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福建自由貿(mào)易試驗區(qū)與臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)對接的法律問題研究

2015-03-26 18:52吳黎靜
海峽法學(xué) 2015年3期
關(guān)鍵詞:試驗區(qū)示范區(qū)制度

吳黎靜

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)與臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)對接的法律問題研究

吳黎靜

臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法起步早,在簡潔開放的投資準(zhǔn)入制度、管理體制的“最小變動原則”、靈活高效的事中事后監(jiān)管制度、較大的“法規(guī)松綁”力度、公開透明的立法過程等方面都值得大陸借鑒。福建自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)要堅持立法先行,完善準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度,建立扁平、高效、靈活的自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制,積極爭取全國人大及國務(wù)院授權(quán)立法,并把改革創(chuàng)新精神貫穿于立法全過程,發(fā)揮好立法對試驗區(qū)建設(shè)的引領(lǐng)推動和保障作用。

自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū);自由貿(mào)易試驗區(qū);立法

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)優(yōu)勢在對臺,目標(biāo)在對臺,特色也在對臺?!吨袊ǜ=ǎ┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱《方案》)賦予了福建自由貿(mào)易試驗區(qū) “率先推進(jìn)與臺灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化進(jìn)程,把自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作的示范區(qū)”的戰(zhàn)略定位?!斗桨浮芬?,福建自由貿(mào)易試驗區(qū)要“對接臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū),構(gòu)建雙向投資促進(jìn)合作新機(jī)制”。所謂“對接臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”,就其內(nèi)涵而言,包含產(chǎn)業(yè)對接、口岸對接、監(jiān)管對接等多方面,但最為根本的,應(yīng)是立法和制度上的對接,以此構(gòu)建與臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)相通相融的制度環(huán)境。因此,在福建自由貿(mào)易試驗區(qū)立法過程中,有必要積極研究借鑒臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法的有益經(jīng)驗,從制度上對接臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū),發(fā)揮福建自由貿(mào)易試驗區(qū)在推進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)投資自由化進(jìn)程中“橋頭堡”作用。

一、臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法的背景及其演進(jìn)

自上世紀(jì)六十年代以來,臺灣地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,推行過幾次不同程度的自由化政策。如二十世紀(jì)六十至七十年代的“十九點財經(jīng)改革方案”,建立貨幣、債券、外匯等現(xiàn)代金融市場;二十世紀(jì)八十年代推動經(jīng)濟(jì)“自由化、制度化、國際化”,解除外匯管制,開放外資;二十世紀(jì)九十年代大幅松綁資金流、人流、物流的限制,推動服務(wù)業(yè)自由化,并于2002年加入WTO。2003年,面對島內(nèi)外日趨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),臺灣地區(qū)提出了建立自由貿(mào)易港區(qū)的構(gòu)想,包括臺北港、臺中港、高雄港、基隆港、桃園航空城等“四海一空”五大領(lǐng)域。①陳瑩:《臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)政策亮點與金融規(guī)劃》,載《華北金融》2014年第1期,第58頁。在建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)的過程中,為了突破現(xiàn)行法規(guī)對于貨物及人員進(jìn)出的限制,臺灣地區(qū)采取制定“專法”——“自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理條例”的形式對自由貿(mào)易港區(qū)進(jìn)行規(guī)范,并通過了“自由貿(mào)易港區(qū)申請設(shè)置辦法”、“自由貿(mào)易港區(qū)協(xié)調(diào)委員會設(shè)置作業(yè)要點”、“自由貿(mào)易港區(qū)貨物通關(guān)管理辦法”、“自由貿(mào)易港區(qū)事業(yè)營運(yùn)管理辦法”、“自由貿(mào)易港區(qū)入出及居住管理辦法”等一系列法規(guī),建立了單一窗口管理、貨物進(jìn)出自由以及簡化國際商務(wù)人士進(jìn)出境等制度,保障了自由貿(mào)易港區(qū)的有效運(yùn)作。

近年來,為了盡快融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)整合進(jìn)程,爭取加入美國主導(dǎo)的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(TPP)及對外簽署更多自由貿(mào)易協(xié)定(FTA),同時提振島內(nèi)經(jīng)濟(jì),應(yīng)對經(jīng)濟(jì)動能不足的困局,2013年3月27日,臺灣地區(qū)當(dāng)局正式出臺自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)方案。自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)分兩階段推進(jìn):第一階段于2013年4月正式啟動,內(nèi)容是松綁行政命令與辦法,并開放臺北港、桃園航空城、臺中港、高雄港、基隆港、蘇澳港、臺南安平港等七個自由貿(mào)易港區(qū)及屏東農(nóng)業(yè)生技園區(qū),作為自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。第二階段是制定“臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)特別條例”(以下簡稱“示范區(qū)特別條例”)。目前,“示范區(qū)特別條例草案”已于2013年12月26日由臺灣地區(qū)“行政院”通過,提請“立法院”審議?!笆痉秴^(qū)特別條例草案”共八個章節(jié),包括總則、示范區(qū)之申設(shè)與管理、對外國人及大陸地區(qū)人民之待遇、租稅措施、未稅貨物與勞務(wù)之規(guī)范、教育及專業(yè)服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)活動、罰則等。

二、臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法的主要特點

(一)簡潔開放的投資準(zhǔn)入制度

臺灣地區(qū)對外商投資采取負(fù)面表列方式,其中限制投資之細(xì)類業(yè)別僅有 30類,禁止投資之細(xì)類業(yè)別僅有14類。①“行政院”經(jīng)建會:《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)與臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的比較》,http://blog.sina.com.cn/s/blog_92f54d720101o0xa.html.下載日期:2015年6月3日。相比原有的自由貿(mào)易港區(qū),自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)已經(jīng)從貿(mào)易領(lǐng)域的開放轉(zhuǎn)向投資、服務(wù)等更高層次領(lǐng)域的開放。示范區(qū)第一階段重點推進(jìn)高附加價值的高端服務(wù)業(yè),優(yōu)先推出4項優(yōu)先示范產(chǎn)業(yè),包括智慧運(yùn)籌、農(nóng)業(yè)加值、國際醫(yī)療及產(chǎn)業(yè)合作,但優(yōu)先示范產(chǎn)業(yè)是“4+N”的概念,不局限在這4項產(chǎn)業(yè)范圍,未來只要符合前瞻性、自由化及國際化的理念,都可滾動納入。②香港中國通訊社:《臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)正式登場》,http://www.huaxia.com/tslj/lasq/2013/08/3473363.html.下載日期:2015年6月3日。

(二)管理體制的“最小變動原則”

無論是自由貿(mào)易港區(qū)還是自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū),都既是一個行政區(qū)域,又是一個具有經(jīng)濟(jì)實體性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。③彭莉:《自由貿(mào)易區(qū)的法律思考:模式、依據(jù)及框架》,載《政法論壇》2005年第3期,第157頁。因此,臺灣地區(qū)從設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)開始,對管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置都充分尊重并體現(xiàn)了這種雙重性,堅持“最小變動原則”,盡量避免行政管理機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過多干預(yù)。根據(jù)臺灣自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置條例,“中央”層面,“行政院”下成立一由相關(guān)“部”“會”組成的跨“部”“會”的“協(xié)調(diào)委員會”;地方層面,由“協(xié)調(diào)委員會”再指定港區(qū)管理機(jī)構(gòu)。④臺灣地區(qū)《立法院公報》,第92卷第37期,第47~48 頁。這種管理組織的架構(gòu),僅“中央”層面建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),地方層面并未增設(shè)管理機(jī)構(gòu),而是選定原有機(jī)構(gòu)擔(dān)任,這樣就避免了因設(shè)區(qū)而大量增設(shè)機(jī)構(gòu)的狀況,不僅最大限度地降低組織變動的成本,減少了設(shè)區(qū)對原有管理模式的影響,而且賦予了所在地自主選擇管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力。自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)也大體沿襲了這種雙層管理體制,“示范區(qū)特別條例草案”規(guī)定,“本條例之主管機(jī)關(guān)為經(jīng)濟(jì)部?!薄笆痉秴^(qū)之管理機(jī)關(guān)由申設(shè)機(jī)關(guān)選定適當(dāng)機(jī)關(guān)擔(dān)任?!笔痉秴^(qū)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)主要有:擔(dān)任單一窗口,辦理區(qū)內(nèi)事業(yè)與其他“目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)”之聯(lián)系協(xié)調(diào)事務(wù);受相關(guān)主管機(jī)關(guān)委托,管理區(qū)內(nèi)安全、環(huán)保、工商、勞動、供用電、土地等。

(三)靈活高效的事中事后監(jiān)管制度

“示范區(qū)特別條例草案”在建立寬松便利的投資準(zhǔn)入制度的同時,建立了頗具特色的事中事后監(jiān)管制度。一是分級監(jiān)管制度。海關(guān)可以根據(jù)企業(yè)的信用等級情況,“就通關(guān)、盤點、查核及其他管理事項采取分級管理措施。其分級管理標(biāo)準(zhǔn)、方式、各級管理措施及其他事項之辦法,由財政部會商主管機(jī)關(guān)定之?!倍秦浳飳忩炟?fù)面清單制度。貨物除“對國家安全、國民健康或國際承諾有重大不良影響外,得免簽證或核準(zhǔn)?!比羌猩贽k制度?!稗k理通關(guān)之貨物,得經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)以按月匯報方式辦理”。四是遠(yuǎn)端稽核制度?!霸O(shè)置電子賬冊,并與海關(guān)電腦連線,辦理貨物進(jìn)儲、移動、領(lǐng)料、用料、委(受)托業(yè)務(wù)及其他賬務(wù)處理事項,供海關(guān)遠(yuǎn)端稽核?!蔽迨菬o間斷服務(wù)制度?!柏浳镏P(guān)、簽證或核準(zhǔn)機(jī)關(guān),提供夜間及假日申辦通關(guān)、簽證或核準(zhǔn)?!绷巧埔饷饬P制度?!柏浳锓判星盎蚍判兄钊掌鹆聝?nèi)因申報錯誤申請更正報單,而其申請更正時尚未經(jīng)海關(guān)核定應(yīng)驗貨物、發(fā)現(xiàn)不符、接獲走私密報或通知事后稽核者,免罰。”七是梯次處罰制度。“賬冊記載不實,屆期未改正的,按次處罰;處罰三次仍未改正者,海關(guān)可以停止其六個月以下進(jìn)出口業(yè)務(wù);情節(jié)重大的,得廢止許可?!?/p>

(四)較大的“法規(guī)松綁”力度

自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)從設(shè)立之初,就十分重視處理示范區(qū)與現(xiàn)行法規(guī)相沖突的問題。示范區(qū)建設(shè)第一階段的主要任務(wù)就是松綁行政命令與辦法,目前,示范區(qū)建設(shè)需要修改的28項行政法規(guī)已修訂23項。①《自經(jīng)區(qū)15業(yè)者投資逾11億元》,http://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20140207005220-260410. 下載日期:2015年6月3日。示范區(qū)建設(shè)進(jìn)入第二階段后,重點推進(jìn)相關(guān)“法律”的松綁,“示范區(qū)特別條例草案”在放寬準(zhǔn)入限制措施的同時,暫停適用了“預(yù)算法”、“會計法”、“決算法”、“審計法”、“醫(yī)療法”、“野生動物保育法”、“學(xué)校法”、“大學(xué)法”、“教師法”、“教育人員任用條例”等十多部法規(guī)。如“國立大學(xué)在示范區(qū)設(shè)立分校、學(xué)院所取得的收入,不受預(yù)算法、會計法、決算法、審計法及相關(guān)法令之限制”。“外國大學(xué)分?;?qū)W院,不受私立學(xué)校法、大學(xué)法、教師法、教育人員任用條例列舉條款的限制”等。

(五)公開透明的立法博弈

透明度是國際投資貿(mào)易通行規(guī)則的基本原則之一,其內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī),在制定前要給予利益相關(guān)方以合理時間予以評論,未公開的不得予以執(zhí)行。臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法秉持了這一原則。由于自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)是關(guān)系臺灣未來發(fā)展的重大議題,涉及的產(chǎn)業(yè)和利益相關(guān)方眾多,由此也引發(fā)了“朝野”爭議,“立法院”網(wǎng)站設(shè)置了自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法專題,不僅全面介紹條例的立法背景和階段性進(jìn)展,而且分設(shè)了智慧物流、國際醫(yī)療、農(nóng)業(yè)加值、金融服務(wù)、教育創(chuàng)新、勞工衛(wèi)生、土地爭議、整體規(guī)劃等八個專題,每個專題都分別就正面意見、反面意見、學(xué)界意見和參考文獻(xiàn)進(jìn)行詳細(xì)具體的列明。2014年3月,“立法院”還分別就物流、醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)及土地問題召開了五場公聽會。這些都使條例在制定過程中能夠公開透明地進(jìn)行立法博弈,從而有利于最終達(dá)致各方利益的平衡點。

三、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)對接的幾點思考

2015年,福建省人大常委會已將《中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》列入立法計劃。自由貿(mào)易試驗區(qū)條例,作為一種獨特的立法類型,凸顯了全面深化改革新時期地方立法面臨的一系列新要求新挑戰(zhàn):既要先行先試,又要嚴(yán)格遵循法制統(tǒng)一原則;既要以立法鞏固改革成果,又要為制度創(chuàng)新留下空間;②丁偉:《〈中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〉立法透析》,載《政法論壇》2015年第1期,第139頁。既要依照現(xiàn)行法律制度,又要研究和對接臺灣地區(qū)有關(guān)法規(guī);既要遵從國內(nèi)法律制度,又要對接國際投資貿(mào)易通行規(guī)則;既是一部區(qū)域性法規(guī),又要為其他地區(qū)提供可復(fù)制、可推廣的制度,為深化兩岸交流合作發(fā)揮先行先試作用。

對于這樣的法規(guī),社會各方面期待值很高。同時,在理論研究和實務(wù)層面也引發(fā)了不同觀點的碰撞和思考:比如,試驗區(qū)剛剛起步,制定條例時機(jī)是否成熟?試驗區(qū)改革涉及海關(guān)、稅收、外資、外貿(mào)等國家事權(quán)和中央專屬立法權(quán),地方立法能否有所作為?國外自貿(mào)區(qū)發(fā)展已有數(shù)百年歷史,但在我國還是新生事物,立法是否有足夠的理論支撐?這些不同觀點,涉及立法時機(jī)、立法內(nèi)容、立法權(quán)限等各個方面,在這些問題上,充分借鑒臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法的先進(jìn)經(jīng)驗,可以使我們獲得許多有益啟示。

(一)在立法時機(jī)上,要發(fā)揮立法對改革試驗的引領(lǐng)推動作用

長期以來,我們在立法實踐中一直就有先改革還是先改法的困惑。應(yīng)該說,在改革開放很長一段時間內(nèi)支配我國改革實踐的主導(dǎo)性的思維是“改革先行,待條件成熟,成果顯現(xiàn)后,以法律形式將改革的成果固定下來”。在這種思維之下,許多改革試驗往往都是在沒有法律依據(jù)甚至是違背現(xiàn)行法律的情況下推進(jìn)的,這不僅使改革缺乏法治的保障,也容易損害法治的權(quán)威。黨的十八屆三中、四中全會提出,要堅持立法先行,確保改革于法有據(jù),這是對改革與法治關(guān)系的重大變革。

從域外實踐角度看,“先立法、后設(shè)區(qū)”是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本經(jīng)驗。①李莉娜:《國外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗及其啟示》,載《價格月刊》2014年第2期,第53頁。臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)設(shè)立之初,就加強(qiáng)立法的配套與相關(guān)法規(guī)的松綁,為投資營造良好的法治環(huán)境。美國制定了《對外貿(mào)易區(qū)委員會通用條例》,韓國制定了《自由出口區(qū)設(shè)置管理條例》,土耳其制定了《自由貿(mào)易區(qū)法》,《歐共體海關(guān)法典》、《京都公約》也有自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)規(guī)定。自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國全面深入改革開放,積極主動融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的一項重大舉措,核心是通過大力簡政放權(quán)和健全事中事后監(jiān)管體系,探索如何更好地處理政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。不同于以往的開發(fā)區(qū)、園區(qū),自由貿(mào)易試驗區(qū)不是政策洼地,而是要以制度創(chuàng)新為核心,通過大力簡政放權(quán)和健全事中事后監(jiān)管體系,形成“制度高地”,探索如何更好地處理政府和市場的關(guān)系,為實施新一輪高水平對外開放進(jìn)行壓力測試,為參與和引領(lǐng)國際規(guī)則奠定堅實基礎(chǔ)。因此,在自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)中,制度創(chuàng)新是最具根本性和關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。

法制既是制度創(chuàng)新的重要載體,同時也是制度創(chuàng)新的根本保障。試驗區(qū)先行先試的創(chuàng)新成果需要通過立法鞏固上升到制度層面;試驗區(qū)的制度創(chuàng)新需要運(yùn)用法治之力破除體制機(jī)制的障礙;試驗區(qū)的改革舉措需要加強(qiáng)法律層面的頂層設(shè)計,發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用;試驗區(qū)的先行先試需要堅持改革決策與立法決策相結(jié)合,做到重大改革于法有據(jù);試驗區(qū)簡政放權(quán),不能僅僅寄希望于政府主動“放權(quán)、限權(quán)、減權(quán)”的自覺,而要通過法治的外部力量去約束和保證政府不得不改革;②徐華:《以立法引領(lǐng)推動簡政放權(quán)》,載《人民政壇》2014年第5期,第10頁。試驗區(qū)企業(yè)和個人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)更離不開公正司法、依法行政的良好法治環(huán)境。因此,我們從自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)之初,就要重視加強(qiáng)立法和制度建設(shè),使自貿(mào)試驗與法同行、于法有據(jù)。只有牢牢扭住法治指南針,始終以法治思維和法治方式推進(jìn),使試驗區(qū)的改革和法治相互促進(jìn)、相得益彰,才能使試驗區(qū)建設(shè)切實擔(dān)負(fù)起制度高地的歷史使命。

(二)在立法內(nèi)容上,要以制度創(chuàng)新為核心打造“制度高地”

1. 要完善準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度

2015年4月,國務(wù)院針對四個自由貿(mào)易試驗區(qū)統(tǒng)一發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》。這份清單,依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類,劃分為15個門類、50個條目、122項特別管理措施。相較臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)禁止投資14類、限制投資30類而言,這份負(fù)面清單仍較為冗長。同時,四個自由貿(mào)易試驗區(qū)既是一個有機(jī)整體,又分別承擔(dān)著差異化任務(wù),有著各自的分工和定位,這份整齊劃一的負(fù)面清單雖然有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào),但無法反映各自由貿(mào)易試驗區(qū)各自不同的定位和需要。比如,臺灣地區(qū)自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)優(yōu)先開放智慧物流、國際健康、教育創(chuàng)新、金融服務(wù)等高附加值的服務(wù)產(chǎn)業(yè),但《中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》重點推進(jìn)的還主要是制造、運(yùn)輸、外貿(mào)等產(chǎn)業(yè),對醫(yī)療服務(wù)業(yè),僅開放臺灣醫(yī)師個人從事醫(yī)療服務(wù),對醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的開放未有新突破;對教育服務(wù),除非學(xué)歷的職業(yè)技能培訓(xùn)可以由臺胞單獨舉辦外,其余仍然都只能合作舉辦。這些都使得未來與臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)在產(chǎn)業(yè)對接上存在落差。因此,從福建對臺先行先試和對接臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的實際需要來說,負(fù)面清單應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一版本的基礎(chǔ)上,參照兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議,對接臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū),從服務(wù)業(yè)拓展到社會、生態(tài)、文化、醫(yī)療、教育等更豐富的層次,取消或者放寬對臺投資者資質(zhì)要求、經(jīng)營范圍、股比限制等準(zhǔn)入限制措施,深化對臺全方面寬領(lǐng)域合作,增強(qiáng)閩臺經(jīng)濟(jì)社會融合度。

2. 要建立扁平、高效、靈活的自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)涵蓋福州、廈門、平潭三個片區(qū),每個片區(qū)中還有若干功能各異的園區(qū),如保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)等。目前試驗區(qū)建立了三個層級的管理體制:一是省政府設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展工作;二是各片區(qū)設(shè)立管委會,統(tǒng)籌各片區(qū)有關(guān)工作;三是片區(qū)內(nèi)各園區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和政策措施的具體執(zhí)行。這種層層設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)的行政架構(gòu),相較于臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)“最小變動”原則和雙層組織架構(gòu)而言,行政層級多、組織變動大、相互疊加,容易政出多門,影響行政效率,同時也無法體現(xiàn)各園區(qū)的差異化和自主性。因此,立法對自由貿(mào)易試驗區(qū)行政管理體制的完善,應(yīng)當(dāng)借鑒臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)經(jīng)驗的兩級管理體制和最小變動原則,在滿足自由貿(mào)易試驗區(qū)行政管理基本需要的同時,盡量減少增設(shè)行政組織對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。除省政府設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組外, 福州、廈門、平潭各片區(qū)的管委會,應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌管理、分級負(fù)責(zé)、精干高效的原則,實行“二合一”管理體制,即試驗區(qū)與行政區(qū)管委會合一,機(jī)構(gòu)一體、機(jī)制聯(lián)動、兩區(qū)融合。至于各片區(qū)管委會究竟是定位為純行政性的機(jī)構(gòu),還是探索設(shè)立企業(yè)化管理、履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)堅持原則性與靈活性相結(jié)合,賦予福州市、廈門市和平潭綜合實驗區(qū)管委會因地制宜靈活設(shè)置的權(quán)力。在這一點上,《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理試行辦法》第7條規(guī)定值得我們借鑒,“依托現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu),設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)的具體事務(wù)。各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)分別由廣州、深圳、珠海市人民政府依照本辦法另行規(guī)定?!?/p>

3. 完善事中事后監(jiān)管制度

從臺灣地區(qū)經(jīng)驗來看,市場準(zhǔn)入大門打開后,要特別重視建立完善的事中事后監(jiān)管制度,注重發(fā)揮市場與社會組織的自律和監(jiān)督作用。《中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出,要加強(qiáng)對市場主體“寬進(jìn)”后的過程監(jiān)督和后續(xù)管理,加強(qiáng)信息共享和綜合執(zhí)法、安全審查、反壟斷審查等基礎(chǔ)性監(jiān)管制度建設(shè)。這為自由貿(mào)易試驗區(qū)做好開放后的監(jiān)管打下了基礎(chǔ),但審批放開后,一些部門思想上還沒有真正轉(zhuǎn)變,不清楚要做什么,“對審批很迷戀,對監(jiān)管很迷?!薄ⅰ皶粫堋?,同時社會組織仍不健全,難以承接政府職能轉(zhuǎn)變后續(xù)的監(jiān)管責(zé)任。因此,立法重點應(yīng)放在將政府職能由事前許可向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變上,防止放權(quán)后監(jiān)管的缺位、越位。要著力加強(qiáng)社會信用體系、企業(yè)年報公示和經(jīng)營異常名錄、信息共享和綜合執(zhí)法、安全審查等基礎(chǔ)性監(jiān)管制度建設(shè)。借鑒臺灣經(jīng)驗,推行分級管理制度,根據(jù)區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績、信用程度和自律能力,建立貨物審驗負(fù)面清單制度、遠(yuǎn)端稽核制度、無間斷服務(wù)制度、善意免罰制度、梯次處罰制度等。

(三)在立法空間上,要積極爭取全國人大及國務(wù)院授權(quán)立法

為了保障試驗區(qū)先行先試,全國人大常委會已經(jīng)暫停了《臺灣同胞投資保護(hù)法》等四部法律的相關(guān)條款在福建自由貿(mào)易試驗區(qū)的適用。但是,由于《立法法》對暫時調(diào)整實施法律,在操作上沒有明確的規(guī)定,目前這一程序參照了法規(guī)制定的一般程序,環(huán)節(jié)較多、耗時較長,也比較繁瑣。從試驗區(qū)本身的需求來看,需要暫停實施的法律也遠(yuǎn)不只這四部。臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的第一階段就松綁了二十多部行政法規(guī),第二階段制定的“示范區(qū)特別條例草案”又配套松綁了十余部“法律”,并且暫停適用期為十年,力度比較大,程序也比較便捷。建議全國人大常委會研究建立一種“短平快”的暫停實施程序,使自由貿(mào)易試驗區(qū)調(diào)整實施相關(guān)法律的需求能夠及時得以實現(xiàn)。同時,試驗區(qū)建設(shè)還涉及到不少的行政法規(guī),需要國務(wù)院予以暫停實施,國務(wù)院及有關(guān)部門應(yīng)系統(tǒng)梳理、及時修改與自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)不相適應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章,相關(guān)的程序也應(yīng)當(dāng)及時啟動,并且要更簡潔。由于今后自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的實踐中,暫時調(diào)整實施有關(guān)法律法規(guī)將會是常態(tài)化的需求,建議全國人大常委會通過授權(quán)立法的方式,賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)所在的人大及其常委會在特定領(lǐng)域和方面,靈活變通適用相關(guān)法律、行政法規(guī)的特別立法權(quán)。

(四)在立法方式上,要把改革創(chuàng)新精神貫穿于立法全過程

相較于以往大多數(shù)地方性法規(guī),試驗區(qū)條例有許多不同之處:它不是涉及單一領(lǐng)域、由單個部門主管,而是涉及到方方面面、眾多部門;不僅是現(xiàn)有改革經(jīng)驗的復(fù)制,而是制度創(chuàng)新、頂層設(shè)計,發(fā)揮立法對改革試驗的引領(lǐng)推動作用;不但要有效借鑒前人經(jīng)驗,更要勇于探索,立足自身定位,形成獨具特色的試驗區(qū)“基本法”。因此,做好試驗性立法工作,需要我們把改革創(chuàng)新的精神貫穿于立法的全過程,以全新的立法理念、立法思路、立法方式來謀劃推進(jìn)。針對試驗區(qū)立法綜合性強(qiáng)的特點,要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),更加注重發(fā)揮人大及其常委會的主導(dǎo)作用,建立由人大主導(dǎo)、政府及各有關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者參與的立法組織架構(gòu),在立法理念、立法思路、主體框架和主要制度設(shè)計上更好地集思廣益,切實提高立法質(zhì)量。針對試驗區(qū)立法突破性大、挑戰(zhàn)性強(qiáng)的特點,要借鑒臺灣自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的立法經(jīng)驗,把公開透明原則貫穿始終,注重擴(kuò)大立法的公眾參與,最大限度地吸納和表達(dá)民意,防止部門該放的權(quán)不放,弱化或推卸監(jiān)管責(zé)任,促進(jìn)試驗區(qū)各項改革的順利推進(jìn)。針對試驗區(qū)立法專業(yè)性強(qiáng)、創(chuàng)新性要求高的特點,要抓住關(guān)系試驗區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新和重大制度設(shè)計順利推進(jìn)的重點難點問題,積極借助“外腦”,發(fā)揮專家學(xué)者的作用,使法規(guī)既符合國際投資貿(mào)易通行規(guī)則,又積極引入臺灣相關(guān)的“法律元素”,營造互通互融的制度環(huán)境。

(責(zé)任編輯:林貴文)

D922.29;F127.57;F127.58

A

1674-8557(2015)03-0009-06

2015-08-04

吳黎靜(1974- ),女,福建永春人,福建省人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)立法處處長。

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