張榮

（中國人民公安大學，北京100038）

對當前在華外國人非法居留問題的思考

張榮

（中國人民公安大學，北京100038）

隨著我國改革開放的不斷深入，來華外國人的數(shù)量不斷增加，非法居留問題亦日趨嚴重。新頒布的出入境管理法是一部綜合性法律，其中關(guān)于非法居留問題仍然有很多細節(jié)問題需要分析和解決。管理體制不夠完善、基層警力薄弱等問題也制約著我國對在華外國人非法居留行為的管理。建議從以下方面加強對在華外國人居留的管理：完善處罰機制，加大對于非法居留人員的處罰；加強對外事民警的培訓，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)；建立專業(yè)的輔助外管隊伍，實現(xiàn)公安機關(guān)和社區(qū)的聯(lián)動管理；加大涉外法律法規(guī)的宣傳力度；建立外國人居住證制度；完善“大外管”工作機制，促進各職能部門形成管理合力。

外國人居住管理；新出入境管理法；居住證制度；“大外管”體系

在世界經(jīng)濟全球化背景下，全球的人力資源也在不斷地自由流動。近年來，隨著我國對外貿(mào)易的發(fā)展，非洲國家和我國周邊的一些國家的移民大量涌入我國并尋找就業(yè)機會。外國人入境后，在推動我國經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了非法居留等一系列問題。外國人非法居留主要是指外國人無有效中國簽證、證件在華停留或者持有D、Z、X、J—1簽證入境后，未在30天內(nèi)申辦居留證件，以及根據(jù)有關(guān)協(xié)議免簽證入境后,未在30天內(nèi)申辦居留證件，超過簽證期限、證件指定范圍居留等情形的行為[1]。

有效地管理在華外國人的居留問題，是我國出入境管理法規(guī)賦予公安機關(guān)的重要權(quán)力。雖然我國公安機關(guān)對于外國人非法居留的問題一直遵循法律法規(guī)的規(guī)定進行預防和打擊，外國人非法居留情況得到了一定的控制，但是超過期限逾期居留的外國人仍然在不斷增加，非法居留的外國人無法及時發(fā)現(xiàn)、及時清理的問題依然很突出。

一、公安機關(guān)難以有效解決在華外國人非法居留問題的原因

（一）各相關(guān)部門管理權(quán)限和職能交叉重疊導致管理效率低下

外國人在中國居留涉及的管理部門很多，如出入境管理部門，勞動部門，衛(wèi)生部門，外交部門等。目前，這些部門大多數(shù)都是各自處理本部門職責范圍內(nèi)的工作，還沒有建立統(tǒng)一的外國人信息服務(wù)系統(tǒng)，信息共享程度不高，各部門的溝通協(xié)調(diào)機制還不夠完善。各個部門自己管理自己的業(yè)務(wù)，沒有形成聯(lián)動機制，客觀上造成了非法居留人員的增多，降低了打擊非法居留行為的成效。

（二）相關(guān)法律規(guī)定不夠完善，加大了管理難度

新頒布的《中華人民共和國出入境管理法》（以下簡稱《出入境管理法》）對外國人居留管理較之前的法律有了明顯的改善和提高，但它是一部綜合性法律，并不是專門規(guī)制外國人居留的法律，規(guī)定的內(nèi)容不夠具體，操作有一定的難度。另外，由于法律的滯后性，對于一些新的違法居留現(xiàn)象，《出入境管理法》沒有相應的規(guī)定。這些問題無疑加大了基層出入境部門管理的難度。

（三）在華外國人分散居留的狀況給管理帶來了困難

根據(jù)外國人來華后的居住方式，大致可分為賓館酒店居住和社區(qū)、出租屋內(nèi)居住。我國公安機關(guān)對于外國人的酒店居住信息掌握全面，能夠有效管理，而對于散居在社區(qū)及出租屋內(nèi)的外國人的居住登記不完善，存在無法掌控的情況。大量的散居外國人違法居留現(xiàn)象的發(fā)生，主要原因在于：外國人對于我國的居住登記管理規(guī)定不了解，大量的散居外國人沒有進行主動登記；我國派出所民警對于外國人的居留管理仍然比較被動，沒有直接上門走訪；我國各地街道社區(qū)的日常工作主要是對國內(nèi)事務(wù)進行管理，社區(qū)對于外國人的活動情況不明，未能實現(xiàn)有效的信息管理。

（四）“大外管”工作機制不夠完善，尚未形成管理合力

目前部分大中城市初步建立了以更好地管理在華外國人居留事務(wù)為目的的，相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)工作機制。這種“大外管”工作機制有利于將在華外國人的居留管理納入我國的日常社會管理中。但是，該協(xié)調(diào)工作機制涉及的部門眾多，包括政府、公安機關(guān)、司法機關(guān)在內(nèi)的多個職能部門；并且這種“大外管”工作格局主要是總結(jié)工作、探討政策、解決重要問題等，屬于宏觀層面的調(diào)控機制，而非具體的管理機制。各部門在日常的行政管理中，仍然是自己管理自己的事務(wù)，處于各自為政的狀態(tài)。在當前的“大外管”工作機制中，有些部門有權(quán)力卻無責任，有些部門沒有獲得權(quán)力卻參與實際的管理工作，各部門無法有效地參與管理，相互推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。要充分發(fā)揮“大外管”的作用，必須使“大外管”工作機制從宏觀層面向微觀層面轉(zhuǎn)化，向更多的基層管理實務(wù)轉(zhuǎn)化。

二、完善在華外國人居留管理的建議

完善在華外國人居留管理，需要整合外國人管理法規(guī)，改變現(xiàn)行對外國人在華事務(wù)多頭管理、各司其政下形成的管理脫節(jié)、內(nèi)外銜接失控的局面。在我國無統(tǒng)一的移民事務(wù)管理部門的情況下，可以將出入境管理部門設(shè)定為中樞部門，或外國人在華各項事務(wù)管理的收口部門，保障境內(nèi)外國人信息的匯總集中，實現(xiàn)對其動態(tài)追蹤和全面掌握。[2]

（一）完善處罰機制，加大對于非法居留人員的處罰

目前我國比照國際通用作法，在新的《出入境管理法》中，加大了對外國人非法居留處罰的處罰力度。新《出入境管理法》第七十八條規(guī)定：外國人非法居留的，給予警告；情節(jié)嚴重的，處每非法居留一日五百元，總額不超過一萬元的罰款或者五日以上十五日以下拘留。然而，新《出入境管理法》對外國人非法居留的處罰力度與日本和歐美發(fā)達國家相比，仍然偏輕。比如日本、韓國、新加坡、美國、英國、加拿大等許多國家出于保護本國公民的居住權(quán)的需要，對外國人非法居留行為的處罰力度都明顯大于我國。韓國對非法居留的外國人是處1000萬元以下罰金或3年以下徒刑或監(jiān)禁。泰國對非法居留的外國人處2萬株以下罰款或2年以上監(jiān)禁。日本對非法居留者的處罰是處不超過300萬日元的罰款或不超過3年的勞役或者有期徒刑。[3]我國對于非法居留罰款的數(shù)額太少，不足以起到威懾和懲戒作用，故而有的來華外國人放任居留期限過期。我國對外國人非法居留行為的處罰力度應當進一步加大，處罰數(shù)額和拘留期限都有必要提高。

（二）加強對外事民警的培訓，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

外國人非法居留問題的治理，是一項長期性的、業(yè)務(wù)技能要求較高的工作。它要求外事民警具有較高的專業(yè)素質(zhì)和技能，比如外語水平、對出入境管理法律法規(guī)的熟悉程度等。鑒于部分外事民警處理非法居留事務(wù)效率較低的情況，建議有關(guān)職能部門制定專門的、適合外事民警培訓的教材。因外事民警業(yè)務(wù)的特殊性，可以采取專門的培訓方式，確保培訓的專業(yè)性和針對性。外事民警培訓的內(nèi)容應包括警務(wù)英語、涉外案件處置、涉外法律法規(guī)等。定期對外事民警進行考核也是提高其專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能的重要方式。

（三）建立較為專業(yè)的輔助外管隊伍，實現(xiàn)公安機關(guān)和社區(qū)的聯(lián)動管理

新《出入境管理法》明確規(guī)定，外國人住宿的工作單位以及接受留學生住宿的學校，外國人住宿的旅館和非旅館行業(yè)的留宿人都有義務(wù)到當?shù)氐呐沙鏊M行信息備案，方便公安機關(guān)查詢。北京上海等部分地區(qū)由于來華外國人比較多，規(guī)定了外國人的工作單位和學校應當設(shè)立專門的負責管理外國人的人員。這類人員一般是經(jīng)過了培訓考核之后，選拔出來的具有專業(yè)知識的人員。對這類專門負責管理外國人居留事務(wù)的人員的培訓內(nèi)容一般包括：熟悉出入境管理的法律法規(guī)，熟悉在華外國人管理的法律規(guī)范以及地方的規(guī)章制度，熟悉來華的外國人辦理居留證件的步驟和流程。他們的主要工作內(nèi)容是：幫助外國人盡早辦理居留證件，在其證件到期之前及時提醒并協(xié)助其辦理延期手續(xù)；發(fā)現(xiàn)非法居留的外國人后，及時向當?shù)毓矙C關(guān)報告；定期匯總所管單位或轄區(qū)內(nèi)的外國人居留信息并報公安機關(guān)。北京和上海的作法可以向全國推廣。公安機關(guān)可以通過建立類似的比較專業(yè)的輔助管理隊伍，實現(xiàn)公安機關(guān)和社區(qū)的聯(lián)動管理，從各個環(huán)節(jié)減少外國人非法居留現(xiàn)象的發(fā)生，加強對在華外國人的管理。

（四）加大涉外法律法規(guī)的宣傳力度

加大涉外法律法規(guī)的宣傳力度，是加強在華外國人管理的有效途徑。通常情況下涉及涉外法律法規(guī)的人群有限，許多群眾和來華外國人對此類法律法規(guī)的了解較少。

公安機關(guān)可以安排外事民警到社區(qū)舉辦講座，面向社區(qū)居民普及涉外法律法規(guī)知識；可以在社區(qū)警務(wù)室以發(fā)放宣傳單和小冊子的形式，讓社區(qū)居民了解涉外法律法規(guī)。也可以通過網(wǎng)絡(luò)、微信等新型傳播方式開展法律法規(guī)的宣傳工作。

各地公安機關(guān)可根據(jù)本地的實際情況，印發(fā)不同語種的法律法規(guī)宣傳單和海報，貼在外國人聚集的地方，并且派專業(yè)人員進行講解，方便外國人更好地理解。外事民警可以通過上門走訪宣傳的方式，對外國人進行法律思想教育，使來華外國人自覺地遵守我國的法律法規(guī)，避免因為不懂法而發(fā)生非法居留或其他違法情形。

（五）建立外國人居住證制度

近年來，世界上許多發(fā)達國家都運用高科技手段，大力建設(shè)外國人信息管理系統(tǒng)。如美國建立的外國人出入境管理系統(tǒng)，法國建立的“外國人身份證”制度，日本建立的外國人“IC在留卡”制度等都是值得學習和借鑒的。建議我國建立外國人居住證制度。居住證可以參照我國第二代身份證的樣式，嵌入芯片制作成卡片，錄入在華居住的外國人的基本信息。居住證可分為一年以上的長期居住證和一年以下六個月以上的臨時居住證，而在華居留時間不超過六個月的無須辦理居住證。

實行外國人居住證制度可以通過對居住證的日常管理，動態(tài)地更新外國人的居住證信息，從社區(qū)層面掌握外國人居住的最新情況。實行外國人居住證制度便于對各轄區(qū)內(nèi)的外國人進行分類和分層次的細化管理，從而加強各轄區(qū)的治安治理工作。

（六）完善“大外管”工作機制，促進各職能部門形成管理合力

如前所述，目前我國部分大中城市初步建立的“大外管”工作機制存在諸多問題，管理效率較低。建議從以下方面完善“大外管”工作機制：一是建立由地方黨委政府領(lǐng)導的，各職能部門分管領(lǐng)導為成員的專門工作領(lǐng)導小組，主要負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的涉外管理職責權(quán)限。二是由公安機關(guān)主導具體管理工作的統(tǒng)籌策劃。由于外國人居留管理主要由基層公安分局和派出所負責，所以在具體的外國人管理實務(wù)中應由公安機關(guān)主導進行統(tǒng)籌策劃。三是完善“大外管”信息共享平臺的建設(shè)。當前政府各職能部門的信息系統(tǒng)都主要由本部門負責管理，并沒有與其他部門資源共享。要進一步完善我國對外國人的居留管理，就需要構(gòu)建“大外管”信息共享平臺，讓出入境部門、勞動部門以及其他的職能部門都參與進來，共同進行大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的開發(fā)，資源共享，由此形成強大的管理合力。

[1]王敏.廣州市外國人居住管理問題研究[D].廣州:華南理工大學, 2012.

[2]方巖.社區(qū)外國人管理問題研究[J].遼寧公安司法管理干部學院學報,2011(2).

[3]宋培培.外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題的法律分析[D].大連:遼寧師范大學,2014.

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1673―2391(2015)12―0047―03

2015-09-19 責任編校：譚明華