劉中一

（中國人口與發(fā)展研究中心，北京100081）

目前，世界上有18 個國家和地區(qū)的出生人口性別比高于國際公認(rèn)合理區(qū)間103-107 的水平，其中，我國是失衡最嚴(yán)重、持續(xù)時間最長、波及人口最多的國家。如果一個國家或地區(qū)的出生性別比長期過高或過低，就會造成未來婚齡年齡段女性或男性的短缺，從而擾亂既有的婚姻秩序、影響社會安定。從局部看，出生性別比偏高造成的婚姻擠壓現(xiàn)象在我國的一些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)已經(jīng)開始顯現(xiàn)。不嚴(yán)格地算，迄今為止，我國國家層面出生性別比治理已經(jīng)將近20年，然而來自國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國出生人口性別比依然連續(xù)多年在高位徘徊，雖然經(jīng)過一定程度的回落，2014年還高達(dá)115.88。同時，由于出生性別鑒定技術(shù)愈發(fā)成熟，出生人口性別比治理工作就面臨愈為復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢。

一、出生性別比的傳統(tǒng)綜合治理策略及其局限

1998年，原國家計生委、原衛(wèi)生部等5 個部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于綜合治理出生嬰兒性別比升高問題的通知》，從此拉開了國家層面出生人口性別比綜合治理的帷幕。此后，原國家人口計生委在《關(guān)于出生人口性別比升高問題綜合治理工作基本要求》中又提出了出生性別比綜合治理工作的四項原則，即以宣傳教育為主、標(biāo)本兼治、依法綜合治理、強化服務(wù)。

出生性別比問題上的“綜合治理”主要包含了兩方面的行動，概而言之就是“疏”和“堵”?！笆琛笔恰瓣P(guān)愛女孩行動”以及女孩生存環(huán)境和女性社會地位改進行動。例如，相關(guān)部門相繼在全國范圍內(nèi)開展了婚育新風(fēng)進萬家活動，啟動了“圓夢女孩志愿行動”。同時，各地還普遍建立促進女孩成長成才和女孩家庭致富發(fā)展的利益導(dǎo)向政策體系；“堵”是嚴(yán)厲打擊“兩非”（非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠）行動以及出生實名登記制度等。例如，各級政府不但將打擊“兩非”列為全國打擊非法行醫(yī)專項行動的重點任務(wù)，還啟用“兩非”案件信息管理系統(tǒng)，并以查處大案要案為重點，曝光一批頂風(fēng)作案的典型。

客觀來說，這些手段和策略在出生性別比治理的初始階段，尤其是對于打擊“兩非”問題上發(fā)揮了一定作用。2013年以來，全國已經(jīng)累計破獲“兩非”案件近2 萬件，這不僅沉重打擊了“兩非”的囂張氣焰，也有力發(fā)揮了警示和震懾的作用。不過，出生性別比綜合治理策略由于其特別強調(diào)政府的控制能力和資源配置能力，具有矛盾大、代價高、難持續(xù)等的特點，治理效果往往是不穩(wěn)定的[1]。更為重要的是，在這種出生性別比綜合治理策略中，政府作為出生性別比治理的單一主體，盡管一直在加大出生性別比治理力度，但卻始終不能解決出生性別比治理領(lǐng)域的突出問題。

第一，政府治理覆蓋范圍有限。政府所掌握的人力、財力、物力、信息是有限的，從而導(dǎo)致面對數(shù)量龐大的育齡群眾時能力明顯不足，最終導(dǎo)致了出生性別比治理不及時。另外，出生性別比治理中，不僅涉及到打擊“兩非”等直接策略，還涉及到對促進性別平等等的間接策略。因此，一個系統(tǒng)有效的出生性別比治理策略僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

第二，社會公眾參與治理空間狹小。盡管經(jīng)過多年的社會性別平等的宣傳教育，但社會公眾參與性別比治理的社會責(zé)任感和自覺意識都顯得很缺乏。同時，在現(xiàn)實生活中出生性別比治理往往采取運動化的方式推進，社會參與多局限于舉報“兩非”案件，為此，相關(guān)的社會組織發(fā)育受到嚴(yán)重影響。特別是代表婦女利益的非政府部門（婦聯(lián)組織和婦女兒童工作委員會）在出生性別比治理中的地位微不足道，作用微乎其微。

第三，出生性別比相關(guān)信息的失真。信息完全是出生性別比治理部門有效決策問題的前提。但事實是基層出生性別比治理部門在收集信息向上傳遞、匯總的過程中，由于層層傳遞、時間差等原因不可避免地會出現(xiàn)信息失真，容易造成中央和地方機構(gòu)之間的信息不對稱，甚至還有個別出生性別比治理部門在向上傳遞信息的過程中，出于部門利益的考慮或者其他原因而修正、提供虛假信息，甚至瞞報信息，最終導(dǎo)致信息失真。

以政府為中心的單一出生性別比治理主體，在有效解決出生性別比不斷升高的事實中所遭遇的困境，向人們顯示了突破單一治理中心和創(chuàng)新治理策略的必要性和迫切性。因此尋求多中心的治理邏輯及創(chuàng)新治理策略成為人們必須思考和實踐的問題。

二、多中心治理邏輯與公共事務(wù)治理策略創(chuàng)新

多中心理論是由美國經(jīng)濟學(xué)家奧斯特羅姆夫婦在英國社會學(xué)家博蘭尼的多中心秩序基礎(chǔ)上共同創(chuàng)立的。在《自由的邏輯》一書中，博蘭尼認(rèn)為，在遵守統(tǒng)一法律的前提下，人們通過主動性相互作用形成自發(fā)秩序體系，不能通過統(tǒng)一集中的指揮來解決問題，而是基于協(xié)商后依靠相互自覺調(diào)整后趨于一致，而“多中心的任務(wù)，惟有靠相互調(diào)整的體系才能被社會管理”[2]（P172-173）。后來，奧斯特羅姆夫婦繼承和發(fā)揚了博蘭尼的社會秩序理論，并把它引申到公共服務(wù)和公共管理領(lǐng)域創(chuàng)立了“多中心治理”的理論。按照奧斯特羅姆夫婦的說法，多中心治理理論強調(diào)的是一種直接對立于單中心權(quán)威秩序的思維，它通過建構(gòu)包容政府、非政府組織和公民自治行動在內(nèi)的綜合治理主體，鼓勵各主體遵循共同的行為準(zhǔn)則，通過相互博弈、共同參與合作的互動關(guān)系，對公共事務(wù)進行有效治理。

由于多中心理論淵源于多個學(xué)科領(lǐng)域，不僅涉及到社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)，也涉及到政治學(xué)、公共管理與公共政策等諸多領(lǐng)域，所以該理論誕生之后就反過來在這些學(xué)科領(lǐng)域又產(chǎn)生了廣泛的影響。如今“多中心治理”一詞已經(jīng)作為一種新穎的思維方式和理論框架，成為公共事務(wù)治理的獨特模式。不過，盡管多中心治理概念影響較為深遠(yuǎn)和顯著，但是該概念卻沒有一個明確的內(nèi)涵和外延。概括而言，多中心是指多個權(quán)力中心和組織機制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。多中心治理涉及到廣泛的公共領(lǐng)域，在公共治理中主要指生產(chǎn)的多中心和治理體制的多中心。在多中心治理機制中，需要借助多樣化權(quán)力和政府單位，以解決不同范圍的公共治理問題[3]。

作為一種全新的公共行政和公共管理策略，“多中心治理”理論認(rèn)為盡管通常單一中心的集權(quán)管理方式更有效率，但是某一事務(wù)或事情僅僅依靠單一的部門執(zhí)行未必能夠在現(xiàn)實中實現(xiàn)高效率[4]（P277-280）。換句話說，“多中心治理”理論支持的治理模式要求治理權(quán)力分散化、管轄多樣化并且在政府之外存在多個治理中心或治理主體，只有滿足這幾個條件的治理體系才有可能高效地實現(xiàn)治理。簡言之，“多中心治理”作為一種新型公共事務(wù)治理模式，探尋公共事物治理過程中的跨學(xué)科貢獻(xiàn)對社會治理的理論和方法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。多中心治理理論不僅為公共事務(wù)治理拓寬了理論視野，同時也為公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的變革及多元主體間互動關(guān)系和治理策略及規(guī)則的多元化提供了理論依據(jù)和解釋工具。

需要注意的是，“多中心治理”作為補充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足而確立的一種社會治理方式不是完美無瑕的，它也存在著治理失靈或治理失效的可能性。此外，在治理過程中“多中心治理”還存在無法明確界定責(zé)任主體的先天“缺陷”，即多中心治理過程中，不同主體可能會對如何進行治理而爭執(zhí)不定，特別是隨著治理對象的日益復(fù)雜化、治理主體的增多，這種局面會更加混亂，難以達(dá)成一致意見導(dǎo)致決策和行動的遲緩，最終導(dǎo)致治理績效低下。

三、出生性別比多中心治理策略的優(yōu)勢及其制度構(gòu)建

出生性別比多中心治理策略與傳統(tǒng)出生性別比治理策略相比，主要有三個方面的優(yōu)勢。

首先，多中心治理策略能夠制約公共權(quán)力的濫用。出生性別比治理部門作為公共權(quán)力的擁有者，在出生性別比治理過程中，存在追求部門利益最大化的動機。當(dāng)政府或者上級出臺的某項政策不利于自身利益時，下級單位在執(zhí)行政策時必然會采取相應(yīng)的措施規(guī)避自身利益的損害，執(zhí)行力大打折扣，形成所謂的“上有政策，下有對策”的局面，從而使政府出生性別比治理效力遞減，甚至無效，達(dá)不到預(yù)期的效果。實施多中心治理，進而最大限度地引導(dǎo)社會公眾有效監(jiān)督政策或措施的制定和實施，制約公共權(quán)力的濫用，保證出生性別比治理始終朝著有利于社會公共利益最大化的目標(biāo)運行。

其次，多中心治理策略能夠彌補政府出生性別比治理能力的不足。多中心治理策略可以有效整合人力、財力、物力，節(jié)約出生性別比治理的行政成本。舉例來說，雖然政府三令五申不能進行出生性別鑒定，但是農(nóng)村地區(qū)的社會親屬關(guān)系和風(fēng)俗習(xí)慣卻成了最大的保護傘。政府派人來檢查時，政府不可能真的知道當(dāng)?shù)鼐用裾l做過B 超。如果要做地毯式的搜索，需要花費龐大的行政成本，所以真的要查出的可能性微乎其微。但是假如實施多中心治理，社會公眾成為治理主體且有共識不可以做出生性別鑒定或選擇性人工流產(chǎn)，一旦有人偷偷地做，肯定會背負(fù)很大的輿論壓力，在這種情況下，有人想投機就變得困難。

最后，多中心治理策略能夠減少信息偏在發(fā)生。通過搭建信息平臺實現(xiàn)信息共享，從而最大限度地減少信息偏在的發(fā)生。

正如前文所述，由于出生性別比治理的嚴(yán)峻形勢和政府單一治理出生性別比所表現(xiàn)出來的弊端，使得在現(xiàn)有出生性別比治理體系中引入多中心治理邏輯成為一種必然趨勢。換句話說，單純從提高現(xiàn)代政府治理效率和效果的角度看，多中心治理不僅是重要的，而且也是必要的[5]。概括地說，出生性別比多中心治理策略的建構(gòu)要從治理主體、運行機制、制度保障三個方面入手。

一是注重推進出生性別比多中心治理主體的多元化。治理的主體既可以是政府部門，也可以是非政府組織，甚至是私人機構(gòu)或社會公眾個體，還可以是以上這些治理主體之間的合作和組合。不過，無論怎樣，在出生性別比治理的過程中，由于出生性別比的公共事務(wù)的特性，政府依舊處于治理的主導(dǎo)地位。這不僅因為政府具有公權(quán)力，比起其他治理主體，它擁有更多的資源和能力。而且由于政府代表的公共利益也更具有普遍性，其權(quán)威地位與政策的信度是其他治理主體所無法比擬的。同時，作為多中心出生性別比治理主體而言，我國當(dāng)前的育齡群眾群體還不太成熟，但要實現(xiàn)出生性別比治理的有效治理，育齡群眾的主動參與卻是不容忽視的一環(huán)，育齡群眾的參與能彌補政府單一出生性別比治理的不足。此外，還要重視并發(fā)揮非政府組織的主體作用。由于非政府組織的非官方背景，相對于政府，公眾與非政府組織之間有著更好的良性互動。由非政府組織來承擔(dān)出生性別比治理知識的普及工作，公眾更容易產(chǎn)生認(rèn)同和接受，促使公眾更為理性地認(rèn)識出生性別比治理、樹立出生性別比風(fēng)險意識。

二是建立健全出生性別比多中心治理的運行機制。制度性機制主要是通過完善法律制度來界定出生性別比治理中各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范各利益相關(guān)者的行為，健全日常監(jiān)管機制等。政府要從制度上保證公民的合法利益，才能促進社會公眾對長期利益的關(guān)注以及對自己信譽、聲譽和信用的重視，避免在生育時的機會主義行為傾向和道德風(fēng)險的出現(xiàn)，這是構(gòu)建多中心治理策略的基礎(chǔ)。另外，多中心治理其本質(zhì)就是整合社會力量參與到治理中來，建立起最廣泛的社會化監(jiān)督約束機制和社會公眾之間的互信機制，除了采用傳統(tǒng)公共行政的官僚制手段之外，還可采用新的治理方法和技術(shù)，可有效降低治理的成本，提高治理的效率，彌補政府自上而下調(diào)控的不足。

三是大力完善出生性別比多中心治理的制度保障。多中心治理需要健全的制度對多元主體各自的行為予以規(guī)范和約束。政府要在出生性別比多中心治理策略中發(fā)揮主導(dǎo)作用，就要建立健全旨在保障出生性別比多中心治理的法律制度、評估和問責(zé)制度及行為規(guī)范。具體而言，首先是法律制度。在多中心治理策略中，健全的法律法規(guī)體系可以保障多元主體在參與治理的過程中有法可依、有法可循，在各自的領(lǐng)域發(fā)揮功能優(yōu)勢。其次是評估和問責(zé)制度。完善的評估標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的問責(zé)制度是推進出生性別比多中心治理的技術(shù)保障，沒有這些就不能清晰地認(rèn)定出生性別比治理失靈或失敗的主體責(zé)任，即事情“該由誰來負(fù)責(zé)”。再者是行為規(guī)范。治理主體要以保持出生性別比均衡為最終目標(biāo)，以堅決制止和杜絕“兩非”為己任，以道德規(guī)范和規(guī)章制度約束相關(guān)人員的行為自律，促使相關(guān)利益者自覺形成符合社會利益的價值觀，并最終沉淀為生育觀念或生育文化。

四、出生性別比多中心治理策略的實現(xiàn)路徑

為了有效發(fā)揮多中心治理的長處，有效地規(guī)避多中心治理的短板和缺陷，實現(xiàn)出生性別比多中心治理策略的成功運行，還要注意以下幾點。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變

首先，政府要整合立法資源，完善出生性別比治理相關(guān)的法律法規(guī)，避免出現(xiàn)法律盲區(qū)。近年來，有關(guān)出生人口性別比治理的政策和法規(guī)相繼出臺。下一步不僅要進一步推動“兩非”入刑，爭取在《中華人民共和國刑法》等一系列法律法規(guī)的相關(guān)條款中，對于進行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠以及歧視、虐待和殘害女嬰的行為，作出相應(yīng)的司法規(guī)定。同時，政府還要對于如何打擊和禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠等“兩非”行為，以及各個相關(guān)部門和治理主體在其中的詳細(xì)權(quán)限和職責(zé)，作明確而嚴(yán)格的規(guī)定。

其次，政府要合理配置多元治理主體的職權(quán)和任務(wù)，避免出現(xiàn)因多元主體間各自權(quán)力、利益與責(zé)任的交叉、沖撞導(dǎo)致的運轉(zhuǎn)不靈、效率低下。要重點夯實基層基礎(chǔ)工作，明確村（居）的治理主體責(zé)任，發(fā)揮好村（居）委會的工作積極性和主動性，實現(xiàn)重心下移，關(guān)口前移，把出生性別比治理與進村入戶為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)相結(jié)合，從源頭上防范“兩非”行為。同時，也要充分利用當(dāng)前機構(gòu)改革的有利契機，大力推進衛(wèi)生計生資源整合，推行定點服務(wù)。為加強流、引產(chǎn)管理，禁止選擇性引產(chǎn)的發(fā)生，明確一部分醫(yī)療機構(gòu)為定點引產(chǎn)單位，其它醫(yī)療機構(gòu)不得從事引產(chǎn)手術(shù)和實施藥物流產(chǎn)。

最后，建立相對完善的信息交換共享機制，實現(xiàn)住院分娩、出生醫(yī)學(xué)證明等個案登記信息的交換與共享。出生性別比治理的成敗在很大程度上決定于出生性別比相關(guān)信息的準(zhǔn)確與否。我們一定要加強規(guī)范管理，及時、準(zhǔn)確地登記、錄入、上報出生個案的相關(guān)信息，切實提高出生性別比統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量。特別是要依托“金人工程”數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，以住院分娩出生性別統(tǒng)計為重點，建立完善出生個案登記和性別統(tǒng)計制度，以對出生性別比多中心治理工作提供全面、實時、可靠的出生性別統(tǒng)計數(shù)據(jù)支持。

2.加大培育非政府組織和新聞媒體

首先，發(fā)揮非政府組織作用。由于非政府組織的非官方背景，相對于政府，公眾與非政府組織之間有著更好的良性互動。由非政府組織來承擔(dān)出生性別比治理知識的普及工作，公眾更容易產(chǎn)生認(rèn)同和接受，促使公眾更為理性地認(rèn)識出生性別比治理、樹立出生性別比風(fēng)險意識。要通過非政府組織，例如各種鄉(xiāng)村理事會和老人協(xié)會等加強新型家庭文化建設(shè)，營造社會性別平等的輿論氛圍，以文化的感召力促進性別平等，引導(dǎo)群眾逐步消除性別偏好。同時，充分認(rèn)識到婦女組織在出生性別比治理領(lǐng)域的重要作用，要引導(dǎo)女性公民社會組織與其他部門和各社會團體組織加強合作，吸納社會資源，共同參與出生性別比治理工作。

其次，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論導(dǎo)向作用。在出生性別比治理問題報道中，新聞媒體應(yīng)秉承對社會負(fù)責(zé)的態(tài)度。記者在報道的過程中，本著對社會負(fù)責(zé)的態(tài)度，將真相報導(dǎo)給社會公眾，讓育齡群眾更為直觀的了解出生性別比形勢。如一定范圍、時期內(nèi)出生男女嬰兒的數(shù)量、比例；“兩非”行為對婦女身心健康的危害以及這種出生性別比失調(diào)可能造成的社會影響等。同時要及時宣傳報道“兩非”典型案件懲處情況，警示教育廣大群眾自覺抵制“兩非”行為，對不法分子形成高壓態(tài)勢和震懾力量。

再者，要發(fā)揮志愿者的作用。對于配合度高、服務(wù)突出的志愿者或志愿者組織，制定切實可行的獎勵措施，以便調(diào)動其積極性。如為主動參與出生性別比治理活動的志愿者、志愿者組織提供部分津貼或小額獎金補助；為其頒發(fā)感謝狀或舉辦答謝餐會；為配合度較高的企業(yè)事業(yè)部門優(yōu)先提供減免稅收等優(yōu)惠等。對于學(xué)生群體的志愿者可以通過加學(xué)分，出臺對于升學(xué)、就業(yè)、晉級有利的配套政策等。

3.推進社會公眾參與

首先，拓展公眾參與出生性別比治理的途徑和渠道。出生性別比治理部門可以通過聽證、征求意見等方式，讓育齡群眾通過參與公共政策和法律的制定，提高政策及法律的計對性與有效性。另外，舉報投訴方式的多元化設(shè)計也有利于育齡群眾積極參與“兩非”案件線索的提供和舉報，有效提高政府出生性別比治理的針對性與工作效率。此外，還可以考慮設(shè)立舉報投訴獎勵專項基金，簡化獎勵兌現(xiàn)程序等以提高公眾的參與意識。

其次，引導(dǎo)鼓勵公眾在促進社會性別平等方面大膽實踐創(chuàng)新。比如，“招贅婚姻”在從男性單系繼承制（姓氏、財產(chǎn)）和男性單系撫養(yǎng)制（家庭養(yǎng)老）等方面觸動了父權(quán)制的根本，從而為解決出生性別比偏高的問題提供了一條有效的途徑。國家可制定相應(yīng)的政策法規(guī)鼓勵女婚男嫁，確保招贅婚姻中的女性的各項合法權(quán)益得到保障，保證屬于招贅婚姻形成的家庭享有國家更多的優(yōu)惠政策，讓女婚男嫁成為人們可以真正實行的現(xiàn)實選擇。此外，我國目前絕大多數(shù)村莊的村規(guī)民約，都是依照“男娶女嫁”的原則來認(rèn)定村民資格并進行集體資源分配。要大力推動村規(guī)民約的修訂，清除原有條款（或潛規(guī)則）中性別不平等或性別歧視的內(nèi)容。

再者，形成有利于公眾參與出生性別比治理的文化氛圍，以文化感召力引導(dǎo)社會公眾的參與。要結(jié)合當(dāng)前的孕環(huán)檢或生殖健康免費檢查項目，在育齡婦女中開展“杜絕兩非行為公開承諾簽名”活動，讓社會公眾對兩非行為有一個清晰認(rèn)識并決裂于“兩非”；鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)街等基層單位自編自演關(guān)愛女孩的文藝節(jié)目并就地演出；通過QQ 群、微信群以及特制圍裙、掛歷等宣傳平臺和宣傳品，廣泛宣傳“生男生女一樣好”等新型婚育觀念，要讓公眾明白生育子女的性別的配比不僅關(guān)系到生育個體的家庭利益和幸福，而且關(guān)系到國家的富強和民族的振興。進而培育公眾參與出生性別比治理的文化自覺。

[1]宗占紅，等.海南省出生實名登記信息管理系統(tǒng)應(yīng)用效果研究[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報，2011，（2）

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[4]奧斯特羅姆.公共事物的治理之道:集體行動制度的演進[M].余遜達(dá)，等.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[5]劉中一.從政府“獨角戲”到社會“總動員”：“十二五”時期治理出生性別比升高的路徑與策略[J].理論導(dǎo)刊，2012，（3）.