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公安邊防部隊跨境抓捕法律問題研究

王建華

（中國人民武裝警察部隊學院，河北廊坊065000）

【摘要】公安邊防部隊是執(zhí)法力量的組成部分，也是武裝力量的組成部分，承擔著跨境抓捕的任務。然而，與公安邊防部隊跨境抓捕相關的法律問題亟待解決。公安邊防部隊跨境抓捕面臨許多挑戰(zhàn)：沒有明確的身份定位、缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范、缺乏完善的制度保障。應加強公安邊防部隊跨境抓捕的法律應對，首先是公安邊防部隊跨境抓捕的身份確證，其次是公安邊防部隊跨境抓捕的法律支持，包括統(tǒng)一的法律體系和務實的法律服務。

【關鍵詞】公安邊防部隊；跨境抓捕；法律問題

近年來，邊境地區(qū)暴恐威脅日益嚴重，跨境犯罪呈現(xiàn)網(wǎng)絡化，涉恐人員偷渡現(xiàn)象凸顯。為了推進依法治軍、依法治警，為了有效懲罰犯罪、制裁犯罪嫌疑人，借助法律手段規(guī)范公安邊防部隊的各項執(zhí)法行為，推進邊防刑事執(zhí)法的國際合作具有必要性、緊迫性。廣西公安邊防總隊實施出境抓捕行動是執(zhí)法合作中武裝力量進入鄰國的首次嘗試，我們在總結成功經(jīng)驗的基礎上更應對相關的法律問題進行探討。

一、公安邊防部隊的身份定位

公安邊防部隊在國家的邊境地區(qū)以武裝的形式，采用軍事和公安手段，依據(jù)相關法律、法規(guī)，聯(lián)合境外有關國家的軍事力量嚴厲打擊各類違法犯罪活動，時刻保衛(wèi)國家主權和領土的完整，保衛(wèi)邊境地區(qū)的安全。在我國的邊防體制中，公安邊防部隊既是執(zhí)法力量的組成部分，也是武裝力量的組成部分，這種雙重身份對公安邊防部隊的執(zhí)法活動提出了更高的要求。

（一）公安邊防部隊是執(zhí)法力量的組成部分

公安邊防部隊是執(zhí)法力量的組成部分，行使國家機關的權力，在這種情況下，其身份和地位屬于人民警察?！度嗣窬旆ā返诹鶙l第一項規(guī)定：“預防、制止和偵查違法犯罪活動”；第十項規(guī)定：“維護國（邊）境地區(qū)的治安秩序”。公安邊防部隊進行刑事執(zhí)法時，依據(jù)《人民警察法》、《刑法》以及《刑事訴訟法》等法律規(guī)范。基于此，公安邊防部隊是執(zhí)法人員，不是軍人。

（二）公安邊防部隊是武裝力量的組成部分

公安邊防部隊是武裝力量的組成部分，其身份是現(xiàn)役軍人?！秶婪ā返诙l規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍現(xiàn)役部隊和預備役部隊、中國人民武裝警察部隊、民兵組成?！弊鳛楝F(xiàn)役軍人，其行為必須遵循《中國人民解放軍內務條令》《中國人民解放軍紀律條令》《中國人民解放軍隊列條令》以及其他軍事法律法規(guī)。在涉及國防利益、軍事利益等問題時，以及在戰(zhàn)時或緊急狀態(tài)時，公安邊防部隊的身份具有軍事性。因為其軍事性的特征，容易引起國內外的關注。執(zhí)行跨境抓捕任務時，必須對公安邊防部隊進行身份確證，這種身份確證具有重要意義。

二、公安邊防部隊跨境抓捕的界定

走私犯罪、毒品犯罪以及偷渡犯罪是邊境地區(qū)主要的犯罪形式。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，邊境毒情形勢愈加嚴峻，防控難度增大；外國邊民非法入境務工劇增，跨境犯罪網(wǎng)絡化；涉恐偷渡問題成為新的邊境防控癥結，危險系數(shù)增加。面對日益猖獗的跨境犯罪，單靠一國的警察力量來對付狡猾的犯罪分子越來越困難。通過國際合作，突破一些司法上的障礙，共同采取有力的措施打擊跨境犯罪活動，富有成效。

邊防部門管轄的刑事案件偵查中的國際合作，是指國家間具有刑事管轄權的機關在邊防部門管轄的刑事案件偵查過程中相互給予支持、援助、協(xié)助、配合的一種執(zhí)法活動。[1]其范圍包括犯罪情報的交流與合作、協(xié)助調查取證、聯(lián)合偵查等內容?？缇匙ゲ蹲鳛閲H合作的一個重要方面，對打擊當前囂張的恐怖活動犯罪具有重大作用。所謂抓捕行動是指執(zhí)行抓捕任務的警察，在較短的時間和較小的空間內，依法、合法地使用武力，以突擊、防護、控制、制服等行動方式，通過解除武裝、剝奪抵抗力和消滅肉體等手段，捉拿犯罪嫌疑人的執(zhí)法活動。目的是捕獲犯罪嫌疑人，制止違法犯罪行為、消除違法犯罪活動，確保人身和財產(chǎn)安全。[2]

從國際合作和抓捕行動等概念出發(fā)，可以將公安邊防部隊實施的跨境抓捕界定為：執(zhí)行抓捕任務的公安邊防部隊，在境內和境外，依法、合法地運用武力，針對跨境犯罪實施的突擊、防護、控制、制服等行動方式，通過解除武裝、剝奪抵抗力和消滅肉體等手段，捉拿犯罪嫌疑人的執(zhí)法活動。

三、公安邊防部隊跨境抓捕的挑戰(zhàn)

（一）沒有明確的身份定位

公安邊防部隊有軍事性的一面，在執(zhí)法活動中難免引起國內外的關注。不僅如此，跨境抓捕必然會觸及一國的國家主權，而國家主權原則是國際法的一項重要原則，也是國家間進行執(zhí)法合作必須遵守的一項原則。實踐中，往往是身穿警察服裝的人員參與國際合作，而公安邊防部隊跨境抓捕會不會造成緊張的氛圍值得關注。執(zhí)行跨境抓捕的指揮員往往會有此顧慮，由此造成束手束腳的狀況，從而難以發(fā)揮實際作用。

（二）缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范

與公安邊防部隊跨境抓捕等相關的執(zhí)法合作的法律依據(jù)主要有國際法與國內法，散見于法律、行政法規(guī)、決定、命令、指示、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，以及我國參加和批準加入、締結的國際條約中。國際條約中，如《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》關于沒收、扣押、聯(lián)合調查等偵查措施的規(guī)定，中越兩國《關于處理兩國邊境事務的臨時協(xié)定》關于雙方相互協(xié)同追捕、扣留越境犯罪分子的規(guī)定等等；國內法中，如《刑事訴訟法》第十七條規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國締結或者參加的國際條約，或者按照互惠原則，我國司法機關和外國司法機關可以相互請求刑事司法協(xié)助?！薄豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百六十五條規(guī)定：“公安機關進行刑事司法協(xié)助和警務合作的范圍，主要包括犯罪情報信息的交流與合作，調查取證，送達刑事訴訟文書，移交物證、書證、視聽資料或者電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，引渡、緝捕和遞解犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯以及國際條約、協(xié)議規(guī)定的其他刑事司法協(xié)助和警務合作事宜?！迸c公安邊防部隊跨境抓捕的相關法律規(guī)范只有原則性的職權規(guī)定，以及部門規(guī)章的依據(jù)，法律效力較低，缺乏專門統(tǒng)一的法律層面的規(guī)范，因此往往導致跨境抓捕法律依據(jù)不充分。

（三）缺乏完善的制度保障

公安邊防部隊實施跨境抓捕行動必然會牽涉到鄰國的主權和利益，法律關系相對復雜，而且，跨境抓捕行動法律法規(guī)與官兵的人身、財產(chǎn)權益息息相關。目前對實施出境抓捕行動的公安邊防部隊的法律地位、法律責任等內容缺乏明確的規(guī)范，部隊在執(zhí)行跨境抓捕任務時權利與義務不是十分明確；公安邊防部隊的跨境抓捕行動還沒有規(guī)范的制度流程，指揮員遇到突發(fā)事件時只能憑經(jīng)驗臨機處置，難以實施正確而有效的指揮，這給跨出國門執(zhí)行任務帶來很大的困擾。不僅如此，公安邊防部隊法律人才稀缺、法律服務基礎薄弱、法律服務滯后的問題不容忽視。武警部隊法律服務是指武警部隊中法律顧問處、基層法律咨詢站（組）以及軍隊律師等法律服務人員，在各級政治機關及其司法行政部門的領導下，以當好首長決策法律參謀、做好任務中法律服務伴隨保障、提供各種法律咨詢和法律幫助為主要內容，通過擔任法律顧問、代理訴訟和非訴訟事務、咨詢代書、法律援助等多種業(yè)務手段，為部隊、官兵及其親屬提供法律服務，以維護國家法律和軍事法規(guī)、規(guī)章的正確實施，維護部隊、官兵及其親屬的合法權益，保障部隊安全穩(wěn)定和集中統(tǒng)一的活動。[3]隨著公安邊防部隊跨境抓捕等涉外執(zhí)法行動的增加，涉法問題也越來越多，迫切需要完善的制度保障。

四、公安邊防部隊跨境抓捕的法律應對

完備的法律制度是公安邊防部隊跨境抓捕的前提和依據(jù)，任何涉外案件的處理都必須以專項的法律為基礎。在涉外執(zhí)法行動中，法律法規(guī)是否完整、清晰，直接關系到涉外執(zhí)法行動的質量。公安邊防部隊跨境抓捕作為國際合作的重要內容，擁有充分的法律支撐具有重要意義。

（一）公安邊防部隊跨境抓捕的身份確證

對犯罪分子的抓捕，不僅要嚴格依照我國的法律規(guī)定，也要遵守國際法的有關規(guī)定，同時還要考慮到有關國家的法律規(guī)定，具有明顯的執(zhí)法性質?？缇匙ゲ妒菄H合作的重要方面，是公安邊防部門在刑事管轄權范圍內對犯罪嫌疑人采取的偵查行動，體現(xiàn)了公安邊防部隊執(zhí)法力量的一面?？缇匙ゲ妒且环N執(zhí)法行動。因此，公安邊防部隊在執(zhí)行跨境抓捕行動時是作為執(zhí)法力量的組成部分。

（二）公安邊防部隊跨境抓捕的法律支持

1.統(tǒng)一的法律體系

統(tǒng)一的法律體系不僅包含規(guī)范公安邊防部隊跨境抓捕的內容，也包含前者在內的警務合作的所有內容。因此，在最大限度地爭取締結國際打擊跨境犯罪的合作公約的同時，應主動加強國內法律體系的建立和完善。全國人民代表大會常務委員會應考慮出臺專門法律，對警務合作的內容作出規(guī)定。具體而言，應規(guī)定警務合作的主體，公安邊防部門作為打擊跨境犯罪的重要力量，理應包括在內；規(guī)定警務合作的類型（國際合作和區(qū)際合作）、適用條件、職能（有限列舉包括跨境抓捕行動）、權限，以及執(zhí)法人員與武器裝備的出入境管理、經(jīng)費保障等內容；規(guī)定法律責任。當然，專門法律的出臺需要成熟的國內大環(huán)境，需要警務合作的深入開展和進一步的探索，因此建議在《人民警察法》第六條“公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行下列職責”中加入一項“積極開展警務合作”作為過渡，從而使《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》中刑事司法合作與警務合作一章有了法律依據(jù)。

在行政法規(guī)、部門規(guī)章層面，一方面其是落實上位法的執(zhí)行行為，另一方面其本身又是制定對應權限范圍內普遍性行為規(guī)則的行為，還需要基層機關的具體執(zhí)行。本文僅就公安邊防部隊跨境抓捕行動進行法律規(guī)定方面的探討，對于其他警務合作的內容不做展開。具體到條例、規(guī)章中，有權機關應當確定跨境抓捕行動任務的指揮程序、行為規(guī)范以及進一步明確武器裝備的使用規(guī)定，使公安邊防部隊跨境抓捕行動法制化、程序化、具體化，從而確保公安邊防部隊跨境抓捕行動具有統(tǒng)一的法律體系的支持。

2.務實的法律服務

執(zhí)行跨境抓捕任務，公安邊防部隊不僅要遵守本國法律、法規(guī)，而且要尊重相關國家的主權和法律規(guī)范，對相關法律規(guī)范的了解，同掌握軍事技能一樣重要。因此，公安邊防部隊建立切實可行的法律服務制度勢在必行。具體可以仿照解放軍、武警部隊關于法律服務制度的規(guī)定。在編制體制上，由于軍隊是在軍以上單位設立法律顧問處，師以下單位設立法律咨詢站，公安邊防部隊可以在邊防局設立法律顧問處，統(tǒng)一領導法律服務工作，各總隊設立法律咨詢站，支隊級單位配有專業(yè)的法律服務人員，并在實施過程中逐步提升法律服務人員的專業(yè)素質，完成向軍隊律師的轉變。在法律服務工作制度中，對法律服務人員的權利義務以部門規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式作出明確的規(guī)定，使跨境抓捕等執(zhí)法合作的整個過程都有法律服務和保障。行動前，法律服務人員對雙邊或多邊協(xié)定的貫徹施行進行全程教育、指導和監(jiān)督。在出入兩國邊境的具體行動中，要教育部隊熟悉相關法律，并能準確運用，使官兵增強遵規(guī)守法的自覺性。發(fā)生違法犯罪事實后，法律服務人員要協(xié)助妥善解決，維護好官兵的合法權益。

【參考文獻】

[1]張秋波,黃麗娟.邊防部門管轄的刑事案件偵查工作指南[M].北京:中國人民公安大學出版社,2011:150.

[2]閻立新.抓捕行動本質及其現(xiàn)實指導研究[J].遼寧警專學報,2009 (2):92.

[3]周健,錢蘅.武警法學[M].北京:法律出版社,2014:268.

收稿日期：2014-12-26責任編校：陶范

【中圖分類號】D914

【文獻標識碼】A

【文章編號】1673―2391(2015)05―0114―03