張 濱，倪偉東，吳柳芳，劉青陽

（1. 浙江省輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)站，浙江 杭州 310012；2. 浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 310007）

移動(dòng)通信基站環(huán)評(píng)的公眾參與探討

張 濱1，倪偉東1，吳柳芳2，劉青陽2

（1. 浙江省輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)站，浙江 杭州 310012；2. 浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 310007）

近年來，移動(dòng)通信事業(yè)快速發(fā)展，移動(dòng)通信基站的建設(shè)頻速、分布密度越來越高，由此引發(fā)的環(huán)保投訴糾紛也逐年劇增。通過對(duì)移動(dòng)通信基站環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與探討，分析總結(jié)實(shí)踐中普遍存在的針對(duì)性不強(qiáng)、覆蓋率不高、差異性不夠和回顧性不足等問題，進(jìn)而從完善參與方式、改進(jìn)問卷調(diào)查、加強(qiáng)保障措施等方面給出合理建議。

移動(dòng)通信基站；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與

移動(dòng)通信基站是移動(dòng)通信系統(tǒng)的重要組成部分，是服務(wù)社會(huì)和方便人民生活的基礎(chǔ)民生設(shè)施。近年來，移動(dòng)通信事業(yè)快速發(fā)展，傳統(tǒng)的話務(wù)需求逐漸向數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)需求轉(zhuǎn)變。為滿足無線網(wǎng)絡(luò)的覆蓋要求，特別是對(duì)居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等人口密集區(qū)域的深度覆蓋，基站的建設(shè)頻速、分布密度越來越高，由此引發(fā)的環(huán)保投訴糾紛也逐年劇增。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的有效手段，也是保障公眾權(quán)益的有效途徑，尤其通過公眾參與，能構(gòu)筑建設(shè)單位、政府部門和公眾之間的相互聯(lián)系，盡早發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)和解決潛在矛盾，為識(shí)別和篩選潛在的環(huán)境影響因素提供幫助，為進(jìn)一步完善環(huán)保及補(bǔ)償措施提供編制依據(jù)。本研究通過分析移動(dòng)通信基站環(huán)評(píng)公眾參與實(shí)踐中普遍存在的問題，從參與方式、問卷調(diào)查和保障措施等方面給出合理建議。

1 公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要性

1.1 公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定

2004年修正實(shí)施的《中華人民共和國(guó)憲法》第一章第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。該條款為公眾參與環(huán)境管理提供了憲法依據(jù)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境信息公開和公眾參與作專章規(guī)定，明確公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2003年施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一章第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。2006年施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，以及在此基礎(chǔ)上部分省份單獨(dú)出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則，如浙江省2014年試行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與和政府信息公開工作的實(shí)施細(xì)則》，又進(jìn)一步明確了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的適用范圍、參與時(shí)機(jī)、組織形式，加大了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與公開力度。

1.2 公眾參與環(huán)境保護(hù)原則的意義

公眾參與原則是指生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用必須依賴社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理并對(duì)環(huán)境管理部門以及單位、個(gè)人和生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督[1]。在環(huán)境保護(hù)中，任何公民都享有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中開展公眾參與的意義在于：使公眾了解項(xiàng)目的建設(shè)目的，收集擬建址區(qū)域內(nèi)公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的認(rèn)識(shí)、態(tài)度和要求，確保環(huán)保措施的必要性和可行性；能使建設(shè)單位了解公眾參與工程的關(guān)系，并在項(xiàng)目實(shí)施過程中充分考慮與環(huán)境的協(xié)調(diào)性，提高工程的環(huán)境效益和社會(huì)效益；同時(shí)，也能為環(huán)保行政主管部門全面掌握建設(shè)項(xiàng)目信息，開展有效監(jiān)管提供決策依據(jù)。

2 基站環(huán)評(píng)公眾參與的現(xiàn)狀和存在問題

2.1 公眾參與實(shí)踐中普遍采取的方式方法

目前，移動(dòng)通信基站環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與主要針對(duì)項(xiàng)目擬建址周圍的環(huán)境敏感區(qū)域開展。根據(jù)《移動(dòng)通信基站電磁輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)方法（試行）》和有關(guān)移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法，該類項(xiàng)目評(píng)價(jià)范圍一般是以發(fā)射天線地面投影為中心半徑50 m范圍。由于在項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃方案階段，基站的建設(shè)地點(diǎn)為初步選定，具體位置尚未完全確定，故根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》規(guī)定的環(huán)境敏感區(qū)域進(jìn)行概念性描述，即電磁環(huán)境保護(hù)關(guān)注區(qū)域主要是以居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公等為主要功能的區(qū)域，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是在以上區(qū)域活動(dòng)的人群。

移動(dòng)通信基站環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與，普遍采用兩次信息公示和一次公眾調(diào)查的方式，征求公眾意見。

2.1.1 第一次信息公示

建設(shè)單位在確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)，一般采用網(wǎng)站主頁和當(dāng)?shù)刂饕襟w同步公示的方式，向公眾公開建設(shè)項(xiàng)目的名稱和概要，建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的名稱和聯(lián)系方式，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序和主要工作內(nèi)容，以及征求公眾意見的主要事項(xiàng)和公眾提出意見的主要方式等環(huán)評(píng)信息。

2.1.2 第二次信息公示

在環(huán)評(píng)初步結(jié)論出來后，一般采用當(dāng)?shù)刂饕襟w公示的方式，向公眾公開建設(shè)項(xiàng)目情況簡(jiǎn)述，可能造成的環(huán)境影響概述，預(yù)防或者減輕不良影響的對(duì)策和措施要點(diǎn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論要點(diǎn)，公眾查閱環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本的方式、期限，征求公眾意見的范圍和主要事項(xiàng)、具體形式，公眾提出意見的起止時(shí)間，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門、環(huán)評(píng)單位和項(xiàng)目建設(shè)單位聯(lián)系電話及聯(lián)系人等環(huán)評(píng)信息。

2.1.3 一次公眾調(diào)查

環(huán)評(píng)階段，環(huán)評(píng)單位協(xié)同建設(shè)單位還針對(duì)項(xiàng)目擬建址周圍的環(huán)境敏感區(qū)域發(fā)放調(diào)查問卷（個(gè)人和團(tuán)體），進(jìn)一步向相關(guān)公眾了解反饋意見并收集公眾的書面意見。受調(diào)查的個(gè)人包括項(xiàng)目基站周圍及附近可能受影響地區(qū)的居民代表，受調(diào)查的團(tuán)體包括項(xiàng)目所在地的村委會(huì)及相關(guān)企事業(yè)單位。調(diào)查樣本數(shù)量按照基站數(shù)量確定。問卷內(nèi)容主要包括項(xiàng)目概況，公眾對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量、移動(dòng)通信信號(hào)以及對(duì)項(xiàng)目建設(shè)帶來的環(huán)境影響的認(rèn)可程度調(diào)查等。

2.2 公眾參與實(shí)踐中存在的主要問題

移動(dòng)通信基站環(huán)境影響評(píng)價(jià)引入公眾參與后，的確在項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)與和諧建設(shè)方面取得了一定的成效。但依然頻發(fā)的基站環(huán)保投訴糾紛也表明，環(huán)境影響報(bào)告中公眾對(duì)基站建設(shè)幾乎都持支持態(tài)度的結(jié)論，與現(xiàn)實(shí)反映仍有差距，公眾參與工作仍存在不少問題。

2.2.1 基站定位選址模糊，公眾參與的針對(duì)性不強(qiáng)

目前各地普遍的做法是運(yùn)營(yíng)商根據(jù)全省的建設(shè)規(guī)劃，將需要擬建的各縣市基站統(tǒng)一打包編制環(huán)評(píng)，往往一本環(huán)評(píng)報(bào)告涉及幾百個(gè)基站[2]。這種模式較單個(gè)報(bào)批相比，由于涉及站點(diǎn)較多，無法保證每個(gè)基站選址都能精確定位，由此造成環(huán)評(píng)階段中無法按照評(píng)價(jià)范圍對(duì)公眾參與對(duì)象進(jìn)行有效識(shí)別和篩選。當(dāng)出現(xiàn)基站實(shí)際建設(shè)地點(diǎn)與環(huán)評(píng)描述地點(diǎn)出入較大時(shí)，勢(shì)必會(huì)削弱公眾參與的有效性，使公眾對(duì)于環(huán)評(píng)結(jié)論表示質(zhì)疑，進(jìn)而給后期項(xiàng)目建設(shè)及正常運(yùn)行埋下隱患。

2.2.2 環(huán)評(píng)公示渠道單一，公眾參與的覆蓋率不高

目前移動(dòng)通信基站環(huán)評(píng)公示集中采用網(wǎng)站公示和報(bào)紙公示兩種形式，其中，網(wǎng)站一般選取在建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位等專業(yè)性、局限性較強(qiáng)的網(wǎng)站，報(bào)紙一般選取當(dāng)?shù)厝請(qǐng)?bào)等政治性較強(qiáng)的報(bào)紙，這在一定程度上縮小了公眾參與的覆蓋面和參與對(duì)象范圍，使得大部分可能受影響的公眾無法第一時(shí)間獲取項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)評(píng)相關(guān)信息，從而造成公示階段一般不會(huì)收到公眾反饋意見的表象。

2.2.3 調(diào)查問卷流于形式，公眾參與的差異性不夠

目前常用的調(diào)查問卷內(nèi)容主要包括調(diào)查對(duì)象基本信息、相關(guān)基站名稱和相距距離、項(xiàng)目概況以及與項(xiàng)目相關(guān)的調(diào)查問題，但針對(duì)站點(diǎn)之間、受訪對(duì)象之間差異性的考慮卻較少。一方面在問卷設(shè)計(jì)上，信息描述較為籠統(tǒng)，調(diào)查問題較為形式，沒有很好地體現(xiàn)基站項(xiàng)目和電磁輻射環(huán)境影響的特點(diǎn)。另一方面在問卷發(fā)放數(shù)量上，僅要求與項(xiàng)目評(píng)價(jià)基站個(gè)數(shù)相關(guān)，顯然也無法準(zhǔn)確關(guān)聯(lián)公眾的關(guān)注程度。

2.2.4 驗(yàn)收階段方式簡(jiǎn)化，公眾參與的回顧性不足

按照有關(guān)規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)或調(diào)查中，承擔(dān)監(jiān)測(cè)或調(diào)查的單位應(yīng)以召開座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查表或企業(yè)公示等形式主動(dòng)征求當(dāng)?shù)毓姷囊庖?。但目前，這項(xiàng)工作很多情況下被簡(jiǎn)化和弱化了，一般僅采用網(wǎng)上和報(bào)紙公示的方式收集公眾對(duì)驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)方面的意見和建議。這顯然與環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段的公眾參與無法交相呼應(yīng)，一來無法對(duì)前期公眾參與結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，二來無法更有針對(duì)性、更有效地對(duì)建成后基站周圍受到影響的公眾群體進(jìn)行意見收集。

3 完善基站環(huán)評(píng)公眾參與的對(duì)策建議

3.1 合理選擇參與方式，構(gòu)建多元化介入機(jī)制

3.1.1 根據(jù)移動(dòng)通信基站環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不同階段，完善公眾參與方式的選擇

環(huán)評(píng)前期，建設(shè)單位剛確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)時(shí)，由于信息量較少，可以考慮網(wǎng)上和報(bào)紙公示等形式。當(dāng)環(huán)評(píng)報(bào)告已經(jīng)有初步結(jié)論后，由于建設(shè)項(xiàng)目涉及的環(huán)境影響范圍、程度，受影響群體都已基本明確，可以在現(xiàn)有網(wǎng)上、報(bào)紙公示和調(diào)查問卷基礎(chǔ)上，優(yōu)先選取基站周邊的居民住宅區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等，采取戶級(jí)訪談、座談會(huì)等方式針對(duì)性開展公眾參與調(diào)查[3]。

3.1.2 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等階段的公眾參與

環(huán)境監(jiān)理階段，應(yīng)在基站項(xiàng)目建設(shè)過程中，以一般性公眾調(diào)查為主，調(diào)查內(nèi)容主要圍繞決策落實(shí)和項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)際出現(xiàn)的問題和改進(jìn)建議[4]。“三同時(shí)”驗(yàn)收階段，應(yīng)在基站項(xiàng)目建成試運(yùn)行期間，結(jié)合代表性基站抽測(cè)工作，開展以公眾實(shí)地調(diào)查為主的公眾參與工作，調(diào)查內(nèi)容主要包括了解公眾對(duì)項(xiàng)目在施工期、試運(yùn)行期環(huán)境保護(hù)工作的意見以及項(xiàng)目建設(shè)對(duì)項(xiàng)目影響范圍內(nèi)的居民公眾和生活的影響情況，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在前期和施工期可能存在及目前可能遺留的環(huán)境問題，為改進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與提供依據(jù)。

3.2 優(yōu)化細(xì)化問卷調(diào)查，構(gòu)建差別化對(duì)待機(jī)制

3.2.1 根據(jù)擬建基站不同類型細(xì)化公眾調(diào)查問卷的差異化設(shè)計(jì)

問卷中，項(xiàng)目概況應(yīng)包括當(dāng)前基站擬建址所處環(huán)境、天線架設(shè)形式、架設(shè)高度以及凈空區(qū)域等直觀易懂的信息描述。調(diào)查問題應(yīng)結(jié)合基站項(xiàng)目特點(diǎn)，著重調(diào)查了解受調(diào)查對(duì)象對(duì)基站項(xiàng)目建設(shè)帶來環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，針對(duì)性地收集意見建議。

3.2.2 根據(jù)擬建基站實(shí)際情況，適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)查范圍和增加問卷發(fā)放數(shù)量

在無法確定基站準(zhǔn)確位置情況下，調(diào)查對(duì)象的選取應(yīng)盡可能地覆蓋受到直接影響的居民住宅區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)等敏感區(qū)域以及可能受到間接影響的公眾群體，尤其應(yīng)包括可能受影響最大的敏感保護(hù)目標(biāo)。在問卷發(fā)放數(shù)量上，不宜追求絕對(duì)數(shù)量，而應(yīng)具有廣泛的代表性。在滿足有關(guān)關(guān)于基站總數(shù)比例規(guī)定的基礎(chǔ)上，還要綜合考慮基站所處環(huán)境的敏感程度。

3.3 突出監(jiān)管制度建設(shè)，構(gòu)建“共建共享”保障機(jī)制

3.3.1 制定、完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范

一是從完善法律責(zé)任方面，要建立健全建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與責(zé)任追責(zé)機(jī)制，細(xì)化對(duì)違反公眾參與有關(guān)法律法規(guī)的處罰規(guī)定，進(jìn)一步明確建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位在公眾參與工作中的職責(zé)分工，強(qiáng)化公眾反饋意見處理的義務(wù)，對(duì)提供不真實(shí)信息等造成公眾參與結(jié)論失真的情況，政府部門要及時(shí)介入，嚴(yán)肅處理，追究責(zé)任。二是從加強(qiáng)信息公開方面，要求從主體、方式、范圍以及法律保障等要素來完善信息公開的相關(guān)制度，從而為公眾參與環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造良好氛圍。例如完善移動(dòng)通信基站建設(shè)規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范基站的選址、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及環(huán)境保護(hù)等有關(guān)事項(xiàng)，公開基站建設(shè)規(guī)劃，提高信息公開、透明程度。

3.3.2 加強(qiáng)公眾宣傳，指導(dǎo)公眾有效參與、有效監(jiān)管

一是環(huán)保行政主管部門、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位要積極主動(dòng)開展電磁輻射知識(shí)的普及和宣傳工作，及時(shí)做好公眾投訴的解釋和協(xié)調(diào)工作，以此最大限度地爭(zhēng)取公眾對(duì)移動(dòng)通信基站建設(shè)的理解和支持。二是拓展公眾或組織參與環(huán)境決策的渠道。一般認(rèn)為，參與評(píng)價(jià)的公眾人數(shù)越多，其有效性越高。特別是賦予具有專業(yè)背景、參與意愿較強(qiáng)的組織參與權(quán)，發(fā)揮民間環(huán)保組織公眾參與的載體作用[5]，往往能提出比普通公眾更為準(zhǔn)確、有效的建議，對(duì)提高環(huán)境決策的科學(xué)性、合理性具有積極作用[6]。三是建設(shè)單位無論在工程建設(shè)、市場(chǎng)營(yíng)銷或是對(duì)外宣傳口徑等方面，都要以正面宣傳為導(dǎo)向，嚴(yán)禁針對(duì)其他通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)開展基站及相關(guān)輻射影響等負(fù)面宣傳，以免公眾在認(rèn)識(shí)過程中形成不良印象，對(duì)基站建設(shè)產(chǎn)生抵觸情緒，破壞公眾參與環(huán)境保護(hù)工作正常進(jìn)行。

[1]徐祥民主編.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[2]黃曉華，姚穎，楊斌，等.探討移動(dòng)通信基站電磁輻射環(huán)境保護(hù)與管理[J].環(huán)?？萍迹?013（2）：42-43，48.

[3]韋慶，劉佳雪，潘薇.移動(dòng)通信基站項(xiàng)目EIA公眾參與原則與方案設(shè)計(jì)[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2013，39（3）：92-94，98。

[4]劉磊，李繼文，吳春旭.提高公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的研究[J].四川環(huán)境，2009，28（1）：85-89.

[5]吳婧，程思瑩，張一心，等.踐中取道——公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與發(fā)展[J].環(huán)境保護(hù)，2012（22）：45-47.

[6]劉洪燕，代巍.提高中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度有效性研究[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2014，39（6）：180-183.

（編輯：周利海）

A Study on Public Participation in Environmental Impact Assessment (EIA)of Mobile Communication Base Station

Zhang Bin1,Ni Weidong1,Wu Liufang2,Liu Qingyang2
（1.Radiation Environment Monitoring Station of Zhejiang Province,Hangzhou Zhejiang 310012,China；2.Environmental Science Research&Design Institute of Zhejiang Province,Hangzhou Zhejiang 310007, China）

In recent years,with the rapid development of mobile communication industry,the increasing construction speed of mobile communication base station as well as the higher distribution density gave rise to the increasing environmental complaints year by year.Based on the study on the public participation in the EIA of mobile communication base station,the following four disadvantages were summarized,such as the pertinence,the coverage,the differences and the retrospective review.Finally,some reasonable suggestions were proposed such as diversifying the participation style,improving the questionnaire surveys and strengthening the protection measures.

mobile communication base station；Environmental Impact Assessment；public participation

X82

A

1008-813X（2015）04-0028-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.07

2015-06-04

張濱（1982-），男，浙江杭州人，浙江大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生在讀，工程師，主要從事輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)及管理方面的研究工作。