應(yīng)有之意

從歷史維度看，協(xié)商政治建設(shè)是人民政協(xié)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，或者說人民政協(xié)的起點就是協(xié)商（決定）政治問題。眾所周知，第一屆中國人民政治協(xié)會議就是為中華人民共和國的成立而召開的，它解決了一個新政府成立的一系列重大的問題，這些都是政治問題。而且，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨保留歷史形成的各民主黨派的最直接的緣由就是，政治層面上的共產(chǎn)黨與各民主黨派互相監(jiān)督的需要。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，要與各民主黨派“長期共存”，主要就是為了讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。這一政治意圖和保持多黨合作的歷史初衷在第一代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人那里十分明確，主要有二個，一是對共產(chǎn)黨的監(jiān)督；二是保持社會團(tuán)結(jié)，促進(jìn)社會主義建設(shè)。周恩來也認(rèn)為，接受民主黨派監(jiān)督，“對黨、對人民，對社會主義比較有利”。［10］由此可見，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，人民政協(xié)的主要的功能就是監(jiān)督執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，監(jiān)督執(zhí)政黨毫無疑問是屬于政治建設(shè)范疇的。

從政協(xié)章程看，《中國人民政治協(xié)商會議章程》是規(guī)范政協(xié)的最高章程。章程規(guī)定的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能中，都包含了協(xié)商政治建設(shè)的內(nèi)容。它規(guī)定，“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題”進(jìn)行協(xié)商；“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督”；“參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論”。第五條規(guī)定，政協(xié)對國家機關(guān)和國家工作人員的工作提出建議和批評，協(xié)助國家機關(guān)進(jìn)行機構(gòu)改革和體制改革，改進(jìn)工作，提高工作效率，克服官僚主義，加強廉政建設(shè)。三大職能中，有一個是完全屬于政治建設(shè)的，其余二個都滲透著政治建設(shè)的內(nèi)容。可見，協(xié)商政治建設(shè)是人民政協(xié)的主要的或基本的職能。

從執(zhí)政黨的政策看，2006年頒布的《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，是新中國歷史上第一個以中共中央文件形式專門安排部署人民政協(xié)工作的重要文件，是新世紀(jì)、新階段指導(dǎo)人民政協(xié)工作的綱領(lǐng)性文件。協(xié)商政治建設(shè)在這個文件中有明確的規(guī)定：“人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是：國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題……；民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是：國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員的工作……；參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題……向黨和國家機關(guān)提出意見和建議?？梢?，中共中央對政協(xié)的協(xié)商政治功能是十分認(rèn)可的。

因此，政協(xié)協(xié)商政治建設(shè)是人民政協(xié)的歷史傳統(tǒng)，是履行政協(xié)章程和接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。

（二）現(xiàn)實社會需要加強政治建設(shè)的協(xié)商

從現(xiàn)實情況看，我國已經(jīng)進(jìn)入改革的深水區(qū)，攻堅區(qū)。各方面、各層次的利益相互交織、盤根錯節(jié)，觸及到了深層次矛盾和重大利益調(diào)整。這些問題，光有經(jīng)濟建設(shè)是解決不了問題的，一定要從政治建設(shè)方面推進(jìn)。早在改革開放初期，鄧小平就提出：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革?！保?1］對此，溫家寶有切身的體會。

2012年全國“兩會”期間，在答記者問時，他說“隨著經(jīng)濟的發(fā)展，又產(chǎn)生了分配不公、誠信缺失、貪污腐敗等問題。我深知解決這些問題，不僅要進(jìn)行經(jīng)濟體制改革，而且要進(jìn)行政治體制改革，特別是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。沒有政治體制改革的成功，經(jīng)濟體制改革不可能進(jìn)行到底，已經(jīng)取得的成果還有可能得而復(fù)失，社會上新產(chǎn)生的問題，也不能從根本上得到解決”。［12］

從中共中央的部署看，政治建設(shè)是一項非常重要的工作。中共十七大、十八大基于對現(xiàn)實情況的分析，清醒的認(rèn)識到：政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化”；“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”。十八大產(chǎn)生的新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體因應(yīng)干部隊伍中存在的理想信念動搖，宗旨意識淡薄，精神懈??；貪圖名利，弄虛作假，不務(wù)實效；脫離基層，脫離實際，不負(fù)責(zé)任；鋪張浪費，奢靡享樂，甚至以權(quán)謀私，腐化墮落的現(xiàn)實問題，推出了務(wù)實和有力的措施，強力推進(jìn)執(zhí)政黨的建設(shè)；針對同科學(xué)發(fā)展和市場經(jīng)濟不相符合、不相適應(yīng)的行政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和部門利益，以及政府改革在某些方面存在的分散化、表面化、簡單化的問題，著力推進(jìn)行政體制改革。十八屆三中全會決議的十六個部分中，“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“加強社會主義民主政治制度建設(shè)”、“推進(jìn)法治中國建設(shè)”、“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”和“加強和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)”的五個部分都是政治建設(shè)的任務(wù)，在其他部分還有涉及。①如第一部分提到：緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。這些都說明，中共中央將政治建設(shè)提到了很重要的地位。

（三）政協(xié)自身具有協(xié)商政治建設(shè)的能力

全國政協(xié)前主席李瑞環(huán)在全國政協(xié)八屆二次會議的講話中提到政協(xié)的優(yōu)勢說到，政協(xié)人才薈萃，智力雄厚，能夠深入研究一些宏觀的、重大的、深層次的問題；政協(xié)位置超脫、視界寬闊，能夠比較客觀地提出意見和建議。而且，政協(xié)也一直被視為是黨委、政府的“智囊團(tuán)”、“思想庫”。政協(xié)不僅匯集了各方面的優(yōu)秀人才，而且還設(shè)立了社會科學(xué)等與政治建設(shè)緊密相關(guān)的界別。因此，政協(xié)完全有能力協(xié)商政治建設(shè)。

隨著反腐敗和法治國家建設(shè)的推進(jìn)，國家政治建設(shè)力度不斷加大。隨著中共十八大和十八屆三中全會對協(xié)商民主的重視，政協(xié)的作用將得到進(jìn)一步的加強。政協(xié)應(yīng)該抓住這個機遇，充分發(fā)揮人才密集、地位超脫的優(yōu)勢，為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建進(jìn)言獻(xiàn)策，而不僅是“經(jīng)濟協(xié)商”。

［1］劉曉．中國人民政治協(xié)商會議湖南省第十屆委員會常務(wù)委員會關(guān)于五年來提案工作情況的報告［OL］．www．hunan．gov．cn，2013－02－11．

［2］參見中國人民政治協(xié)商會議第十一屆全國委員會提案委員會．關(guān)于政協(xié)十一屆五次會議提案審查情況的報告［OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2012lh／2012－03／13／c＿111648006．htm．

［3］參見中國人民政治協(xié)商會議第十一屆全國委員會提案委員會．關(guān)于政協(xié)十一屆四次會議提案審查情況的報告［OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2011lh／2011－03／13／c＿121181838．htm．

［4］中國人民政治協(xié)商會議第十一屆全國委員會提案委員會．關(guān)于政協(xié)十一屆三次會議提案審查情況的報告［OL］．中國經(jīng)濟網(wǎng)，2010－03－14．

［5］通過全國政協(xié)十一屆二次會議提案審查情況的報告 （新華社北京3月13日電 新華網(wǎng)）

［6］新華社北京3月14日電中國人民政治協(xié)商會議第十一屆全國委員會第一次會議提案審查委員會關(guān)于政協(xié)十一屆一次會議提案審查情況的報告http：／／news．xinhuanet．com／misc／2008－03／14／content＿7787900．htm 新華網(wǎng)

［7］中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見（2006年2月8日）

［8］賈慶林．十屆全國政協(xié)圍繞黨和國家中心工作咨政建言［OL］．新華網(wǎng)，2008－03－03．

［9］林祖基．定位、到位、不越位［J］．同舟共濟，1999，（9）：20．

［10］蔣英州．論民主監(jiān)督功能對我國民主黨派存續(xù)與發(fā)展的重要價值［J］．中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2008，（5）：25－26．

［11］鄧小平文選．［M］．（第3卷）：164．

［12］溫家寶．沒有政治體制改革的成功 經(jīng)濟體制改革不可能進(jìn) 行 到 底 ［OL］．http：／／gb．cri．cn／27824／2012／03／14／5311s3599875．htm，2012－03－14．